II SAB/Gl 47/08 - Wyrok

Data orzeczenia	2009-01-21	
Data wpływu	2008-10-21	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Iwona Bogucka
Łucja Franiczek /przewodniczący sprawozdawca/
Rafał Wolnik	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie
Nadzór budowlany	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Zobowiązano do wydania aktu	
Powołane przepisy	Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071;  art. 35 par. 3 i 5, art. 36; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi A. K. i H. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w przedmiocie niewydania decyzji w sprawie legalności obiektu budowlanego 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. do wydania aktu w terminie 2 ( dwóch ) miesięcy od dnia zwrotu akt postępowania, 2. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Prowadząc sprawę zabudowań zakładu stolarskiego na działce nr [...] przy ul. [...] w T., decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. nakazał E. P. i J. P. rozbiórkę:

– kotłowni, ścian zewnętrznych i wszystkich elementów stropu wykonanych w wiacie na skład drewna,

– dachów nad budynkiem gospodarczym oraz garażem i przestrzenią pomiędzy tymi budynkami, ścian zewnętrznych, sufitów i podciągów oraz bram wjazdowych,

– stropu pomiędzy budynkami, wyciągu trocin, ścian wewnętrznych oraz schodów na poddasze.

Po rozpatrzeniu odwołania E. i J. P. decyzją z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Skargę na decyzję ostateczną oddalono na mocy nieprawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 358/08. Kolejną decyzją organu nadzoru budowlanego I instancji z dnia [...] r. nr [...] nakazano E. i J. P.:

– przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynków gospodarczych, usytuowanych za budynkiem mieszkalnym, samowolnie adaptowanych na zakład stolarski,

– doprowadzenie do stanu poprzedniego zabudowań znajdujących się na działce nr [...] zgodnie z załącznikiem graficznym.

Jednakże uwzględniając odwołanie E. i J. P., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi z tym uzasadnieniem, że po wykonaniu decyzji o nakazie rozbiórki nr [...] ulegną wyodrębnieniu, zabudowania i możliwe będzie podejmowanie dalszych decyzji, zaś w następnej kolejności należy rozstrzygnąć sprawy samowolnej rozbudowy budynku gospodarczego i rozbudowy garażu, a dopiero później przeprowadzić postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, o ile dotychczasowe decyzje nie osiągną takiego skutku. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ II instancji po rozpatrzeniu odwołania A. K. i H. K. od decyzji z dnia [...] r. umorzył postępowanie odwoławcze.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] powiadomił strony o wydaniu kolejnej decyzji w sprawie zakładu stolarskiego do dnia [...] r.

Następnie pismem z dnia [...] r. organ I instancji zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zgłaszania dodatkowych dowodów oraz poinformował, że większość akt sprawy została przekazana do WSA w związku ze skargę na decyzję o nakazie rozbiórki.

Po rozpatrzeniu wniosku J. P., postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] organ nadzoru budowlanego odmówił zawieszenia postępowania w sprawie zakładu stolarskiego.

Z kolei A. K. i H. K. jako współwłaściciele nieruchomości sąsiedniej pismem z dnia [...] r. wnieśli zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na niezałatwienie sprawy przez PINB w R.

Organ II instancji pismem z dnia [...] r. poinformował o nieuwzględnieniu zażalenia, bowiem postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy garażu i budynku gospodarczego winno być zakończone dopiero po wykonaniu decyzji o nakazie rozbiórki części obiektu.

W tym stanie rzeczy A. K. i H. K. w dniu [...] r. wnieśli do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., domagając się zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie przedmiotowego zakładu stolarskiego w terminie miesiąca oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Po zrelacjonowaniu przebiegu sprawy skarżący podnieśli, iż brak podstawy prawnej do wstrzymania się przez organ z podjęciem czynności w sprawie i wydaniem decyzji do czasu ukończenia postępowania egzekucyjnego (wyegzekwowania nakazu rozbiórki nałożonego decyzją w innej sprawie). Zarzucili też, że organ ten nie prowadzi żadnego postępowania wyjaśniającego, a ich zdaniem sprawa została już dostatecznie wyjaśniona w toku 14-letniego postępowania administracyjnego i nie istnieją żadne trudności w wyodrębnieniu przedmiotu postępowania (zabudowań zakładu stolarskiego), na co wskazał sam organ w piśmie z dnia [...] r., które dołączono.

W odpowiedzi na skargę organ, którego bezczynność zaskarżono, wniósł o jej oddalenie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. po przedstawieniu biegu postępowania wyjaśnił, że wydanie kolejnej decyzji w sprawie obiektów, wchodzących w skład zakładu stolarskiego, wielokrotnie rozbudowanego i przebudowanego na przestrzeni ponad 20 lat, możliwe jest dopiero po doprowadzeniu do wykonania decyzji o rozbiórce, dotyczącej chronologicznie ostatnich robót budowlanych. Powołując się zaś na fakt poinformowania stron o takim toku postępowania (pismo z dnia [...] r.), organ nadzoru budowlanego uznał, że dopełnił powinnościom z art. 36 kpa.

W związku z treścią odpowiedzi na skargę w kolejnym piśmie z dnia [...] r. skarżący podnieśli, że nie istnieją żadne przeszkody natury faktycznej bądź prawnej do prowadzenia postępowania celem wydania kolejnej decyzji o rozbiórce, gdyż będzie możliwe wyodrębnienie zabudowań na podstawie szczegółowego opisu graficznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga musiała odnieść skutek.

