II SAB/Lu 184/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-01-30	
Data wpływu	2024-12-04	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie	
Sędziowie	Bartłomiej Pastucha /sprawozdawca/
Jerzy Parchomiuk
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	IIIOSK 865/25	
Skarżony organ	Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Zobowiązano do dokonania czynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 149 par. 2, art. 149 par. 1a,; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 1 i ust. 2, art. 6, art. 13 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w L. na bezczynność Prezydenta Miasta Lublin w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta Miasta Lublin do załatwienia wniosku Fundacji [...] z siedzibą w L. z dnia 25 kwietnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta Lublin w załatwieniu wniosku wskazanego w punkcie I. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o wymierzenie Prezydentowi Miasta Lublin grzywny; IV. zasądza od Prezydenta Miasta Lublin na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Fundacja [...] z siedzibą w L. (dalej także jako "skarżąca" lub "Fundacja") wniosła skargę do sądu administracyjnego na bezczynność Prezydenta Miasta Lublin (dalej także jako "organ") w sprawie wniosku z dnia 25 kwietnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. W treści skargi Fundacja zwróciła się o: zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia jej praw, zasądzenie od organu grzywny, stwierdzenie rażącego naruszenia prawa.

W uzasadnieniu skargi Fundacja wskazała, że wnioskiem z dnia 25 kwietnia 2024 r. wystąpiła do organu o ujawnienie informacji publicznej dotyczącej treści zastrzeżeń zgłoszonych do protokołu kontroli określonych przepisami prawa procedur podejmowania i realizacji decyzji w przedmiocie umowy na "Budowę Zintegrowanego Centrum Komunikacyjnego (ZCK) dla L. Obszaru Funkcjonalnego (LOF)" zawartej pomiędzy Gminą L., Zarządem Dróg Mostów w L. oraz Zarządem Transportu Miejskiego w L., a wykonawcą [...] S.A., wraz z tymi zastrzeżeniami. Organ odpowiedział na wniosek pismem z dnia 8 maja 2024 r., w którym stwierdził, że dostęp do żądanej informacji odbywa się w innym trybie, tj. na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków oraz trybu przygotowywania, prowadzenia i dokumentowania czynności kontrolnych przez funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 184 ze zm., dalej jako "r.C.B.A."). W reakcji na otrzymaną odpowiedź Fundacja złożyła do organu pismo z dnia 13 maja 2024 r., w którym podtrzymała żądanie udostępnienia ww. informacji wskazując, że powołane przez organ rozporządzenie zostało wydane w oparciu o przepis, który nie daje delegacji do określania sposobu udostępniania akt kontroli. Ponadto skarżąca zwróciła uwagę, że adresatem ww. regulacji jest CBA, a nie Gmina L., do której skierowano wniosek. W odpowiedzi organ w piśmie z dnia 16 maja 2024 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Skarżąca podkreśliła, że obowiązek udostępnienia protokołów kontroli w trybie dostępu do informacji publicznej nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym (II SAB/Gd 110/18, II SAB/Wa 799/20). W ocenie skarżącej, mając na uwadze, że organ powołał się na przepisy, które nie odnoszą się do niego, a nawet nie dotyczą dostępu do informacji publicznej, i nie odniósł się do wezwania Fundacji, które określił jako "polemikę", nadto uwzględniając fakt, że wnioskowane dane organ ma obowiązek udostępniać w BIP, konieczne jest stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. Brak realizacji swoich ustawowych działań przez organ władzy publicznej godzi bowiem w konstytucyjne wartości. Jednocześnie przechodzenie nad takimi działaniami do porządku dziennego rodzi ryzyko dalszego naruszania konstytucyjnych przepisów, oraz praw obywatelskich. Z tych względów konieczne jest także wymierzenie grzywny, w szczególności w celu profilaktycznym.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Lublin wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), ewentualnie o jej oddalenie.

