I SA/Wa 40/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-04-23	
Data wpływu	2014-01-08	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Mirosław Gdesz
Tadeusz Nowak /przewodniczący/
Tomasz Szmydt /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich	
Hasła tematyczne	Grunty warszawskie	
Skarżony organ	Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 1958 nr 17 poz 70;  art. 3  ust. 1 i 2,  art. 54  ust. 1; Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Nowak Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącej A. K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
A K. złożyła skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nr [...] z dnia [...] listopada 2013r. utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2013r. [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1969 r. w części dotyczącej gruntu stanowiącego obecnie własność Skarbu Państwa, tj. dz. ew. nr [...], którą to odmówiono I. D. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul [...], oznaczonej nr hip. [...].

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zabudowana nieruchomość [...] położona przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] stanowiąca własność I. D. została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279).

Z dniem wejścia w życie w/w dekretu tj. z dniem 21 listopada 1945 r. przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Gminy W., a następnie na własność Skarbu Państwa, na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. nr 14, poz. 130).

Decyzją Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia [...] lipca 1969 r. odmówiono I. D. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości wskazując w uzasadnieniu, iż na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren powyższej nieruchomości przy ul. [...] przeznaczony został pod użyteczność publiczną zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] maja 1968 r. wydaną przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W.. Jednocześnie stwierdzono, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa.

W związku z rozstrzygnięciem przez Prezesa Rady Ministrów postanowieniem z dnia [...] sierpnia 1999 r. nr [...] negatywnego sporu kompetencyjnego między Wojewodą [...] a Prezesem Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast i wskazaniem Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast jako organu właściwego do prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznych wydanych przez Prezydium Rady Narodowej W. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntów przejętych na rzecz Skarbu Państwa w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy i będących obecnie własnością Skarbu Państwa, pismem z dnia 8 września 1999 r. [...] Urząd Wojewódzki w W. przekazał do byłego Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniosek A. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1969 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją nr [...] z dnia [...] października 2000r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1969 r. ustalając w oparciu o opinię Biura Planowania Rozwoju W. nr [...], że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była w obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego przez Prezydium Rady Narodowej W. uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. pod zabudowę wielorodzinną, a zgodnie z powołaną w uzasadnieniu orzeczenia dekretowego decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] maja 1968 r. część nieruchomości przeznaczona była pod budowę centrali telefonicznej.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją nr [...] utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie z dnia [...] października 2000 r. wskazując, że do w/w planu zagospodarowania przestrzennego uchwałą nr [...] wprowadzono zmiany polegające na tym, że część przedmiotowej nieruchomości przeznaczono pod usługi komunalne - centrala telefoniczna.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2002 r. sygn. akt SA 1174/01 uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2001r. oraz z dnia [...] października 2000r. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że "niesporne są ustalenia co do tej części nieruchomości, która została wykorzystana pod budowę centrali telefonicznej, a przeznaczoną w planie zagospodarowania przestrzennego pod usługi komunalne. Zasadnie natomiast podniesiono w skardze, że w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono, czy w pozostałej części nieruchomości nie objętej zmianą w planie zagospodarowania przestrzennego (działka nr [...]), która została włączona do W. nie można było oddać w użytkowanie wieczyste byłemu właścicielowi, gdyż nie da się to pogodzić z planem zagospodarowani przestrzennego. Nie ustalono także, czy wystąpiły przesłanki wywłaszczenia określone w art. 3 ust. 1 i 2 w zw. z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 17, poz. 70). W tej sytuacji organy obu instancji nie wyjaśniły istotnych okoliczności sprawy w celu oceny, czy podlegająca nadzorowi decyzja rażąco narusza prawo. "

Minister Budownictwa decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2006r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1969 r. odmawiającej dotychczasowej właścicielce przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip [...] w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, czyli działki ewidencyjnej nr [...] znajdującej się w użytkowaniu wieczystym T. S.A.

W pozostałej części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie mienie komunalne Województwa [...] czyli obecnych działek ewidencyjnych nr [...], postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2006r. Minister Budownictwa przekazał przedmiotowy wniosek A. K. do rozpatrzenia według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W.

Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. Minister Budownictwa utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie z dnia [..] listopada 2006r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 września 2007r. sygn. akt I SA/Wa 910/07 uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2006 r. oraz z dnia [...] marca 2007 r. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż organ nadzoru nie ustalił, czy Ogólny Plan Miasta W. zatwierdzony Uchwałą Prezydium Rady Narodowej Miasta W. nr [...] był zgodnie z prawem uchwalony i obowiązywał w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie Miasta Stołecznego Warszawy (Dz. U. RP nr 52, poz. 268) plany zagospodarowania przestrzennego Miasta W. i [...] uzyskują moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim. Powyższe ustalenia, zdaniem Sądu, mają decydujące znaczenie dla oceny, czy kwestionowane orzeczenie jest zgodne z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Ponadto Sąd uznał, iż organ nadzoru nie miał podstaw, by odwołać się do art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2009r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1969r. odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. "[...]" rej. [...] w części dotyczącej gruntu stanowiącego obecnie własność Skarbu Państwa tj. dz. ew. nr [...] wskazując, iż oceniana w trybie nadzoru decyzja nie narusza prawa w sposób uzasadniający usunięcie jej z obrotu prawnego.

W dniu 9 lutego 2009r. do Ministerstwa Infrastruktury wpłynął wniosek A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009r. We wniosku podniesiono m. in. zarzut naruszenia art.7, 8, 12, 77, 80, 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oraz art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945r., nr 50, poz. 279).

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] listopada 2013r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2013r, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1969 r. w części dotyczącej gruntu stanowiącego obecnie własność Skarbu Państwa, tj. dz. ew. nr [...], którą odmówiono I. D. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul.[...].

Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z dnia 12 grudnia 2002r. stwierdził, że "organ bierze pod uwagę plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w chwili wydania decyzji rozstrzygającej wniosek o przyznanie tego prawa". Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że dla terenu przedmiotowej nieruchomości obowiązywał Plan Ogólny W. zatwierdzony przez Prezydium Rady Narodowej W. uchwałą nr [...] wraz ze zmianą dotyczącą nieruchomości przy ul. [...] na podstawie, której nieruchomość tą przeznaczono pod usługi komunalne. Niesporne są ustalenia co do tej części nieruchomości, która została wykorzystana pod budowę centrali telefonicznej, a przeznaczoną w planie zagospodarowania przestrzennego pod usługi komunalne."

Organ przyjął, że w wyroku sądu zarzucono organowi nie ustalenie czy w stosunku do obecnej działki ewidencyjnej nr [...] wystąpiły przesłanki określone art. 3 ust 1 i 2 w związku z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 17, poz. 70). Tym samym w świetle powyższego wyroku potwierdzona została ocena organu nadzoru co do legalności orzeczenia z dnia [...] lipca 1969r. w części przeznaczonej pod budowę centrali telefonicznej, a która to część obejmuje obecną działkę ewidencyjną nr [...]. Ponownie rozpatrując sprawę organ nadzoru ustalił, że obecnie działki ewidencyjne nr [...] zostały skomunalizowane i w tym zakresie przekazał wniosek A. K. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 września 2007r., sygn. akt I SA/Wa 910/07 zarzucił organowi w odniesieniu do działki nr [...] niewykonanie należycie wszystkich wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2002r. Podniesiono niezasadność dokonywania oceny legalności orzeczenia w aspekcie istnienia przesłanek z ustawy z dnia 12 marca 1958r., jak również brak ustaleń co do istnienia planu z [...] stycznia 1961r., w szczególności kwestii dotyczących jego publikacji.

Zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2007r., sygn. akt I SA/Wa 910/07, zdaniem organu, kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy ma ustalenie czy w dacie wydania kwestionowanej decyzji dla terenu obejmującego obecną działkę ewidencyjną nr [...] istniał plan zagospodarowania przestrzennego prawidłowo opublikowany, a więc mający rangę prawa powszechnie obowiązującego.

