Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, asesor WSA Wojciech Białogłowski, po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.F., J.D., A.F. oraz M.S. następcy prawnej po zmarłej E.T. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 4 lipca 2022 r., nr DO-VII.7613.112.2020.JT w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę.

Postanowieniem z 4 lipca 2022 r., nr DO-VII.7613.112.2020JT, Minister Rozwoju i Technologii (dalej jako Minister; organ), działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., w związku z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy E. T., M. F., J. D. i A. F. (dalej jako Skarżący), złożonym od pisma Ministra z [...] kwietnia 2022 r., nr [...], zawierającego informację o umorzeniu z mocy prawa postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z [...] lutego 1961 r., znak [...] o przyznaniu J. F. i R. F. odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1960 r., położoną w [...] przy ul. [...] – stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przedstawiono następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Orzeczeniem z [...] lutego 1961 r., znak [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] orzekło o przyznaniu J. F. i R. F. odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1960 r., położoną w [...] przy ul. [...].

Pismem z 21 października 2020 r. (które wpłynęło do Ministerstwa Rozwoju, Pracy i Technologii 26 października 2020 r.) E. T. i M. F., zastępowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z [...] lutego 1961 r., znak [...].

Organ za strony postępowania uznał również J. D. i A. F.

Pismem z [...] kwietnia 2022 r., nr [...] Minister poinformował Skarżących, iż postępowanie z wniosku E. T. i M. F., zstępowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z [...] lutego 1961 r., uległo umorzeniu z mocy prawa, z dniem 16 września 2021 r.

W piśmie tym wyjaśniono, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami (art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2021 r., poz. 1491; dalej: ustawa nowelizująca) postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

Pismem z 18 maja 2022 r. (nadanym 18 maja 2022 r. w Urzędzie Pocztowym) Skarżący, zastępowani przez profesjonalnego pełnomocnika w związku z ww. informacją z [...] kwietnia 2022 r., wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy nr [...] o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z [...] lutego 1961 r.

Również pismem z 3 czerwca 2022 r. (nadanym w tym samym dniu w Urzędzie Pocztowym) Skarżący, zastępowani przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli skargę na ww. pismo Ministra Rozwoju i Technologii z [...] kwietnia 2022 r., nr [...].

Zaskarżonym postanowieniem z 4 lipca 2022 r., Minister stwierdził niedopuszczalność wniosku Skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Organ wyjaśnił w jego uzasadnieniu, że wbrew stanowisku prezentowanemu we wniosku, należy uznać, że w rozpatrywanej sprawie nie została wydana decyzja administracyjna. Za taką nie może być bowiem uznane pismo Ministra z 7 kwietnia 2022 r., które nie stanowi decyzji i nie podlega zaskarżeniu w drodze wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister wskazał, że pismo to nie spełnia wymogów, jakim powinna odpowiadać decyzja, określonych w art. 107 § 1 k.p.a. Minister wyjaśnił także, że kwestionowane pismo z 7 kwietnia 2022 r. nie zawiera minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania go jako decyzji, wbrew przekonaniu Skarżących. Elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest zdaniem Ministra przede wszystkim rozstrzygnięcie, które powinno zawierać kategoryczne stwierdzenie. Tymczasem z treści pisma z 7 kwietnia 2022 r. wynika, że postępowanie nadzorcze zostało umorzone z mocy prawa zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. W ocenie Ministra, skoro skutek umorzenia postępowania następuję z mocy prawa to w takiej sytuacji brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji umarzającej postępowanie. Wobec powyższego nie można uznać pisma z 7 kwietnia 2022 r. za taką decyzje, od której przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Na powyższe postanowienie Ministra skargę złożyli Skarżący.

Przedmiotowemu postanowieniu zarzucili naruszenie:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 4 ust. 3 traktatu o Unii Europejskiej (dalej: "TUE") oraz wynikającej z tego przepisu zasady lojalnej współpracy oraz zasady pierwszeństwa prawa unijnego, polegające na jego niezastosowaniu w ten sposób, że organ stwierdził niedopuszczalność złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podczas gdy, w celu zapewnienia rzeczywistej skuteczności normom prawa unijnego, powinien był przeprowadzić postępowanie w sprawie oraz wydać decyzję merytoryczną rozstrzygającą o uprawnieniach Skarżących;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 in fine k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (tj. zastosowanie i wydanie postanowienia) polegające na uznaniu, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest niedopuszczalny, gdyż zdaniem organu pismo z dnia 7 kwietnia 2022 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, podczas gdy pismo to chociaż nie jest nazwane decyzją spełnia wszystkie przesłanki stawiane przez orzecznictwo niezbędne do uznania go za decyzję administracyjną, co do której złożony w sprawie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy pozostawał i pozostaje dopuszczalny;

