III OSK 2517/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-01-10	
Data wpływu	2024-10-04	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Małgorzata Pocztarek
Mariusz Kotulski
Rafał Stasikowski /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku	
Hasła tematyczne	Ubezpieczenie społeczne	
Sygn. powiązane	II SA/Wa 1497/23	
Skarżony organ	Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 303; art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 2 pkt 9 i art. 3 ust. 5 pkt 2; Ustawa z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1497/23 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 kwietnia 2023 r., nr 010000/623/43468/2023 w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 27 lutego 2024 r., II SA/Wa 1497/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 5 kwietnia 2023 r.,

nr 010000/623/43468/2023, w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego: uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z 5 kwietnia 2023 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 1051; dalej "ustawa"), po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, odmówił przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.

W uzasadnieniu powołał się na art. 3 ustawy. Wskazał, że wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki, w tym warunek urodzenia i wychowania lub wychowania co najmniej czwórki dzieci przez matkę wnoszącą o przyznanie spornego świadczenia, powinny być spełnione łącznie, a niespełnienie którejkolwiek z nich wyklucza możliwość przyznania tego świadczenia. Zdaniem Prezesa ZUS wychowanie oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci w celu należytego sprawowania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem. Jednocześnie, organ stwierdził, że proces wychowawczy obejmuje pieczę nad osobą dziecka, pieczę nad majątkiem dziecka oraz prawo do jego wychowania z poszanowaniem jego godności i praw. Organ zauważył, że zasadą jest, iż proces wychowawczy powstaje z chwilą urodzenia dziecka i zazwyczaj ustaje z chwilą uzyskania przez dziecko pełnoletności. Ponadto podniósł, że długotrwałość wychowania należy rozumieć jako proces, który łączy się z systematycznością sprawowania ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dziecka.

Prezes ZUS wskazał, że z akt sprawy wynika, iż skarżąca urodziła i wychowywała dwoje dzieci: L.M. (urodzonego [...] października 1998 r.) i R. M. (urodzonego [...] października 1989 r.). Podniósł, że z dniem 11 kwietnia 1987 r. skarżąca przyjęła na wychowanie dwoje dzieci współmałżonka: P. i K., które w dacie 11 kwietnia 1987 r. miały odpowiednio 15 i 10 lat. Prezes ZUS uznał, że skarżąca wychowała dwoje dzieci poprzez stałe, ciągłe i bezpośrednie sprawowanie ogółu obowiązków spoczywających względem dzieci do czasu osiągnięcia pełnoletności. Organ nie znalazł więc podstaw do przyznania skarżącej rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła skarżąca.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę, sąd I instancji wskazał, że Prezes ZUS dopuścił się przede wszystkim istotnego naruszenia przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 572 - dalej: "k.p.a."), w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., albowiem odmówił przyznania stronie skarżącej wnioskowanego świadczenia, ograniczając się wyłącznie do wyjątkowo lakonicznego w swej treści stwierdzenia, że wychowanie dzieci przyjętych przez skarżącą na wychowanie, a pochodzących z pierwszego małżeństwa ich ojca, nie miało charakteru "uczestniczenia w procesie stałej, bezpośredniej i ciągłej opieki od urodzenia do osiągnięcia pełnoletności". Według sądu Prezes ZUS nie przeprowadził w sposób wszechstronny i zarazem pełny wyjaśnienia wszystkich istotnych kwestii, które mogły mieć istotny wpływ na właściwe rozstrzygnięcie sprawy, co w konsekwencji skutkowało przedwczesnym uznaniem, iż w przypadku strony skarżącej nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające przyznanie jej rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Zdaniem sądu Prezes ZUS, rozstrzygając sprawę zainicjowaną wnioskiem strony skarżącej, był zobligowany do przedstawienia jasnych kryteriów, którymi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