Organ odnosząc się do kwestii obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego "Perspektywicznego planu ogólnego, z założeniami do 1965r." zatwierdzonego przez Prezydium Rady Narodowej W. uchwałą nr [...] przyjął, że pomimo nie odnalezienia publikacji tego planu miał on rangę prawa powszechnie obowiązującego. W pierwotnej wersji planu przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod zabudowę wielorodzinną jednak jak wynika z załącznika nr 2 do uchwały nr [...] z dnia [...] listopada 1965r. Prezydium Rady Narodowej W. (Dz. U. Rady Narodowej W.) w sprawie wycinkowego uzupełniania w/w planu uzupełnionego uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1963r. wprowadzającej zmiany do planu z 1961 r. przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została pod usługi komunalne - centralę telefoniczną. Zdaniem organu, ustaleń tych nie zanegował ani Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 grudnia 2002r., ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 września 2007r.

Wymieniona w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia z dnia [...] lipca 1969r. decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] maja 1968r., nr [...] potwierdza jedynie funkcję przewidzianą dla przedmiotowej nieruchomości zgodną z obowiązującą w dniu wydania decyzji wersją planu, czyli po zmianach jakie wprowadzone zostały zgodnie z w/w uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 1965r. Prezydium Rady Narodowej W.

Organ wskazał, że wobec powyższych ustaleń kluczowe dla sprawy jest rozstrzygnięcie czy wskazana powyżej inwestycja mogła być realizowana przez prywatnego właściciela. Zgodnie z art. 1 obowiązującej w dniu wydania kwestionowanej decyzji ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o łączności (Dz. U. z 1961 r. nr 8, poz. 48) zakładanie i używanie linii oraz urządzeń telekomunikacyjnych stanowi wyłączne prawo państwa. Artykuł 6 tejże ustawy precyzuje, iż działalność w tym zakresie, mająca na celu zaspokojenie potrzeb społeczeństwa, gospodarki narodowej oraz organów administracji, wykonują jednostki podległe Ministrowi Łączności, a sieć telekomunikacyjna służąca w/w celom stanowi sieć telekomunikacyjną użytku publicznego.

Zgodnie zaś z art. 15 ustawy "Prawo budowlane" z dnia 31.01.1960r. (Dz. U. z 1961r., nr 7, poz. 46) inwestor prywatny może dokonać inwestycji budowlanych wyłącznie dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych własnych i najbliższej rodziny oraz dla zaspokojenia własnych potrzeb gospodarczych, dla wykonywania zawodu lub dla wykonywania działalności usługowej.

Organ przyjął, że oczywistym jest, iż w świetle ówcześnie obowiązującego prawa inwestycja ta nie mogła zostać zrealizowana przez prywatnego właściciela, dlatego też należy stwierdzić, że organ dekretowy zasadnie odmówił przyznania prawa własności czasowej. Odnosząc się do podniesionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestii rozstrzygnięcia podjętego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] czerwca 2008r. organ stwierdził, że dla niniejszego postępowania nadzorczego nie ma znaczenia dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ocena legalności przedmiotowej decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1969r. w części, w której organ ten był do tego właściwy.

A K. złożyła skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nr [...] z dnia [...] listopada 2013r. utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2013r. [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1969 r. w części dotyczącej gruntu stanowiącego obecnie własność Skarbu Państwa, tj. dz. ew. nr[...], którą to odmówiono I. D. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucała:

1) błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. prowadzącą do oczywiście błędnej konstatacji, że orzeczenie administracyjne z dnia [...] lipca 1969 roku nie jest obarczone wadą prawną stanowiącą przesłankę stwierdzenia nieważności, podczas gdy: orzeczenie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), albowiem przeddekretowej właścicielce odmówiono przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości, pomimo spełnienia przesłanek z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy (Dz. U. RP Nr 50, poz. 279 - dalej "dekret warszawski'), obligujących organ do pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy, a nadto w uzasadnieniu tego orzeczenia organ nie odniósł się do żadnego konkretnego - ważnie ogłoszonego i opublikowanego (nie ustalono miejsca jego publikacji) planu zagospodarowania przestrzennego zawierającego część graficzną - mapę oraz cześć opisową), lecz wykazał, iż rzekomo istnieje uchwała wprowadzająca zmiany do takiego nieważnego planu zagospodarowania, arbitralnie wskazując, iż grunt został przeznaczony pod usługi komunalne — centralę telefoniczną, co stanowi rażące naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego oraz art. 44 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 roku o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.),

