Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Protokolant Antonina Karmańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2026 r. sprawy ze skargi B. S. na uchwałę Rady Miasta G. z dnia 20 marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie określenia zadań realizowanych w roku 2025 ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych oddala skargę.

Przedmiotem skargi B. S. (dalej: skarżąca, strona) z 7 października 2025 r. jest uchwała nr [...] Rady Miasta G.. (dalej: Rada, organ) z dnia 20 marca 2025 r. w sprawie określenia zadań z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych oraz wysokości środków finansowych Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na ich realizację w 2025 r.,(dalej: uchwała).

Podstawą prawną wydanej uchwały jest art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm. dalej: u.s.g.), w zw. z art. 92 ust. 1 oraz ust. 2 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z2024 r. poz. 107 z późn. zm. dalej: u.s.p.) oraz art. 35a ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 44 z późn. zm. dalej: ustawa).

Wskazaną wyżej Uchwałą 20 marca 2025 r. Rada Miasta G. postanowiła przeznaczyć środki Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w kwocie 7 416 690 zł na realizację w 2025 r. następujących zadań z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych:

1) finansowanie jednorazowych środków dla osób niepełnosprawnych na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej lub na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej,

2) finansowanie szkoleń osób niepełnosprawnych poszukujących pracy, niepozostających w zatrudnieniu,

3) finansowanie instrumentów i usług rynku pracy na rzecz osób niepełnosprawnych poszukujących pracy, niepozostających w zatrudnieniu,

4) dofinansowanie dla osób niepełnosprawnych prowadzących działalność gospodarczą do oprocentowania kredytu bankowego zaciągniętego na jej kontynuowanie,

5) dofinansowanie uczestnictwa osób niepełnosprawnych i ich opiekunów w turnusach rehabilitacyjnych,

6) dofinansowanie zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny, przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze przyznawane osobom niepełnosprawnym na podstawie odrębnych przepisów,

7) dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych,

8) dofinansowanie usług tłumacza języka migowego lub tłumacza-przewodnika,

9) dofinansowanie kosztów działania warsztatów terapii zajęciowej.

Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta G. Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia. Natomiast Miejska Społeczna Rada ds. Osób niepełnosprawnych w G. wydała pozytywną opinię na temat projektu uchwały.

Skarżąca w opisanej na wstępie skardze z 7 października 2025 r. domagała się stwierdzenia jej nieważności w całości. Podniosła, że w/w uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Nadto podniosła, że akty prawa miejscowego wchodzą w życie 14 dni od ich opublikowania. Zdaniem skarżącej brak publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] oznacza, że uchwała ta nigdy nie weszła w życie i nie istnieje w obrocie prawnym.

Nadto strona wskazała, że jej interes prawny wynika z faktu, iż prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą B. S. [...] Centrum Diagnozy Terapii i Rehabilitacji, ukierunkowaną na świadczenie usług rehabilitacyjnych, w szczególności dla osób z niepełnosprawnościami. Od kilku lat realizuje działalność w zakresie fizjoterapii, której celem jest przywracanie sprawności, poprawa kondycji fizycznej i zwiększanie samodzielności osób z ograniczeniami zdrowotnymi. W 2024 r. złożyła do Prezydenta Miasta G. wniosek o dofinansowanie zakupu sprzętu rehabilitacyjnego ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, działając w oparciu o art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz § 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002r.

Strona nadmieniła, że decyzją z dnia 18 sierpnia 2025 r. Prezydent Miasta G. po raz kolejny odmówił jej przyznania dofinansowania. Choć w decyzji nie powołano wprost uchwały Rady Miasta G. nr [...] z dnia 20 marca 2025 r., to z treści uzasadnienia jednoznacznie wynika, że odmowa została oparta na ograniczeniach budżetowych wynikających właśnie z tej uchwały. Oznacza to, że faktyczną podstawę decyzji stanowiły limity finansowe ustalone w uchwale nr [...], która wyznaczała ramy podziału środków PFRON w danym roku budżetowym.