Sąd przytoczył art. 2 pkt 9 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wskazał, że z ustawowej definicji wychowania (art. 2 pkt 9 ustawy) wynika, że określone tam działania składające się na proces wychowania odnoszą się do dziecka w każdym wieku. W tej sytuacji, wobec braku wyraźnej, normatywnie ustalonej czasowej miary wychowywania dziecka, pozwalającej ustalić, że dziecko zostało wychowane, nie jest uprawione prezentowane przez Prezesa ZUS stanowisko, że rodzicielskie świadczenie uzupełniające może być przyznane jedynie matce, która wychowywała dzieci przez okres "znaczący". Takie stanowisko organu wskazuje na "uzupełnienie" w ten sposób definicji ustawowej wychowania przez dodanie, że chodzi wyłącznie o długotrwałość wychowania. Tymczasem w art. 2 pkt 9 ustawy mowa jest natomiast jedynie o stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu obowiązków w zakresie wychowania. Zdaniem sądu wzięcie pod rozwagę sformułowań zawartych w uzasadnieniu projektu ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym oraz definicji "wychowania" zawartej w tej ustawie powoduje, że Prezes ZUS przy ocenie zasadności wniosku o przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego powinien brać pod uwagę nie tylko okres wychowania dziecka (także ten krótkotrwały), lecz jego wpływ na możliwość podjęcia, czy też kontynuowania zatrudniania przez osobę wskazaną w art. 3 ustawy. Prezes ZUS powinien więc ocenić, czy czwarte macierzyństwo skarżącej, w jakikolwiek sposób ograniczyło jej możliwości na rynku pracy. Nie da się bowiem wykluczyć, że wychowywanie dwójki dzieci męża z pierwszego małżeństwa przeszkodziło w podjęciu zatrudnienia skarżącej.

Sąd I instancji wskazał, że czyniąc rozważania organ powinien mieć na względzie fakt, że ustawodawca nie uzależnił możliwości przyznania spornego świadczenia od nieprzerwanego sprawowania opieki na dziećmi od czasu ich urodzenia do czasu osiągnięcia pełnoletniości. Stosownie do art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy Prezes ZUS może odmówić przyznania świadczenia w przypadku długotrwałego zaprzestania wychowywania dzieci. Z treści ww. normy prawnej w sposób niezbity wynika, że ustawodawca dopuścił możliwość przerw w wychowywaniu dzieci i negatywne dla wnioskodawczyni skutki uzależnił dopiero od "długotrwałego" zaprzestania wychowywania. Stąd organ przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy będzie zobligowany do tego, aby ocenić, czy faktyczny czas sprawowania opieki nad dziećmi przyjętymi na wychowanie był na tyle krótki, że uzasadniał uznanie zaistnienia negatywnej przesłanki opisanej w art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy.

Sąd nakazał, aby rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględnił przedstawione wyżej rozważania i ocenę prawną sądu I instancji, wydając należycie uzasadnioną decyzję administracyjną. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając wyrok

w całości. Wniósł o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Nadto zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. na przesłance z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 9 i art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym poprzez przyjęcie, iż przesłanka wychowania zostaje spełniona, jeżeli skarżąca sprawowała opiekę nad dziećmi w sposób określony w art. 2 pkt 9 ustawy przez okres przysługującej jej nad nimi władzy rodzicielskiej w postaci przyjęcia na wychowanie dwojga dzieci współmałżonka tj. poprzez przyjęcie na wychowanie dzieci współmałżonka na okresy (do uzyskania przez dzieci pełnoletności): 1) 2 lat, 8 miesięcy i 11 dni; 2) 7 lat, 10 miesięcy i 14 dni, nie wypełnia przesłanki z art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy dotyczącej długotrwałego zaprzestania wykonywania władzy rodzicielskiej, podczas gdy powyższe okresy w ocenie organu są krótkie na tle okresu wychowywania dzieci wynoszącego w przypadku każdego dziecka 18 lat, a ponadto organ dokonał prawidłowej wykładni pojęcia "wychowała", natomiast okres sprawowania opieki nad dziećmi współmałżonka przyjętych na wychowanie przez 2 czy 7 lat nie mógł faktycznie wpłynąć na rezygnację z pracy lub niepodjęcie zatrudnienia skutkujące brakiem możliwości wypracowania emerytury przynajmniej w wysokości najniższej emerytury;

2) na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, z którego miałoby wynikać, że skarżąca spełniła wszystkie przesłanki do przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, podczas gdy okres sprawowania opieki nad dziećmi współmałżonka przyjętych na wychowanie przez 2 czy 7 lat nie mógł faktycznie wpłynąć na rezygnację z pracy lub niepodjęcie zatrudnienia skutkujące brakiem możliwości wypracowania emerytury przynajmniej w wysokości najniższej emerytury.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a skarżąca w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem wyrok sądu I instancji odpowiada prawu.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie organ zarzucił sądowi I instancji naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.