3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy przepis ten jako naruszający przewidzianą w art. 2 Konstytucji RP zasadę zaufania obywateli do Państwa nie powinien znaleźć zastosowania do spraw wszczętych przed dniem 16 września 2021 r., a w każdym razie obowiązkiem organu było wydać przynajmniej decyzję stwierdzającą wydanie orzeczenia Prezydium o odszkodowaniu z naruszeniem prawa ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdził jego nieważności;

4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy przepis ten jako naruszający przewidzianą w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP zasadę ochrony praw majątkowych, pozbawia prawa majątkowe w postaci odszkodowania ochrony sądowej i jednocześnie narusza zasadę ochrony praw nabytych i jako niezgodny z Konstytucją RP nie powinien znaleźć zastosowania do spraw wszczętych przed dniem 16 września 2021 r., a jego prawidłowe zastosowanie powinno doprowadzić przynajmniej do wydania decyzji stwierdzającej wydanie orzeczenia Prezydium o odszkodowaniu z naruszeniem prawa oraz wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdzono jego nieważności;

5. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej związku z art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy ograniczenie się przez organ do stwierdzenia umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z mocy prawa bez jednoczesnego wydania przynajmniej decyzji stwierdzającej wydanie orzeczenia Prezydium o odszkodowaniu z naruszeniem prawa, mimo wyraźnie sformułowanego w podaniu stron wniosku o wydanie takiego rozstrzygnięcia, narusza art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji, zamykając stronom niniejszego postępowania dochodzenie roszczeń odszkodowawczych związanych ze szkodą wyrządzoną przez niezgodną z prawem decyzję administracyjną i jako niezgodny z Konstytucją nie powinien znaleźć zastosowania do spraw wszczętych przed dniem 16 września 2021 r.,

6. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a., poprzez ich nienależyte zastosowanie, które skutkuje naruszeniem zaufania obywatela do działania administracji publicznej, albowiem tenor Postanowienia rozstrzyga o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej pismem z dnia 7 kwietnia 2022 r. zaś uzasadnienie Postanowienia wskazuje na to, że postępowanie przed organem uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r., podczas gdy zarówno tenor postanowienia, jak i jego uzasadnienie powinny być konkretne co do okoliczności faktycznych i prawnych, które organ brał pod uwagę wydając zaskarżone postanowienie,

7. naruszenie art. 63 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: "TFUE") w związku z art. 17 i art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej poprzez zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej i wydanie aktu w postaci informacji o umorzeniu postępowania z mocy prawa w całości, co prowadzi do zamknięcia dostępu do drogi sądowej, w tym także dostępu do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej będącej źródłem szkody, a tym samym czyni niemożliwym uzyskanie prejudykatu niezbędnego do dochodzenia należnego odszkodowania za bezprawne działanie organów administracji publicznej, a w konsekwencji ustanawia sprzeczne z Traktatem ograniczenie swobody przepływu kapitału do innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej w sytuacji, gdy niektóre ze stron postępowania o stwierdzenie nieważności mają stałe miejsce zamieszkania w jednym z takich państw.

Skarżący wnieśli o:

1. uchylenie zaskarżone postanowienia w całości;

2. przekazanie sprawy Organowi do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;

3. zasądzenie zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Również na podstawie art. 267 TFUE w zw. z art. 19 ust. 1 i art. 4 ust. TUE, wniesiono o wystąpienie przez Sąd z pytaniami prejudycjalnymi w niniejszej sprawie o następującej treści:

1. Czy przyznanie odszkodowania pieniężnego rezydentowi państwa członkowskiego przez organ innego państwa członkowskiego oraz jego wypłata są zabezpieczone przez traktatową swobodę przepływu kapitału określoną w art. 63 ust. 1TFUE?

2. Czy zasada pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej sprzeciwia się zastosowaniu przez organ administracji publicznej państwa członkowskiego środka krajowego umarzającego postępowanie w sprawie, jeżeli umorzenie to zamyka drogę sądową oraz prawo do uzyskania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, tj. narusza art. 17 ust. 1, art. 47 Karty Praw Podstawowych obywatela Unii Europejskiej pozbawiając zarazem norm traktatowych dotyczących swobody przepływu kapitału rzeczywistej skuteczności?

W uzasadnieniu skargi przedstawiono stanowisko do podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z 2 lutego 2023 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie sądowe z uwagi na śmierć Skarżącej – E.T..