Zdaniem skarżącej Uchwała ta ma charakter aktu prawa miejscowego, określającego sposób i warunki rozdysponowania środków publicznych, w tym kategorie beneficjentów, którym mogą zostać przyznane środki. Jako osoba fizyczna prowadząca działalność rehabilitacyjną, należę do kręgu adresatów tego aktu - do podmiotów, których prawa i obowiązki wynikają z zasad przyjętych w uchwale. Uchwała ta określała m.in. priorytety finansowania, dopuszczalne kategorie beneficjentów oraz wysokość środków przeznaczonych na poszczególne zadania, przez co bezpośrednio wpływała na moją sytuację prawną.

Według strony decyzja z dnia 18 sierpnia 2025 r. została wydana w oparciu o nieobowiązujący akt prawa miejscowego, co oznacza, że uchwała nr [...] Rady Miasta G. z dnia 20 marca 2025 r. wywarła bezpośredni, negatywny wpływ na sytuację prawną strony, ograniczając jego prawo do ubiegania się o środki publiczne przewidziane w ustawie.

Zdaniem strony organ zastosował w praktyce postanowienia tej uchwały, a strona jako osoba prowadząca działalność rehabilitacyjną - należy do kategorii podmiotów objętych jej zakresem przedmiotowym i podmiotowym ponieważ Uchwała ta określała m.in. cele finansowania, typy beneficjentów, priorytety zadaniowe oraz limity środków - a zatem wpływała bezpośrednio na możliwość ubiegania się o wsparcie finansowe z PFRON, którego strona jest wnioskodawcą.

W związku z tym w ocenie skarżącej posiada ona legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały jako aktu, który - mimo braku formalnej publikacji - został faktycznie zastosowany wobec strony, naruszając jej prawa wynikające z ustawy o rehabilitacji. Skoro bowiem zaskarżona uchwała zawiera regulacje dotyczące beneficjentów środków PFRON, limitów finansowych, kryteriów podziału oraz priorytetów - a więc przesądza o prawach podmiotów takich jak strona. Wydanie wobec strony decyzji administracyjnej w oparciu o tę uchwałę jednoznacznie ujawnia istnienie interesu prawnego, uprawniającego stronę do jej zaskarżenia.

Według strony brak publikacji tej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] oznacza, że uchwała nigdy nie weszła w życie i nie istnieje w obrocie prawnym, a zatem nie może stanowić materialnoprawnej podstawy do podejmowania decyzji administracyjnych.

W opinii strony w 2025 r. na obszarze Miasta G. brak było jednej z trzech niezbędnych podstaw prawnych do rozpoznawania wniosków o dofinansowanie ze środków PFRON. Oznacza to, że decyzje podejmowane w oparciu o tę uchwałę - w tym decyzja z dnia 18 sierpnia 2025 r. dotycząca skarżącej - zostały wydane w warunkach braku obowiązującego aktu prawa miejscowego regulującego podział środków.

Na poparcie swego stanowiska strona przywołała szereg orzeczeń sądów administracyjnych.

Podsumowując strona wskazała, że uchwała Rady Miasta G. nr [...] z dnia 20 marca 2025 r. nigdy nie weszła w życie, co oznacza, że nie mogła stanowić podstawy do podejmowania decyzji administracyjnych. Jej stosowanie prowadzi do naruszenia zasady legalizmu i uniemożliwia skuteczne egzekwowanie praw obywatelskich. Wobec powyższego skarga jest uzasadniona i powinna skutkować stwierdzeniem jej nieważności.

Zdaniem strony przedmiotowa Uchwała reguluje prawa i obowiązki wszystkich potencjalnych beneficjentów środków PFRON w mieście G., co oznacza, że posiada cechy charakterystyczne dla aktu prawa miejscowego. Podstawowe cechy aktu prawa miejscowego to:

1. Generalny i abstrakcyjny charakter regulacji- uchwała nie odnosi się do indywidualnych przypadków, lecz określa zasady, które obowiązują wszystkich wnioskodawców starających się o dofinansowanie w danym powiecie.

2. Regulacja dostępu do środków publicznych - akt ten określa sposób podziału funduszy PFRON, czyli środków publicznych przeznaczonych na realizację celów rehabilitacji społecznej i zawodowej osób niepełnosprawnych.

3. Skutki prawne dla obywateli i instytucji- uchwała ta wyznacza normy prawne, które mają wpływ na sytuację prawną określonych grup podmiotów, w tym osób niepełnosprawnych oraz instytucji zajmujących się rehabilitacją.