W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Niemniej jedyny taki zarzut został skonstruowany w sposób, który uzależnia jego skuteczność od ewentualnego uwzględnienia zarzutów naruszenia prawa materialnego, zatem kolejność rozpoznawania zarzutów zostanie odwrócona.

W zarzucie 1) skargi kasacyjnej organ zarzucił sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 9 i art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy poprzez przyjęcie, iż przesłanka wychowania zostaje spełniona, jeżeli skarżąca sprawowała opiekę nad dziećmi w sposób określony w art. 2 pkt 9 ustawy przez okres przysługującej jej nad nimi władzy rodzicielskiej w postaci rodziny zastępczej tj. poprzez przyjęcie na wychowanie dzieci na okresy (do uzyskania przez dzieci pełnoletności): 1) 2 lat, 8 miesięcy i 11 dni; 2) 7 lat, 10 miesięcy i 14 dni, nie wypełnia przesłanki z art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy dotyczącej długotrwałego zaprzestania wykonywania władzy rodzicielskiej, podczas gdy powyższe okresy w ocenie organu są krótkie na tle okresu wychowywania dzieci wynoszącego w przypadku każdego dziecka 18 lat, a ponadto organ dokonał prawidłowej wykładni pojęcia "wychowała", natomiast okres sprawowania opieki nad dziećmi w ramach rodziny zastępczej przez 2 czy 7 lat nie mógł faktycznie wpłynąć na rezygnację z pracy łub nie podjęcie zatrudnienia skutkujące brakiem możliwości wypracowania emerytury przynajmniej w wysokości najniższej emerytury. Zarzut ten okazał się bezzasadny.

Ciężar sporu w niniejszej sprawie ogniskuje się zatem na wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, a konkretnie sformułowania "wychowała", czyli przesłanki, która musi być spełniona, aby świadczenie mogło być przyznane. Jest to pojęcie charakteryzujące się bardzo szerokim pasem nieostrości, tj. czyli zakresu przypadków, co do których zachodzą wątpliwości, czy są objęte tym pojęciem (szerzej: A. Choduń, Klauzule generalne i zwroty niedookreślone-wybrane zagadnienia teoretyczne, w: Klauzule generalne i zwroty niedookreślone w prawie podatkowym i administracyjnym. Wybrane zagadnienia teoretyczne i orzecznicze, Warszawa 2013, s. 18 i nast.). Mimo podniesienia zarzutów na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., bezsporne są okoliczności faktyczne sprawy, z których wynika, że wnioskodawczyni ubiegająca się o przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego urodziła dwoje dzieci, a dodatkowo przyjęła na wychowanie dwoje dzieci współmałżonka, które miały odpowiednio 15 i 10 lat. Wykładnia językowa pojęcia "wychowania" nie prowadzi do jednoznacznego wyniku. Jest to pojęcie zdefiniowane przez ustawodawcę, lecz jego definicja legalna jest niezupełna, zaś na gruncie języka potocznego pojęcie to jest semantycznie wieloznaczne i niedookreślone. Z tych względów wybór jednego z możliwych znaczeń ustalonych w drodze dyrektyw wykładni językowej wymaga potwierdzenia i zharmonizowania z wynikiem wykładni systemowej oraz funkcjonalnej. Przeprowadzenie wykładni derywacyjnej nie może jednak prowadzić do wykładni rozszerzającej (ze względów, o których mowa poniżej), zaś skorzystanie z luzu semantycznego jaki pozostawił ustawodawca organowi administracyjnemu musi mieć głębokie uzasadnienie w aksjologii systemowej, jak i pozasystemowej, do której odsyła w art. 2 Konstytucja RP.