Następnie postanowieniem z 11 kwietnia 2024 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podjął zawieszone postępowanie sądowe i prowadzić je z udziałem następcy prawnego po zmarłej E. T. – M. I. S..

Pismem z 28 kwietnia 2024 r. M. I. S. – następca prawny po zmarłej E. T., podtrzymała skargę

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie.

W myśl natomiast art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Dokonując pod takim kątem oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było, wydane na podstawie art. 134 k.p.a., postanowienie Ministra z 4 lipca 2022 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku Skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy, który został złożony od pisma Ministra z 7 kwietnia 2022 r., w którym Minister poinformował Skarżących o umorzeniu z mocy prawa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z uwagi na treść art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491).

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z 21 października 2020 r. . T. i M. F., zastępowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z [...] lutego 1961 r., znak [...], w którym to orzeczono o przyznaniu J. F. i R. F. odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1960 r., położoną w [...] przy ul. [...].

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. Postanowienie wydane w tej sprawie jest ostateczne. Jak przyjmuje się w doktrynie odwołanie może być niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, takich jak brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Odwołanie może być niedopuszczalne również z przyczyn podmiotowych, tj. gdy zostało wniesione bądź przez osobę niemającą do tego legitymacji, bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (zob. Marek Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, wydanie XII, LEX-el).

Następnie Sąd uznał za niezasadne rozważania Ministra dotyczące prawnej formy załatwienia sprawy administracyjnej w związku z wnioskiem Skarżących o stwierdzenie nieważności orzeczenia w sytuacji, gdy przepisy nowelizujące k.p.a., które Minister przywołał w kwestionowanym wnioskiem piśmie z 7 kwietnia 2022 r. nie wskazują formy reakcji organu celem realizacji tej normy prawnej.

Wskazać należy, że w myśl art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Zdaniem Sądu, zwrot: "umorzenie z mocy prawa", o jakim mowa w przywołanym przepisie wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem - decyzją administracyjną lub wyrokiem sądu opartym na art. 145 § 3 p.p.s.a., czego wymagają względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego (zob. wyroki WSA w Warszawie: z 18 października 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 250/21, z 10 listopada 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 376/21 czy wyrok WSA w Lublinie z 30 września 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 239/21).

Sąd zwraca bowiem uwagę, że choć umorzenie postępowania z przyczyny, o której mowa powyżej następuje z mocy prawa, to jednak aby można było sformułować tak kategoryczny wniosek, w danej sprawie muszą zostać spełnione określone przesłanki, tj. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności winno być zainicjowane po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem. Organ musi zatem każdorazowo zbadać, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki warunkujące umorzenie postępowania. Samo bowiem przeświadczenie organu, że w konkretnej sprawie przesłanki te zaistniały, czemu Minister dał wyraz poprzez wysłanie do Skarżących pisma informującego z 7 kwietnia 2022 r., jest w ocenie Sądu niewystarczające. Wszak aby postępowanie mogło być umorzone z mocy prawa muszą się zaktualizować oba warunki z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z dnia 11 sierpnia 2021 r. Wydana w tym trybie decyzja ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., tj. w dniu 16 września 2021 r. Strona powinna mieć zatem zapewnioną możliwość prześledzenia racji decyzyjnych organu, a jeżeli się z nimi nie zgadza – prawo zaskarżenia takiego aktu.

Nie mają jednak racji Skarżący twierdząc, że konsekwencją powyższego jest dopuszczalność złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od pisma organu administracji publicznej, które zostało wystosowane w niewątpliwie niewłaściwej formie procesowej, tj. pisma (zawiadomienia) informującego zamiast decyzji. Nie można bowiem uznać, że pismo Ministra z 7 kwietnia 2022 r. konkretyzuje uprawnienia i obowiązki strony postępowania, w sytuacji gdy umorzenie postępowania na mocy art. 2 pkt 2 ww. ustawy nowelizującej k.p.a., podlega stwierdzeniu w formie decyzji.

Z tych względów należało przyjąć, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od pisma zawierającego informację o umorzeniu postępowania administracyjnego w związku z nowelizacją art. 156 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalny. A skoro tak to prawidłowo Minister stwierdził jego niedopuszczalność na podstawie art. 134 k.p.a.

Wymaga podniesienia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 27 maja 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 1362/22, odrzucił skargę złożoną przez Skarżących na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...] o udzieleniu informacji o umorzeniu z mocy prawa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia, od którego to w niniejszej sprawie złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowienie to jest nieprawomocne.

Z powyższych względów Sąd w tut. składzie nie znalazł również podstaw do wystąpienia z pytaniami prejudycjalnymi w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako bezzasadną oddalił, o czym orzekł w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a w zw. z art. 120 p.p.s.a.