Orzeczenie to zostało wydane bez zbadania planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż — jak stwierdził Minister Infrastruktury w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji — Organ wydający w 1969 roku decyzją odmowną nie dysponował takim planem, co więcej w żadnym zakresie nie odniósł się do takiego planu w treści decyzji dekretowej, a ponadto nawet w chwili obecnej Minister nie odnalazł tego planu (zwłaszcza w części graficznej) i nie ustalił miejsca jego publikacji we właściwym Dzienniku Promulgacyjnym;

Ponadto, zdaniem skarżącego orzeczenie to zostało wydane bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem art. 99 Konstytucji RP z 17 marca 1921 roku, albowiem pozbawienie kogokolwiek prawa własności mogło nastąpić tylko na podstawie ustawy, podczas gdy dekret z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy (Dz. U. RP Nr 50, poz.279) nie posiadał rangi ustawy w znaczeniu konstytucyjnym, jako wydany przez organ nie znajdujący umocowania w Konstytucji bez zachowania wymaganego prawem trybu ustawodawczego;

Skarżący zarzucał również naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak zbadania - zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2007 roku (Sygn. akt: I SA/Wa 910/07) — czy decyzja odmawiającej przyznania użytkowania wieczystego została wydana na podstawie ważnego (tj. opublikowanego i dostępnego każdemu obywatelowi w pełnym zakresie tj. tak w części opisowej, jaki w części graficznej) planu zagospodarowania przestrzennego, a więc przyjętego do porządku prawnego zgodnie z dekretem z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109, ze an.), naruszenie art. 156 k.p.a. poprzez błędną ocenę legalności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1969 roku nieuwzględniającą stanu akt sprawy z dnia wydania zaskarżonego orzeczenia dekretowego z 1969 roku, a zwłaszcza poprzez zaniechanie zbadania przez organ nadzoru, czy w dacie wydania kwestionowanej decyzji dla terenu obejmującego działkę nr [...] istniał plan zagospodarowania przestrzennego prawidłowo opublikowany, a więc mający rangę prawa powszechnie obowiązującego, naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony i wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji dekretowej pomimo ustalenia, że dla terenu obejmującego działkę nr [...] nigdy nie został prawidłowo opublikowany plan zagospodarowania przestrzennego oraz wobec braku mapy, części graficznej tego planu, naruszenie art. 1 sporządzonego w dniu [...] marca 1952 roku Protokołu Nr [...] ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 roku (Dz. U. z 1995 roku Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku, a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 roku Nr 61, poz. 284) wskutek jego nie zastosowania, a przez to pozbawienie skarżącej prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości stanowiącej własność jej spadkodawcy, naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego poprzez błędne przyjęcie, że usługi telekomunikacyjne nie mogły być świadczone na terenie prywatnym oddanym P. w dzierżawę lub użytkowanie przez prywatnego właściciela, podczas gdy większość infrastruktury telekomunikacyjnej w latach 60-tych i 70-tych prowadzona była na gruntach i nieruchomościach prywatnych, a budynki pocztowe często mieściły się także na nieruchomościach prywatnych, a zatem "korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu" np. na usługi telekomunikacyjne — centrale telefoniczną, nawet w przypadku, gdyby funkcja taka tego terenu wynikała z powszechnie obowiązującego planu (którego, jak wynika z ustaleń Ministra Infrastruktury, brak w niniejszej sprawie), błędne ustalanie przesłanki przeznaczenia gruntu z art. 7 ust. 2 dekretu - na podstawie decyzji lokalizacyjnej o lokalizacji szczegółowej — Nr [...] z dnia [...] maja 1968 roku, podczas gdy w jednolitym orzecznictwie przyjęto, że decyzji lokalizacyjnych wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 roku o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47) nie można utożsamiać z aktem planowania przestrzennego zawierającym przepisy powszechnie obowiązujące na określonym terytorium, a zatem decyzja lokalizacyjna nie może mieć żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy dekretowej, naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przedstawionych przez skarżącą oraz Archiwa Państwowe dowodów na brak legalności: planu z dnia [...] stycznia 1961 roku oraz uchwały dot. jego zmiany z dnia [...] listopada 1965 roku, a tym samym naruszenie art. 156 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że orzeczenie administracyjne z dnia [...] lipca 1969 roku nie jest obarczone wadą prawną mogącą stanowić przesłankę stwierdzenia jej nieważności, podczas gdy orzeczenie dekretowe z 1969 roku wydane zostało bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem art. 99 Konstytucji RP z 17 marca 1921 roku, albowiem pozbawienie kogokolwiek prawa własności mogło nastąpić tylko na podstawie ustawy, podczas gdy dekret warszawski nie posiadał rangi ustawy w znaczeniu konstytucyjnym, jako wydany przez organ nie znajdujący umocowania w Konstytucji i bez zachowania wymaganego prawem trybu ustawodawczego, naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 8, 12, 77 i art. 80 k.p.a. poprzez: pominięcie istotnych dla oceny legalności orzeczenia dekretowego z 1969 roku okoliczności stanu faktycznego — nieistnienie części graficznej Planu — mapy oraz brak publikacji tego Planu we właściwym dzienniku promulgacyjnym. Niedokonanie wyczerpującego ustalenia treści obowiązującego w 1969 roku planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] w części należącej do Skarbu Państwa — wobec braku co najmniej części graficznej tego Planu — w postaci mapy oraz nieustaleniu miejsca publikacji tego planu, uwzględnienie przesłanek, które nie mają znaczenia dla prawidłowej oceny zgodności z prawem wadliwej — odmownej decyzji dekretowej z 1969 roku.