W związku z powyższym w ocenie strony przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego i jako taki musi zostać opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

Zdaniem strony próba obrony uchwały poprzez twierdzenie, że jest to jedynie "techniczny" akt o charakterze organizacyjnym, jest całkowicie błędna i nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Uchwały o podziale środków PFRON nie są aktami wewnętrznymi, regulującymi jedynie sposób działania organów powiatu, lecz aktami prawnymi, które określają, jakie grupy podmiotów mają prawo do dofinansowania i na jakich zasadach. Ich stosowanie bez publikacji w dzienniku urzędowym narusza nie tylko art. 88 Konstytucji RP, ale także fundamentalną zasadę pewności prawa.

Według strony publikacja aktów prawa miejscowego w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) nie stanowi skutecznej formy ogłoszenia prawa, co wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa.

Według strony, uchwała Rady Miasta G. ) nr [...] z dnia 20 marca 2025 r. została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, a jej treść nigdy nie uzyskała mocy obowiązującej. Brak jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] skutkuje jej nieważnością ex tunc, co oznacza, że nie mogła ona stanowić podstawy prawnej dla jakichkolwiek działań administracyjnych.

Pomimo tego, uchwała ta została wykorzystana jako podstawa decyzji administracyjnych, w tym decyzji Prezydenta Miasta G., który - w oparciu o nieistniejący akt - odmówił skarżącej dofinansowania ze środków PFRON. Takie działanie stanowi rażące naruszenie zasady legalizmu oraz podważa fundamentalne zasady pewności prawa i przewidywalności działań administracji publicznej. Władza publiczna nie może działać na podstawie aktów, które formalnie nie weszły w życie, a stosowanie ich w obrocie prawnym jest nieakceptowalne w demokratycznym państwie prawa.

Mając na względzie powyższe skarżąca, wniosła o:

a) Stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta G. nr [...] z dnia 20 marca 2025 r. w całości, z uwagi na jej niezgodność z art. 88 Konstytucji RP oraz ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Brak jej publikacji skutkuje tym, że uchwała ta nigdy nie uzyskała mocy obowiązującej i nie mogła stanowić podstawy dla wydanych decyzji administracyjnych.

b) Zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania zgodnie z normami przepisanymi, ponieważ skarga jest następstwem działania organu w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami, co zmusiło skarżącego do podjęcia działań prawnych w celu ochrony jego interesów.

c) Zobowiązanie Rady Miasta G. do przestrzegania obowiązujących przepisów dotyczących publikacji aktów prawa miejscowego tak, aby w przyszłości

nie dochodziło do podobnych naruszeń i aby akty podejmowane przez ten organ miały pełną moc prawną oraz spełniały wymogi wynikające z Konstytucji RP i ustaw regulujących ich publikację.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że przedmiotowa uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego.

Nadto organ dodał, że zaskarżona uchwała została zmieniona uchwałą Nr [...] Rady Miasta G. z dnia 23 października 2025 roku zmieniającą uchwałę w sprawie określenia zadań z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych oraz wysokości środków finansowych Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na ich realizację w 2025 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto, w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi uczyniono uchwałę nr [...] Rady Miasta G. z dnia 20 marca 2025 r. w sprawie określenia zadań z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych oraz wysokości środków finansowych Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na ich realizację w 2025 r.

Przepis art. 87 ust. 1 u.s.p. samodzielnie określa zakres legitymacji procesowej w sprawach ze skarg na uchwały organu powiatu i posiada charakter przepisu szczególnego. Powyższa regulacja stanowi zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej, wyrażonej w art. 50 p.p.s.a. Sąd jest zatem zobligowany do zbadania legitymacji procesowej strony skarżącej poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała (zarządzenie) narusza jej prawem chroniony interes lub uprawnienie w sprawie z zakresu administracji publicznej, przy czym chodzi tu o własny interes prawny podmiotu skarżącego. Skarga uregulowana w art. 87 ust. 1 u.s.p. nie jest bowiem skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis), a zatem dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę (zarządzenie) organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego i niepewnego, ale powinno być realne i aktualne. Krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi winien być weryfikowany w okolicznościach danej sprawy. (por. wyrok WSA w Krakowie z 27 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1654/22).

W ocenie Sądu, skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały ponieważ należy do podmiotów, którym może zostać przyznane dofinansowanie z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na podstawie art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. c ustawy w zw. z § 2 pkt 3 i § 5 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002r.