Organ przyznał, że otrzymał drogą mailowa wniosek z dnia 25 kwietnia 2024 r,, w którym K. J. domagał się udostepnienia opisanej w skardze. informacji publicznej. Odpowiadając na wniosek organ w piśmie z dnia 8 maja 2024 r. wskazał, że na mocy § 16 ust. 1 pkt 9 i 11 r.C.B.A., wydanego na podstawie delegacji ustawowej wynikającej z art. 47 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 184 ze zm.; dalej jako "u.C.B.A."), protokół kontroli oraz pisemne zastrzeżenia kontrolowanego składają się na akta kontroli. Dostęp do tych akt został natomiast uregulowany w § 15 r.C.B.A. Organ uznał, że powyższy przepis, na zasadzie określonej w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako "u.d.i.p."), wyłącza zastosowanie tej ustawy.

W ocenie organu, wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jako niedopuszczalne. Niedopuszczalność skargi spowodowana jest brakiem po stronie Fundacji legitymacji skargowej. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożył bowiem w dniu 25 kwietnia 2024 r. K. J., przesyłając żądanie drogą mailową (z adresu: [...]) i wnosząc o "przesłanie odpowiedzi mailem". We wniosku tym K. J. nie wskazywał, aby działał w imieniu Fundacji, jako jej prezes. Sugestii takiej przeczy również brak powołania się przez wnioskującego na odpis z KRS potwierdzający umocowanie do reprezentacji Fundacji. Skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Lublin wniosła natomiast Fundacja, a więc inny podmiot niż ten, który wnioskował o udostępnienie informacji.

Na wypadek uznania przez Sąd braku podstaw do odrzucenia skargi, organ wskazał, że przedmiotowa skarga jest bezpodstawna, bowiem w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności. Podkreślił, że prawo dostępu do informacji publicznej, jakkolwiek niewątpliwie chronione konstytucyjnie, nie ma jednak charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom. Organ nie jest przy tym uprawniony do oceny racjonalności czy zasadności wprowadzonych ustawowo ograniczeń, lecz obowiązany jest działać w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Tak też należy traktować ograniczenia w dostępności treści informacji objętej aktami kontroli, przewidziane w u.C.B.A. oraz w § 15 i § 16 ust. 1 pkt 9 i 11 r.C.B.A., wydanego na podstawie delegacji ustawowej wynikającej z art. 47 u.C.B.A. Organ wskazał, że z uregulowania zawartego w § 15 ust. 1 r.C.B.A. wynika, iż akta kontroli służą wyłącznie do użytku służbowego z zastrzeżeniem przepisów o tajemnicy ustawowo chronionej. Jedynie w wypadkach określonych w ustawie prawo wglądu do akt kontroli, za zgodą Szefa CBA lub osoby przez niego upoważnionej, mają również właściwe organy państwowe i samorządowe (§ 15 ust. 2 r.C.B.A.). Zgodnie z § 15 ust. 3 r.C.B.A. prawo wglądu do akt kontroli i wykonywania fotokopii poszczególnych kart przysługuje kontrolowanemu z zastrzeżeniem przepisów o tajemnicy ustawowo chronionej. Wbrew twierdzeniom skarżącego w skład akt kontroli wchodzą materiały dowodowe, a także dokumenty sporządzane w trakcie kontroli, w tym - jak wynika wyraźnie z § 16 ust. 1 pkt 11 r.C.B.A. - zastrzeżenia złożone przez kontrolowanego. Nawet więc, jeżeli zastrzeżenia te sporządzone zostały przez organ realizujący zadania publiczne, ich udostępnienie podlega ograniczeniom, o których mowa powyżej. Regulacje te uzasadniają przekonanie, że ujawnianie informacji stanowiących treść dokumentów wchodzących w skład akt kontroli, a podlegających wyłącznie wykorzystaniu służbowemu, odbywa się wyłącznie na zasadach i w trybie przepisów szczególnych zawartych w ww. ustawie. Organ dodał, że także w prawie europejskim istnieje możliwość odmowy dostępu do informacji publicznych w przypadkach przewidzianych w art. 4 ust. 2 rozporządzenia WE nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji. Instytucje unijne odmawiają dostępu do dokumentu m.in. wówczas, jeśli ujawnienie go naruszyłoby ochronę celu kontroli, śledztwa czy audytu.