Skarżący podnosząc powyższe zarzuty wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 roku oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 roku oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 lutego 1998 r., sygn.. akt III RN 130/97, OSP 1999, z. 5, poz. 101, wypowiadając się w kwestii związania sądu administracyjnego tą oceną na gruncie art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U., Nr 74, poz. 368 ze zm.), wyjaśnił, że oznacza to, że "ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy". Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 21 czerwca 1999 r., OPS 4/99, ONSA 1999, nr 4, poz. 118, nawiązując do powołanego wyroku SN z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, uznał, że oceną prawną, o której mowa w art. 30 ustawy o NSA, związany jest zarówno skład orzekający rozpoznający skargę, jak i skład powiększony wyjaśniający w tej sprawie wątpliwość prawną w trybie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA. Oznacza to, że wątpliwość prawna objęta oceną prawną nie może być przedmiotem wyjaśnienia w tej samej sprawie w trybie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA.

Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 15 marca 2012 r., II OSK 1261/10, ONSA WSA 2013, nr 1, poz. 7, stwierdził, że ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. W powołanym wyroku podkreślono, że z zakresu związania wyłączyć należy oceny wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak też oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z podanych w uzasadnieniu orzeczenia rozważań

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2002r. wskazał, że niesporne są ustalenia co do tej części nieruchomości, która została wykorzystana pod budowę centrali telefonicznej, a przeznaczoną w planie zagospodarowania przestrzennego pod usługi komunalne (działka nr [...]).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w postępowaniu organ nie wyjaśnił czy pozostałej części nieruchomości, nie objętej zmianą w planie zagospodarowania przestrzennego (działka nr [...]), która została włączona do terenu W. nie można było oddać w użytkowanie wieczyste byłemu właścicielowi, gdyż nie da się to pogodzić z planem zagospodarowania przestrzennego.

Nie ustalono także czy wystąpiły przesłanki wywłaszczenia określone w art. 3 ust. 1 i 2 z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70). W tej sytuacji organy obu instancji nie wyjaśniły istotnych okoliczności sprawy w celu oceny, czy podlegająca nadzorowi decyzja rażąco narusza prawo.