Przechodząc do szczegółów wskazać należy, że z treści art. 1 ust. 2 ustawy wynika, że celem przyznania ww. świadczenia jest zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej albo ich nie podjęły, ze względu na wychowywanie dzieci. Szerzej tę kwestię wyjaśniono w uzasadnieniu projektu ustawy (Sejm VIII kadencji nr druku 3157), w którym czytamy, że: "projektowana ustawa ma na celu uhonorowanie i docenienie okresu wychowywania dzieci." (...) i że "projektowane zmiany podkreślają ważną z punktu widzenia rozwoju kraju funkcję społeczną pełnioną przez rodziców, w większości kobiety, związane z wychowaniem dzieci". Jak zatem wynika z powyższego, zarówno treść normatywna ustawy, jak i uzasadnienie jej projektu mocno akcentują kwestię nie tyle samego urodzenia (przysposobienia) dziecka, co jego wychowania. Konsekwencją tego jest zawarcie w treści ustawy definicji legalnej instytucji wychowania, a także uczynienie z wychowania dziecka jednej z pozytywnych (a w niektórych przypadkach w zasadzie podstawowej) przesłanek, warunkujących przyznanie omawianego świadczenia, a z długotrwałego zaprzestania wychowywania dziecka, zgodnie z art. 3 ust. 5 pkt 3 ustawy - przesłanki odmowy przyznania świadczenia. Bez wątpienia skarżącą należy zaliczyć do kręgu kobiet, które mogą ubiegać się o przyznanie świadczenia. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy odnosi się do matki, jednak w ustawie termin ten nie został zdefiniowany, natomiast w art. 2 pkt 1 ustawy zostało zdefiniowane pojęcie dziecka, które w bezpośredni sposób będzie wpływać i kształtować rozumienie terminu matka. Zgodnie z definicją legalną dziecka z art. 2 pkt 1 ustawy, dzieckiem jest dziecko własne lub współmałżonka lub dziecko przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej zawodowej.

Jak trafnie wskazał to sąd I instancji, dokonanie prawidłowej wykładni przesłanki "wychowała", o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 9 ustawy, w którym zawarta jest definicja wychowania, wymaga zwrócenia uwagi na charakteru rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego unormowanego omawianą ustawą. Świadczenie unormowane omawianą ustawą ma charakter wyjątkowy. W uzasadnieniu projektu ustawy stwierdzono bowiem, że proponowane świadczenie jest świadczeniem nieskładkowym (pozaubezpieczeniowym) o specjalnym charakterze, które jedynie uzupełniająco lub zastępczo będzie powiązane z ryzykiem starości. Świadczenie to będzie miało za zadanie przeciwdziałać ubóstwu kobiet, które skończyły co najmniej 60 lat i mężczyzn, którzy skończyli co najmniej 65 lat i nie będzie związane z wcześniejszym opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z powyższym ów wyjątkowy charakter przepisów omawianej ustawy nakazuje by przepisy jej były wykładane ściśle, a więc generalnie przy pomocy wykładni językowej. W przepisie art. 2 pkt 9 ustawy przewidziano, że "wychowanie" oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na: stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu określonych w tym przepisie obowiązków przez osobę uprawnioną. Zatem ww. definicja ustawowa, poprzez fakt, iż nie precyzuje, kiedy doszło do "wychowania" dziecka, w istocie rzeczy normuje jedynie, sposób, w jaki ma postępować dana osoba względem dziecka, by móc w przyszłości ubiegać się o rodzicielskie świadczenie uzupełniające, podnosząc, że poprzez fakt, iż postępowała w stosunku do dziecka w taki właśnie sposób (jak nakazuje to ustawodawca), można w stosunku do niej przyjąć, że dziecko "wychowała". A zatem, że w jej przypadku została spełniona przesłanka z art. 3 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy. Natomiast skoro ustawodawca nie określił ustawowo, w jakiej sytuacji można mówić, że dana osoba dziecko "wychowała", tj. pominął kryterium czasowe, to skutek ten należy ocenić tak, jak wskazuje na to uzasadnienie projektu ustawy. Wynika z niego, że każdy wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia winien zostać rozpatrzony indywidualnie.

Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w uzasadnieniu uchwały z 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 3/18 (ONSAiWSA 2019 r. nr 5 poz. 72) podjętej w składzie 7 sędziów wskazał, że uzasadnienie projektu ustawy może być narzędziem wykładni pomocnym w rozwiązywaniu problemów interpretacyjnych. Z treści uzasadnienia zaś projektu analizowanej ustawy wynika, że wychowanie dziecka jest najważniejszym procesem w życiu człowieka. Ma bowiem wpływ na stosunek jednostki do otaczającego świata, kształtowanie się systemu wartości, norm, celu życia, jest to zespół wielu czynników, które kształtują rozwój człowieka oraz przygotowujących go do życia w społeczeństwie. Z uzasadnienia projektu ustawy wynika również, że wychowanie ujmowane jest jako proces złożony, obejmujący różnorodne formy oddziaływania na człowieka, warunkujący jego rozwój w poszczególnych fazach całego życia. Wśród tych różnorodnych czynników oddziaływujących na człowieka możemy wyróżnić wpływy rodziny, otoczenia i rówieśników. Dziecko, będąc członkiem rodziny, uczestniczy w jej życiu, obserwuje zachowanie dorosłych w różnych sytuacjach życiowych, które przejmuje i włącza w postępowanie własne, uczy się mówić, odróżniać zachowania właściwe od niewłaściwych, przyswaja sobie wiele nawyków. Powolne i stopniowe wprowadzenie młodych ludzi w świat dorosłych, zachęcanie do naśladowania sposobów działania kontrolowanego przez rodziców, a następnie dopuszczanie do coraz większego udziału w obowiązkach i prawach dorosłych, mają zapewnić trwałe przyswojenie tradycji i obyczajów. W ten sposób realizowana jest pierwszoplanowa funkcja, jaką jest niewątpliwie funkcja socjalizacyjna: przekazywanie języka, wzorów kulturowych, norm moralnych i obyczajowych. Wychowanie to również czuwanie nad prawidłowym rozwojem fizycznym i psychicznym dzieci. Jest to więc proces, który nie tylko zaczyna się najwcześniej, ale i trwa najdłużej, w którym dodatkowo przez pierwsze kilkanaście lat życia najważniejsi dla dziecka są rodzice. Z uzasadnienia projektu ustawy nie wynikają żadne normy czasowe (ani minimalny czas, ani maksymalny, tj. uzyskanie pełnoletniości przez dziecko), które miałyby wskazywać przez jaki okres ma być realizowany proces wychowania, a wręcz wskazuje się na konieczność indywidualnego rozpoznawania każdego wniosku. Mając jednak na uwadze, wskazany wyżej w projekcie ustawy, sam sposób i cel realizowania procesu wychowania oraz brak w ustawie określenia dotyczącego czasu trwania tego procesu, należy stwierdzić, że o wychowaniu dziecka można mówić wówczas, gdy mamy do czynienia

z wieloletnim procesem dbałości o sferę bytową, duchową, socjalizacyjną dziecka, prowadzącym do rozwoju i ukształtowania dziecka w takim stopniu, że może ono w miarę samodzielnie funkcjonować w bieżącym życiu, w grupie społecznej, w społeczeństwie.

Czynności podejmowane w toku wychowania nie w każdym przypadku muszą mieć początek w chwili urodzenia dziecka. O świadczenie może ubiegać się bowiem również matka, która przysposobiła dziecko, stała się rodziną zastępczą, czy też rozpoczęła faktyczną opiekę nad dziećmi współmałżonka lub innymi, a w tych przypadkach początek czynności podejmowanych w toku wychowania może dotyczyć dzieci starszych. Możliwa jest zatem i taka sytuacja w której osoba w chwili przysposobienia, ustanowienia rodziny zastępczej, czy też będąca dzieckiem współmałżonka jest już nastolatkiem, a do uzyskania pełnoletniości pozostał stosunkowo krótki okres. Stąd też dokonując wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, a konkretnie przesłanki "wychowała", należy mieć na uwadze bardzo różne, ale dopuszczone przez ustawodawcę, okoliczności faktyczne sprawy, a to oznacza, że efektem wykładni powinno być takie rozumienie przesłanki, które będzie przydatne w bardzo różnorodnych stanach faktycznych. Dlatego też nie można wprowadzać konkretnych ram czasowych dla ustalenia przesłanki "wychowała", ale w każdym konkretnym przypadku należy ustalać, czy czynności podejmowane względem dziecka przez matkę doprowadziły do jego wychowania, czyli do doprowadzenia własnym działaniem do względnej samodzielności w jego bieżącym funkcjonowaniu, czy też z uwagi na wiek dziecka (np. kilkulatek) ten proces nie został zakończony, lub też z uwagi na wiek dziecka (np. nastolatek), w którym matka rozpoczęła dopiero wykonywanie tych czynności, nie można przyjąć, że spełniła przesłankę wychowania, gdyż ze względu na długość okresu opieki sprawowanej przez inną osobę dziecko zostało wychowane przez tę osobę.

Z powyższego wynika, że po pierwsze, wykluczony został jakikolwiek automatyzm w kwestii wykładni pojęcia "wychowania", a tym samym wyłączona została możliwość abstrakcyjnego ustalenia jego znaczenia, po drugie, jego wykładnia wymaga konieczność indywidualnego badania każdej sprawy i uwzględniania w ramach wykładni operatywnej dyrektyw systemowo-funkcjonalnych, które jednak nie mogą prowadzić do wyniku rozszerzającego.