W ocenie organu, istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie u.d.i.p. Organ powołał się w tym względzie na treść art. 1 ust. 2 ww. ustawy. Podkreślił przy tym, że przepis ten nie uzależnia wyłączenia stosowania przepisów u.d.i.p. od tego, w jaki sposób inna ustawa określa dostęp do informacji publicznej. Zdaniem organu, okoliczność, że unormowanie zastrzegające wykorzystanie akt kontroli do celów wyłącznie służbowych znajduje się w przepisach rozporządzenia, nie stanowi argumentu przemawiającego za zasadnością skargi, skoro regulacja ta jest przejawem realizacji i uszczegółowieniem wyraźnych ustawowych ograniczeń w dostępie do informacji objętych aktami kontroli.

Podsumowując organ stwierdził, że jakkolwiek dokumenty objęte wnioskiem mogą zostać uznane za "informację publiczną w rozumieniu ustawy", a więc informację o sprawach publicznych, zgodnie z art. 1 ust. 1 in principio u.d.i.p., to jednak nie podlega ona udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W konsekwencji treści tychże dokumentów nie dotyczy także art. 1 ust. 1 in fine u.d.i.p., co oznacza, że nie ma zastosowania także tryb odmowy udostępnienia informacji wymagający wydania decyzji administracyjnej. W takim przypadku, a więc wówczas, gdy informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb regulują odmiennie, informuje się o tym wnioskodawcę w formie zwykłego pisma.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać w pierwszej kolejności należy, że Sąd nie podzielił argumentów organu, wedle których skarga powinna zostać odrzucona, jako niedopuszczalna, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W ocenie Sądu, brak jest podstaw do zakwestionowania, iż sporny wniosek z dnia 25 kwietnia 2024 r., którego dotyczy wniesiona przez Fundację skarga na bezczynność, został złożony w imieniu Fundacji. W konsekwencji Fundacji nie można w niniejszej sprawie odmówić legitymacji skargowej. Podstaw ku temu nie daje okoliczność, iż w treści przedmiotowego wniosku, jako jej nadawca został oznaczony K. J..

Zauważyć należy, że przedmiotowy wniosek został nadany za pośrednictwem środka komunikacji elektronicznej, w formie wiadomości tekstowej skierowanej do adresata określonego w tej wiadomości jako: "Informacja Publiczna" - [...] Trafnie organ przyjął, że pomimo uproszczonej - od strony językowej i redakcyjnej - formy wniosku, nie ma wątpliwości, że został on skierowany do Prezydenta Miasta Lublin, który udzielił na ten wniosek odpowiedzi. Jakkolwiek więc Prezydent Miasta Lublin nie został wprost oznaczony we wniosku jako jego adresat, to jednak już samo skierowanie wniosku na wyżej wskazany adres poczty elektronicznej organ uznał za przesłankę jego właściwości do załatwienia przedmiotowego wniosku w zakresie związanym z udzieleniem informacji publicznej. Z niezrozumiałych powodów organ ten nie zastosował podobnego zabiegu interpretacyjnego w zakresie oceny, czy Fundacja [...] może być uznana za autora (nadawcę) wniosku, a tym samym podmiot uprawniony do wniesienia do sądu skargi mającej na celu zwalczenie bezczynności w załatwieniu ww. wniosku.