Organ błędnie przyjął, że w wyroku tym zarzucono organowi nie ustalenie czy w stosunku tylko do obecnej działki ewidencyjnej nr [...] wystąpiły przesłanki określone art. 3 ust 1 i 2 w związku z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 17, poz. 70). Tym samym organ niezasadnie uznał, że potwierdzona została ocena organu nadzoru co do legalności orzeczenia z dnia [...] lipca 1969r. w części przeznaczonej pod budowę centrali telefonicznej, a która to część obejmuje obecną działkę ewidencyjną nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejsze postępowanie, stoi na stanowisku, że wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu do wyroku z dnia 12 grudnia 2002r. dotyczyły całości nieruchomości (zarówno obecnej działki nr [...]). Przyjęcie innej wykładni byłoby nielogiczne, nie ma bowiem żadnych podstaw aby uznać, że ocena zastosowania przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości dotyczy tylko jednej z działek obejmujących tą samą nieruchomość. Nie wynika to również z treści uzasadnienia NSA, który wskazuje że niesporne są ustalenia co do działki nr [...]. Natomiast niesporność ustaleń nie oznacza brak potrzeby oceny czy również do tej działki miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 17, poz. 70). Przepis ww. ustawy obowiązywały bowiem w dacie wydania przez Prezydium Rady Narodowej [...] decyzji z dnia [...] lipca 1969 roku i jak wskazał NSA należało ustalić czy w stanie faktycznym sprawy przepisy te miały zastosowanie. Nie można przyjąć bowiem, bez dokonania oceny prawnej, że przepisy tej ustawy nie miały zastosowania do działki nr [...], która została wykorzystana pod budowę centrali telefonicznej.

Należy przy tym wskazać, że przepisy art. 156-159 k.p.a., regulują nadzwyczajne postępowanie administracyjne służące weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem przez pryzmat przesłanek nieważności decyzji administracyjnej, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie to wszczynane jest w nowej sprawie administracyjnej, której przedmiotem nie jest ponowne rozstrzyganie sprawy w zakresie objętym ocenianą decyzją, lecz ocena legalności samej decyzji, przez pryzmat wadliwości prawnych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Badając legalność decyzji administracyjnej organ nadzoru zobowiązany jest, zatem dokonać oceny, czy rozstrzygnięcie zawarte w ocenianej decyzji nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie, których decyzja została wydana i czy ustalenia organu wydającego ocenianą decyzję znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza brak przepisu prawa uprawniającego organ administracji do wydania decyzji administracyjnej w zakresie danej sprawy. Rażące naruszenie prawa polega natomiast na tym, że istnieje podstawa prawna do wydania decyzji, lecz rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie, których decyzja została wydana, lub które uprawniały organ do wydania decyzji. Rażące naruszenie prawa musi przy tym tkwić w samej decyzji od chwili jej wydania, a więc treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności ze stanem prawnym istniejącym w dniu jej wydania. Zdarzenia i okoliczności zaistniałe po wydaniu decyzji nie mogą być traktowane, jako rażące naruszenie prawa tkwiące w samej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejsze postępowanie stoi na stanowisku, że wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu do wyroku z dnia 12 grudnia 2002r. dotyczyły całej nieruchomości (zarówno obecnej działki [...]). Organ naruszył zatem dyspozycję art. 153 p.p.s.a. nie dokonując oceny zgodnie ze wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 17, poz. 70) obowiązywały w dacie wydania przez Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1969 roku i jak wskazał NSA należało ustalić czy w stanie faktycznym sprawy przepisy te miały zastosowanie. Nie można przyjąć bowiem bez dokonania oceny prawnej, że przepisy tej ustawy nie miały zastosowania do działki nr [...], która została wykorzystana pod budowę centrali telefonicznej. Natomiast jeśli przepisy ww. ustawy miały zastosowanie do obecnej działki nr [...], kwestią zasadniczą jest dokonanie oceny czy decyzja z dnia [...] lipca 1969r. rażąco narusza prawo. Wynika to z istoty postępowania nadzorczego i zdeterminowane jest dyspozycją art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie związany wytycznymi i oceną prawną zawartą w niniejszym wyroku.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku Sąd oparł na przepisie art. 152 powołanej ustawy, o kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.