Zgodnie z art. 35 § 3 kpa, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do tych terminów załatwiania spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnienia z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, organ administracji zobligowany jest zawiadomić stronę, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 kpa). Obowiązek rozpatrzenia sprawy "w rozsądnym terminie" wynika jednocześnie z art. 6 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, a także z art. 17 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski z dnia 6 września 2001 r.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy zatem do czynienia także wówczas, gdy organ prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął czynności rozstrzygającej sprawę. W niniejszej sprawie jest poza sporem, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. prowadził postępowanie w sprawie legalności obiektów wchodzących w skład warsztatu stolarskiego w T. przy ul. [...] (działka nr [...]). Wobec części tychże obiektów postępowanie to zostało zakończone ostateczną decyzją z [...] r. o nakazie rozbiórki. Jednakże na posesji tej znajdują się jeszcze inne obiekty, co do których sprawa ich legalności – bądź to samowolnej rozbudowy, przebudowy, czy też samowolnej zmiany sposobu użytkowania, nie została jeszcze rozstrzygnięta.

W szczególności, nie budzi wątpliwości fakt, że po uchyleniu przez organ II instancji decyzji z dnia [...] r. nr [...] i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (decyzja WINB z dnia [...] r.), organ którego bezczynność zaskarżono, nie wydał w tej sprawie aktu kończącego postępowanie. Przyczyną takiego stanu rzeczy jest bowiem niewątpliwie skomplikowany stan faktyczny i prawny sprawy, a także pogląd zaprezentowany przez organ odwoławczy w motywach decyzji kasacyjnej co do konieczności uprzedniego wykonania nakazu rozbiórki, orzeczonego decyzją z dnia [...] r. w celu wyodrębnienia poszczególnych elementów przedmiotowego zakładu. Tymczasem z mocy art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy władny jest jedynie wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zatem stanowisko zawarte w motywach decyzji z dnia [...] r. co do dalszego toku postępowania administracyjnego, nie miało waloru wiążącego dla organu I instancji i w żadnym wypadku nie uzasadniało wstrzymania się przez ten organ z wydaniem aktu kończącego toczące się postępowanie. Tego rodzaju okoliczności, a mianowicie fakt prowadzenia postępowania egzekucyjnego celem wykonania decyzji o nakazie rozbiórki części obiektów przedmiotowego warsztatu, nie podpada bowiem pod żadną z przesłanek wymienionych w art. 35 § 5 kpa, a jedynie takie przyczyny usprawiedliwiają zwłokę w załatwieniu sprawy. Zgodzić się co prawda można ze stwierdzeniem, że wyegzekwowanie nakazu uprościłoby dalsze postępowanie wobec pozostałych obiektów, jednak do tego typu okoliczności ustawodawca nie nawiązał.

Wskazać też przyjdzie, iż w świetle odpowiedzi na skargę i przedstawionych akt postępowania administracyjnego nie jest prowadzone żadne postępowanie wyjaśniające, a pismo organu z dnia [...] r. w swojej treści odpowiada wymogom z art. 10 § 1 kpa. Nie może być zatem kwalifikowane jako dopełnienie powinnościom z art. 36 kpa i to także z tego powodu, że podane w nim okoliczności nie stanowią przyczyn z art. 35 § 5 kpa, uzasadniających niezałatwienie sprawy, mimo upływu ponad dwóch miesięcy od zwrotu akt sprawy przez organ odwoławczy po uchyleniu poprzedniej decyzji. Wreszcie, o ile dla zakończenia sprawy niezbędne były dokumenty z akt postępowania, przedstawionych sądowi w związku ze skargą na decyzję o nakazie rozbiórki (sygn. akt II SA/Gl 358/08), możliwe było wystąpienie do tut. Sądu o udostępnienie tychże akt i sporządzania ich kserokopii celem wykorzystania w prowadzonym postępowaniu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiły żadne okoliczności, wymienione w art. 35 § 5 kpa, uzasadniające niezałatwienie sprawy w terminach, wymienionych w art. 35 § 3 kpa. Skoro wydanie aktu kończącego postępowanie administracyjne nie nastąpiło do dnia rozpoznania skargi na bezczynność organu, skarga ta jako uzasadniona podlegała uwzględnieniu poprzez zobowiązanie organu do wydania takiego aktu zgodnie z treścią art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z uwagi na zawiłość sprawy administracyjnej, należało określić 2-miesięczny termin jej załatwienia. Po myśli art. 286 § 2 cyt. ustawy, wyznaczony przez sąd termin liczony jest od dnia zwrotu akt postępowania organowi po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku. Wobec uwzględnienia skargi należało na wniosek skarżących zasądzić na ich rzecz zwrot kosztów postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 100 zł (art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 powołanej ustawy).

Odnosząc się zaś do pozostałych kwestii, podniesionych w skardze oraz kolejnym piśmie skarżących z dnia [...] r., wyjaśnić przyjdzie, iż rozpatrując skargę na bezczynność organu, sąd administracyjny nie jest władny do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej poprzez wskazanie treści aktu kończącego taką sprawę.

W istocie zaś skarżący domagają się przesądzenia, że spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji o nakazie rozbiórki pozostałych obiektów, co jest niedopuszczalne w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym.

SW