Tymczasem pomimo, iż w treści wiadomości skierowanej do organu nie zawarto wprost oznaczenia skarżącej Fundacji, jako wnioskodawcy, to jednak należy zauważyć, że w polu tekstowym wiadomości "nadawca" znajdowało się oznaczenie "K. J. <[...]>". Zadaniem Sądu, tak oznaczone dane nadawcy w sposób oczywisty wskazują na jego związek z [...], nie zaś z K. J., jako osobą fizyczną. Nie jest wszakże kwestionowanej, że K. J. pełni funkcję Prezesa Fundacji. Wniosek nie został natomiast nadany z jego prywatnego konta pocztowego, lecz z konta powiązanego z domeną internetową Fundacji [...] W tej sytuacji, skoro sama Fundacja, wnosząc skargę na bezczynność w sprawie przedmiotowego wniosku, wskazuje siebie jako wnioskodawcę, brak jest podstaw do przyjęcia, że wniosek ten nie pochodził od Fundacji, lecz od K. J., jako osoby fizycznej.

Z tych względów Sąd, wbrew stanowisku organu, stwierdził, że w sprawie nie zachodzi negatywna przesłanka dopuszczalności skargi określona w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skoro wniosek pochodził ze skrzynki pocztowej Prezesa Fundacji, Fundację uznać należy za rzeczywistego wnioskodawcę, a tym samym podmiot legitymowany do kwestionowania przed sądem administracyjnym sposobu załatwienia tego wniosku w ramach skargi na bezczynność organu.

Przechodząc do merytorycznej oceny skargi stwierdzić należy, że Prezydent Miasta Lublin dopuścił się bezczynności w załatwieniu spornego wniosku Fundacji z dnia 25 kwietnia 2024 r.

Dla porządku podkreślić należy, że w sprawie nie jest kwestionowane, iż przedmiotowy wniosek został skierowany do podmiotu, na którym ciąży obowiązek udostępniania informacji publicznej. Prezydent Miasta Lublin jest wszakże organem władzy publicznej, a zatem jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznych z mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

W sprawie bezsporny jest również publiczny charakter informacji objętych wnioskiem Fundacji. Ocena tej kwestii nie budzi również wątpliwości Sądu. Wyjaśnić należy, że w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 u.d.i.p., który w ust. 1 zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć zatem wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych, rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02; z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1846/18). Wobec takiego rozumieniu pojęcia informacji publicznej, do kategorii tej niewątpliwie wpisuje się objęta wnioskiem Fundacji informacja w postaci treści zastrzeżeń zgłoszonych do protokołu kontroli określonych przepisami prawa procedur podejmowania i realizacji decyzji w przedmiocie umowy na "Budowę Zintegrowanego Centrum Komunikacyjnego (ZCK) dla L. Obszaru Funkcjonalnego (LOF)". Powyższe zastrzeżenia zostały bowiem zgłoszone w imieniu Gminy L. (jako podmiotu kontrolowanego) i dotyczyły protokołu kontroli przeprowadzonej przez funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego dotyczącej realizacji zadania publicznego i rozporządzania mieniem komunalnym.

Na gruncie spraw z zakresu informacji publicznej bezczynność podmiotu zobowiązanego zachodzi w szczególności wówczas, gdy podmiot taki, pomimo dysponowania żądaną informacją publiczną, nie udostępnia jej zgodnie z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, bądź też w tym terminie nie wydaje na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (co jest uzasadnione np. wobec stwierdzenia, że żądana informacja objęta jest ograniczeniem opisanym w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).