W związku z powyższym zarzut 1) naruszenia przepisów prawa materialnego okazał się bezzasadny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew temu zarzutowi, sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni i nie dokonał niewłaściwego zastosowania art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 9 i art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy. W niniejszej sprawie skarżąca urodziła i wychowała dwoje dzieci, następnie z dniem 11 kwietnia 1987 r. przyjęła na wychowanie dwoje dzieci współmałżonka. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie niniejszej sprawy, wbrew stanowisku organu, niewykluczone jest, że skarżąca spełnia przesłanki do przyznania jej przedmiotowego świadczenia. Istota problemu, który zresztą dostrzegł sąd I instancji, wiąże się z tym, że organ nie uzasadnił poprawnie swojej decyzji, co w konsekwencji uniemożliwia jednoznaczne przesądzenie tego, czy skarżąca spełnia lub nie spełnia przesłanek materialnych uzyskania spornego świadczenia.

Motywy decyzji, w szczególności wydanej w oparciu o uznanie administracyjne, powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania organu oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. W związku z tym za niedopuszczalne należy uznać tak lakoniczne uzasadnienie przez organ odmowy jego przyznania, jak miało to w kontrolowanej sprawie. Organ powinien w sprawie dokonać szczegółowego wywodu względem każdego z przyjętych na wychowanie dzieci, dlaczego uznaje, że okres podlegania przez nie władzy rodzicielskiej skarżącej nie spełnia definicji wychowania z art. 2 pkt 9 ustawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie sposób doszukać się takich wywodów, zaś kwestia ta została skwitowana przez organ jedynie dwoma ogólnikowymi zdaniami. Organ powinien pamiętać, że fakt, iż skarżąca zajmowała się dziećmi już od ich nastoletniego wieku, sam w sobie nie wyklucza ich wychowania przez skarżącą w rozumieniu art. 2 pkt 9 ustawy.

Zarzut 2) naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. również okazał się bezzasadny. Z powyższych wywodów wynika, że "okres sprawowania opieki nad dziećmi współmałżonka przyjętych na wychowanie przez 2 czy 7 lat", jak to podniósł organ w skardze kasacyjnej, wbrew temu stanowisku, może faktycznie wpłynąć na rezygnację z pracy lub niepodjęcie zatrudnienia, skutkujące brakiem możliwości wypracowania emerytury przynajmniej w wysokości najniższej emerytury. A to, czy tak sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, może m.in. być przedmiotem ponownego postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ.

Należy przy tym mieć na względzie, że na gruncie art. 2 pkt 9 ustawy zakres luzu semantycznego jest bardzo szeroki, a obowiązkiem organu jest wydanie decyzji sprawiedliwej, gdyż taki obowiązek nałożyła na niego w art. 2 Konstytucja. Luz decyzyjny, który wypływa ze swobody semantycznej w zakresie interpretacji pojęcia "wychowania", choć nie może prowadzić do wykładni rozszerzającej, nie może też być wykorzystywany do wydawania formalnie prawidłowych decyzji, lecz decyzji niesłusznych i niesprawiedliwych w ocenie społecznej. Ratio rozwiązań prawnych przyjętych w stosowanych przepisach wymaga nie tylko wszechstronnych ustaleń faktycznych, lecz także gruntownych rozumowań przeprowadzonych na tle art. 7 ab finito k.p.a. i wyraźnego odniesienia się do interesu społecznego oraz słusznego interesu obywatela w procesach wyboru konsekwencji prawnych prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, co następnie powinno zostać szeroko zwerbalizowane w treści uzasadnienia decyzji spełniającego wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Obywatel, nawet jeśli jest adresatem decyzji odmownej, ma prawo do jej uzasadnienia, w którym organ przedstawi mu swój sposób rozstrzygnięcia wszystkich zagadnień faktycznych i prawnych. Organ nie może spełnić tego obowiązku przez wywód będący w swej istocie subsumpcją ograniczoną do dwóch zdań, gdyż jest to niewystarczające dla wyjaśnienie obywatelce, która w jakimś okresie swojego życia wychowywała 4 dzieci, że nie przysługuje jej świadczenie, które ze swojego założenia nie służy zaspokajaniu jej luksusowych potrzeb, lecz potrzeb pierwszego rzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.