Skarżąca, bowiem prowadzi działalność gospodarczą związaną z rehabilitacją osób niepełnosprawnych i wykorzystuje sprzęt rehabilitacyjny w swojej działalności gospodarczej.

Nadto strona w 2024 r. złożyła do Prezydenta Miasta G. wniosek o dofinansowanie zakupu sprzętu rehabilitacyjnego ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, który decyzją z dnia 18 sierpnia 2025 r. po raz kolejny odmówił jej przyznania dofinansowania.

W tej sytuacji został zidentyfikowany aktualny, realny i indywidualny interes skarżącej w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały.

Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest kwestia, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 roku poz 1461) akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W myśl art. 13 pkt 2 w/w ustawy W wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.

Zaskarżona uchwała nie należy do żadnej kategorii aktów wymienionych w tych przepisach. Uchwała ta nie jest aktem prawa miejscowego, ani też aktem, który z racji przepisów szczególnych podlegałby publikacji.

Nie ma w niej postanowień, które miałyby charakter generalny i związek z realizacją publicznych praw podmiotowych.

Należy mieć na uwadze, że nie wszystkie akty podjęte przez radę powiatu na podstawie prawa i w jego granicach są aktami prawa miejscowego. Akt prawa miejscowego musi posiadać cechę powszechnego obowiązywania na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). Pojęcie powszechnego obowiązywania nie zostało zdefiniowane, ale jest to określenie posiadające ugruntowane znaczenie w doktrynie i orzecznictwie. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na istotne cechy przepisów powszechnie obowiązujących a szczególnie na to, że: 1) są one adresowane i obowiązują określone ogólnie kategorie podmiotów, 2) określają zasady zachowania się określonych kategorii adresatów, a więc ich prawa i obowiązki, 3) akty te nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie (muszą być powtarzalne), 4) działanie przepisów powszechnie obowiązujących zabezpieczone jest możliwością stosowania sankcji. W związku z powyższym, podkreślić należy, że powszechnie obowiązuje akt, z którego wynika norma mająca walor abstrakcyjny, czyli adresowana do podmiotu określonego rodzajowo (do obywateli, wszelkich podmiotów), kształtując ich sytuacje prawne. Ponadto norma powszechnie obowiązująca musi mieć jednocześnie generalny charakter. Charakter generalny mają te normy, które określają adresatów przez wskazanie cech a nie przez wymienienie z nazwy.

Oceniając charakter prawny zaskarżonej uchwały zauważyć należy, iż w opozycji do aktów prawa miejscowego stawia się akty wewnętrzne. Artykuł 93 Konstytucji, stanowi, że "Uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty." Akt wewnętrzny, podobnie jak akt powszechnie obowiązujący, jest wydawany na podstawie prawa i w granicach prawa, przez ustawowo upoważnione organy. Przy czym podkreślić należy także, że akt wewnętrzny od aktu prawa miejscowego odróżnia przede wszystkich zakres podmiotowy obowiązywania, który jest ograniczony do osób i jednostki organizacyjnej podległej organowi wydającemu akt, bowiem akty wewnętrzne nie mogą być kierowane do podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną, w której ramach akt ten obowiązuje. W świetle powyższego, akt wewnętrzny odpowiada przyjętemu przez doktrynę modelowi aktu kierownictwa.

Zgodnie z art. 13 ustawy o ogłaszaniu: "W wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się:1) akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę i organy administracji niezespolonej;

2) akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy;

3) statuty związków międzygminnych, statuty związków powiatów oraz statuty związków powiatowo-gminnych;

3a) statuty związków metropolitalnych;

4) akty Prezesa Rady Ministrów uchylające akty prawa miejscowego stanowionego przez wojewodę i organy administracji niezespolonej;

5) wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego stanowionego przez: wojewodę i organy administracji niezespolonej, organ samorządu województwa, organ powiatu i organ gminy;

6) porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych zawarte: a) między jednostkami samorządu terytorialnego, b) między jednostkami samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej;

7) uchwały budżetowe gminy, powiatu i województwa oraz sprawozdanie z wykonania budżetu gminy, powiatu i województwa;

8) obwieszczenia o wygaśnięciu mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz o rozwiązaniu sejmiku województwa, rady powiatu lub rady gminy;

8a) rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące aktów prawa miejscowego stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego;

9) statut urzędu wojewódzkiego;

10) inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne".