Obowiązek załatwienia w powyższym trybie wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest jednak wyłączony, jeżeli żądana informacja – pomimo posiadania waloru informacji publicznej – dostępna jest dla wnioskodawcy w innym trybie. W myśl bowiem normy kolizyjnej zawartej w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że jeżeli wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które wprawdzie jest informacją publiczną, lecz w stosunku do której tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, wówczas organ nie ma obowiązku udostępnienia informacji w trybie art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., ani też wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej na zasadzie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., lecz jego obowiązek ogranicza się do zawiadomienia wnioskodawcy, iż przepisy u.d.i.p. nie znajdują w tym wypadku zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydanie 2, Warszawa 2012, str. 167 i 206 wraz z powołanym tam orzecznictwem). Przy czym podkreślić należy, że błędne powołanie się przez organ na normę kolizyjną z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., również traktowane jest jako przejaw bezczynności na gruncie u.d.i.p.

W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się właśnie do oceny, czy organ, odpowiadając na wniosek Fundacji, zasadnie powołał się na treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wskazując, że żądana informacja nie może zostać udostępniona w trybie przepisów u.d.i.p., albowiem tryb dostępu do niej - jako informacji będącej elementem akt kontroli – uregulowany został uregulowany odmiennie w przepisach r.C.B.A., wydanego na podstawie delegacji ustawowej wynikającej z art. 47 u.C.B.A.

W ocenie Sądu, powyższe stanowisko organu nie może uzyskać aprobaty. Jak słusznie bowiem dostrzegła skarżąca, na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. jedynie przepisy rangi ustawowej mogą wyłączać możliwość skorzystania z trybu dostępu do informacji publicznej opartego na u.d.i.p.

Rozwijając powyższa ocenę przypomnieć trzeba, że normatywnym źródłem prawa dostępu do informacji publicznej jest art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Z jego treści wynika, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Stosownie zaś do art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, który wprost stwierdza, że tryb udzielania wskazanych informacji określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy.

Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 października 2017 r. (sygn. akt I OSK 3516/15), z przytoczonych przepisów oraz art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wynika, iż przepisy podustawowe nie mogą wykluczać czy ograniczać dostępu do informacji publicznej przysługującego każdemu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. Czynić to mogą bowiem tylko przepisy konstytucyjne lub zgodne z nimi przepisy ustawowe. Powyższe zastrzeżenie wynika jednoznacznie już z wykładni literalnej art. 61 ust. 3 i 4 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 u.d.i.p., które to przepisy posługują się wprost pojęciem ustawy. Ustawa zasadnicza zalicza zatem materię dostępu do informacji do kategorii materii ustawowej (wprowadza w niej tzw. wyłączność lub zupełność ustawy - zob. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2009, s. 116, 127-129). Oznacza to, że musi być ona co do zasady regulowana aktem co najmniej rangi ustawowej, zaś akty prawne niższe w hierarchii źródeł prawa nie mogą ograniczać prawa do informacji wynikającego z Konstytucji i ustaw. To ostatnie zastrzeżenie znajduje swoje potwierdzenie także w systemowej regule wykładni prawa lex superior derogat legi inferiori.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko, które wpisuje się w ugruntowaną już w istocie linię orzeczniczą. Judykatura jednolicie bowiem prezentuje pogląd, że tylko jeśli inny akt rangi ustawowej reguluje kwestie zasad i trybu dostępu do informacji publicznej, to nie stosuje się w tym zakresie przepisów u.d.i.p. (por. także wyroki NSA: z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2451/11; z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2965/12; z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1948/14; z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2057/14; z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2026/13). A contrario, jeżeli odmienne niż w tej ustawie zasady lub tryb dostępu do informacji publicznej zostają uregulowane w rozporządzeniu, akcie prawa miejscowego czy dowolnym akcie prawa wewnętrznego, to pierwszeństwo zachowuje u.d.i.p. Zaznaczyć wypada, że przedstawione rezultaty wykładni art. 1 ust. 2 u.d.i.p. NSA potwierdził także w uchwale 7 sędziów z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 8/13 (ONSAiWSA 2014, Nr 3, poz. 38). Ponadto kwestią dopuszczalności uregulowania trybu dostępu do informacji publicznej w akcie podustawowym (statucie gminy) zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który wyroku z dnia 16 września 2002 r., K 38/02 (OTK ZU 2002, seria A, Nr 5, poz. 59) również potwierdził na tle art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, że kwestia prawa obywateli do informacji publicznej należy do sfery wyłączności ustawy.

Mając powyższe na uwadze, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, wedle którego odmienne zasady i tryb dostępu, w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., do żądanej przez Fundację informacji publicznej, ustanawiają przepisu r.C.B.A. Nie ma przy tym znaczenia argument, iż przepisy te realizują delegację ustawową, bowiem jako zawarte w akcie niższej rangi, nie mają mocy prawnej regulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznych w sposób wyłączający stosowanie zasad i trybu określonych w u.d.i.p.

Powyższe oznacza, że organ, informując skarżącą w piśmie z dnia 8 maja 2024 r. o braku możliwości udostępnienia żądanej informacji publicznej w trybie u.d.i.p. ze względu na odmienny trybu dostępu do przedmiotowej informacji uregulowany w r.C.B.A., a więc powołując się normę kolizyjną z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., nie załatwił przedmiotowego wniosku w sposób prawidłowy i w konsekwencji pozostaje w tej sprawie bezczynny.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Prezydenta Miasta Lublin do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 25 kwietnia 2024 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Przy czym podkreślić trzeba, że zobowiązanie to nie przesądza o udostępnieniu skarżącej żądanej informacji. Jak już bowiem wyżej wskazano, załatwienie wniosku w trybie u.d.i.p. może nastąpić albo poprzez udostępnienie żądanej informacji, albo poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w przypadku, gdy zachodzą ku temu podstawy. Wydanie takiej decyzji będzie uzasadnione w szczególności wówczas, gdy dostęp do żądanej informacji publicznej podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p. Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd nie jest władny rozstrzygać o tym, który ze wskazanych wyżej sposobów załatwienia przedmiotowego wniosku jest w okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowy. Niemniej jednak, w ocenie Sądu, uzasadnione jest zwrócenie uwagi organowi na konieczność rozważenia, na ile przepisy u.C.B.A. i r.C.B.A., a także powołany w odpowiedzi na skargę art. 4 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, dają podstawy do ograniczenia dostępu do żądanej informacji publicznej w drodze decyzji odmownej.

Uwzględniając skargę Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Wyjaśnić należy, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Rażące naruszenie prawa to zatem naruszenie wyraźne oraz bezsporne. W niniejszej sprawie bezczynność organu nie miała takiego charakteru, albowiem nie wynikła z zaniechania jakichkolwiek działań w sprawie przedmiotowego wniosku skarżącej, lecz stanowiła konsekwencję błędnego powołania się na normę kolizyjną z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Nie można natomiast pominąć okoliczności, że organ – choć w wadliwy sposób – na wniosek ten odpowiedział w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W tej sytuacji zaistniałej w sprawie bezczynności nie można przypisać rażącego charakteru.

W konsekwencji takiej kwalifikacji stanu bezczynności zaistniałego w niniejszej sprawie, Sąd oddalił wniosek Fundacji o wymierzenie organowi grzywny. Podkreślić należy, że z literalnej wykładni art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, iż wymierzenie grzywny, które może nastąpić w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, zależy od uznania sądu, a więc ma charakter fakultatywny. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że skoro bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, to brak jest podstaw do zastosowania wobec organu – poza zobowiązaniem do rozpatrzenia wniosku – dodatkowo środka o charakterze dyscyplinująco-represyjnymi, jakim jest wnioskowana grzywna z art. 149 § 2 p.p.s.a. Za takim stanowiskiem przemawia orzecznictwo sądowe, w którym podkreśla się, że środek ten powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w sytuacjach, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. np. wyroki NSA: z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20; z dnia: 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1842/17; z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17; z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 642/15). Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

O zwrocie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, które w niniejszej sprawie ograniczają się do uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 złotych, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów orzeczono, jak w sentencji.