Przedmiotowa Uchwała w ocenie Sądu, nie zalicza się do żadnej z powyższych kategorii aktów prawnych. W szczególności nie może zostać uznana za akt prawa miejscowego.

Wyjaśnić należy, iż brak jest legalnej definicji aktu prawa miejscowego. Ustawodawca konstytucyjny zalicza je do źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. Ustawodawca może wprost przesądzić, iż dany akt jest aktem prawa miejscowego. Brak takiego postanowienia nie oznacza jednak, iż danemu aktowi należy automatycznie odmówić takiego charakteru.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że mimo braku ustawowej definicji aktu prawa miejscowego, to powszechnie przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne, w których ujęto normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny zaś charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi skierowane do adresatów w celu wskazania określonego sposobu zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny wyraża się w tym, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy oznacza, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty odnosić się zatem mają do zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś zrealizować się w wyniku jednorazowego zastosowania. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) występujących poza organami administracji, a będąc źródłami prawa powszechnie obowiązującego mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Stanowią zatem prawo dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego bądź tylko przebywające na terenie jej działania. Podobne stanowisko zajmuje również Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 674/11;CBOSA). Dla uznania uchwały za akt prawa miejscowego wystarczającym jest, aby zawierała ona przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06; CBOSA).

Odnosząc powyższe do przedmiotowej uchwały stwierdzić należy, iż nie spełnia ona wymogów, które pozwoliłyby na jej zakwalifikowanie jako aktu prawa miejscowego. Stosownego zastrzeżenia w tym zakresie nie uczynił sam ustawodawca, a dokonana ocena charakteru norm zawartych w tejże uchwale w prowadzi do wniosku, iż nie zawiera ona żadnej normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.

Sąd podziela stanowisko organu, iż do cech aktów prawa miejscowego, zalicza się:

- terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów;

- normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia;

- generalny i abstrakcyjny charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie.

Sąd podzielił stanowisko organu, że Uchwała nr [...] Rady Miasta G. z dnia 20 marca 2025 r. w sprawie określenia zadań z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych oraz wysokości środków finansowych Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na ich realizację w 2025 r. choć ma terytorialny zasięg, bowiem obowiązuje na terenie Miasta G., to nie ma normatywnego charakteru. Nie jest też aktem generalnym i abstrakcyjnym. Nie ma charakteru powtarzalnego.

Uchwała dokonuje jedynie określenia zadań z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej osób z niepełnosprawnościami przy uwzględnieniu planu finansowego Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rok 2025. W uchwale nie zawarto norm prawnych będących nakazem, zakazem danego zachowania lub przyznaniem uprawnienia. Uchwała nie zawiera również abstrakcyjnego kręgu adresatów, do których normy te miałaby być skierowane. Dodatkowo wskazanie zadań przyjętych do realizacji nie ma charakteru powtarzalnego, bowiem obowiązuje jedynie 2025 r., i w kolejnym roku już nie będzie obowiązywać.

Zdaniem Sądu, nie można się w przedmiotowej Uchwale doszukać ani norm generalnych, ani też abstrakcyjnych – skierowanych do podmiotów zewnętrznych. W istocie zaskarżona uchwała dotyczy wyboru zadań powiatu, jakie będą realizowane w danym roku (tu: 2025) i wysokości środków finansowych jakie zostaną przeznaczone na realizację tychże zadań. Dodatkowo, uchwała zawiera upoważnienie skierowane wprost do organu wykonawczego Prezydenta Miasta.

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie ma charakteru prawa miejscowego, a więc zarzut braku publikacji w dzienniku urzędowym był bezzasadny. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), do którego kieruje art. 44 ustawy o samorządzie powiatowym, ogłoszenie aktu prawa miejscowego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe.

Odnosząc się z kolei do pozostałych zarzutów skarżącej, a dotyczących naruszenia dyscypliny finansów publicznych to i w tym zakresie zarzuty były bezzasadne.

W konsekwencji należało uznać, że przedmiotowa uchwała o podziale środków PFRON jest aktem wewnętrznym regulującym jedynie sposób działania organów jednostki samorządu terytorialnego i nie miała charakteru prawa miejscowego, a nadto zastosowany w uchwale podział zadań nie naruszał przepisów prawa.

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzekł w sentencji wyroku.