II SAB/Bk 55/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-10-23	
Data wpływu	2014-08-19	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku	
Sędziowie	Andrzej Melezini
Elżbieta Trykoszko /przewodniczący sprawozdawca/
Marek Leszczyński	
Symbol z opisem	648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Inspektor Sanitarny	
Treść wyniku	Zobowiązano do podjęcia czynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 61 ust. 1 i 2;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2014 nr 0 poz 782; art. 1 ust. 1, art. 3, art. 6; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity	
Tezy
Nieskonkretyzowany wniosek o udzielenie informacji publicznej poprzez przesłanie kopii dokumentów urzędowych z akt administracyjnych nakłada na organ obowiązek poinformowania wnioskodawcy jakiego rodzaju dokumentami urzędowymi dysponuje i zobowiązania strony do sprecyzowania wniosku na podstawie tak udzielonej informacji.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Andrzej Melezini, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. M. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. M. do załatwienia w terminie 14 dni od zwrotu akt administracyjnych organowi, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej wniosku skarżącego J. P. z dnia 1 lipca 2014 roku; 2. nie stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. M. na rzecz skarżącego J. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.

Wnioskiem z dnia 1 lipca 2014r. skarżący J. P. zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. M. o udostępnienie w oparciu o przepisy ustawy o dostępie informacji publicznej, kserokopii dokumentów urzędowych (przy zachowaniu ich anonimizacji), na podstawie których została wydana decyzja nr [...] z dnia [...].10.2012r. w sprawie dokonania zmiany w rejestrze zakładów dotyczącej przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą w pijalni piwa w D. T. [...]. Skarżący powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdzające, że decyzja administracyjna jest informacją publiczną a jej anonimizacja nie stanowi przetworzenia informacji (wyrok WSA w Gliwicach z 3.09.2009r. sygn. IVSA/GL 427/09) oraz, że można się domagać dostępu do źródła informacji, a takim źródłem jest dokument urzędowy(postanowienie NSA z 8.07.2005r. sygn. OSK 1682/04).

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ wystosował do skarżącego w dniu 11.07.2014r. pismo, w którym stwierdził, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej albowiem charakteru informacji publicznej nie mają wnioski w sprawach indywidualnych, wnioski będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie, a także wnioski dotyczące przyszłych działań organów w sprawach indywidualnych . Opisana wnioskiem strony decyzja została wydana w oparciu o dokumenty, które nie stanowią informacji publicznej, a w konsekwencji nie zachodzą przesłanki do udostępnienia ich kopii na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skarżący J. P. po otrzymaniu opisanej wyżej odpowiedzi na swój wniosek wywiódł skargę na bezczynność organu i wniósł o zobowiązanie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. M. do udzielenia żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi podtrzymał stanowisko, że żądane dokumenty stanowią informację publiczną, nie precyzując konkretnie, o jakie dokumenty chodziło. Stwierdził, że organ poprzez zanegowanie faktu, że wniosek dotyczył informacji publicznej, nie udzielił tej informacji a jednocześnie nie wydał decyzji odmawiającej jej udzielenia przez co pozostaje w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie stwierdzając raz jeszcze, że nie dysponuje żądanymi przez stronę informacjami publicznymi. Podkreślił, że organ nie pozostawał w bezczynności, gdyż niezwłocznie udzielił stronie odpowiedzi, że nie dysponuje podlegającymi udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumentami urzędowymi, na podstawie których wydana została decyzja opisana wnioskiem. Organ podkreślił, że skarżący nie wnosił o wydanie kopii wydanej decyzji a dokumentacja sprawy zakończonej decyzją opisaną wnioskiem, składa się jedynie z wniosku w sprawie indywidualnej dotyczącego wprowadzenia zmian w rejestrze zakładów podlegających urzędowej kontroli Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz wydanego na podstawie art. 10 par. 1 K.p.a. zawiadomienia strony o zakończeniu postępowania. Wnioski w sprawach indywidualnych nie mają charakteru informacji publicznej zgodnie ze stanowiskiem WSA w Białymstoku zajętym w sprawie o sygn. II SAB/Bk 2/12. Zdaniem organu, takiego charakteru nie ma również wydawane w trybie art. 10 K.p.a. zawiadomienie strony o zakończeniu postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;

Skarga podlegała uwzględnieniu. Co prawda ogólnie sprecyzowany wniosek skarżącego o udostępnienie – w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej – kopii dokumentów urzędowych z akt administracyjnych indywidualnego postępowania bez skonkretyzowania o jakie dokumenty urzędowe chodzi, utrudniał sądowi dokładną weryfikację zajętego przez adresata wniosku stanowiska co do charakteru informacji, tym niemniej, zważywszy na istotę instytucji dostępu obywatela do informacji publicznej i skorelowane z tą istotą obowiązki podmiotów zobowiązanych do udzielania obywatelowi informacji publicznej, Sąd nie mógł oddalić skargi z powodu braku konkretyzacji wniosku. Nieskonkretyzowany wniosek o udzielenie informacji publicznej poprzez przesłanie kopii dokumentów urzędowych z akt administracyjnych nakładał bowiem na organ obowiązek poinformowania wnioskodawcy, jakiego rodzaju dokumentami urzędowymi dysponuje i zobowiązania strony do sprecyzowania wniosku na podstawie tak udzielonej informacji.

Punktem wyjścia dla takiej konkluzji sądu jest konstytucyjna gwarancja dostępu obywatela do informacji o działalności organów władzy publicznej, między innymi poprzez dostęp do dokumentów, wynikająca z treści art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przy czym, co należy podkreślić, Konstytucja nie ogranicza dostępu obywatela jedynie do dokumentów urzędowych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej stanowi w art. 1 ust. 1, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych a w art. 3 ust. 1 wskazuje, że prawo do informacji publicznej obejmuje, między innymi, uprawnienie w zakresie dostępu do dokumentów urzędowych. Zważywszy na okoliczność wskazania we wniosku skarżącego, że chodzi mu o dostęp do dokumentów urzędowych, organ powinien był oceniać wniosek poprzez pryzmat legalnej definicji "dokumentu urzędowego" zamieszczonej w art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z treści powyższej definicji wynika, że dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Zatem w aktach sprawy administracyjnej dokumentem urzędowym będzie nie tylko dokument wytworzony przez dany organ (postanowienie, decyzja, zawiadomienie kierowane do strony, informacja organu), ale także dokument urzędowy przedłożony przez stronę do akt konkretnej sprawy.

Z wniosku strony wynikało dążenie do uzyskania kopii dokumentów urzędowych, które stanowiły podstawę wydania skonkretyzowanej co do numeru i daty decyzji o wprowadzeniu zmiany w rejestrze zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej w odniesieniu do konkretnego przedsiębiorcy prowadzącego pijalnię piwa pod konkretnie wskazanym we wniosku adresem. Rejestr zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej prowadzony jest w oparciu o przepisy ustawy z 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, która dla wpisów do rejestru takich zakładów i nanoszenia zmian w rejestrze nakazuje stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Wniosek przedsiębiorcy o wprowadzenie zmiany w rejestrze zakładów w odniesieniu do jego przedsiębiorstwa wszczyna indywidualne postępowanie administracyjne przed właściwym organem inspekcji sanitarnej. Na potrzeby takiego postępowania muszą być założone akta administracyjne, do których dostęp osoba trzecia ma wyłącznie poprzez ustawę o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak słusznie zauważa skarżący, jednolite jest stanowisko, że akta sprawy administracyjnej, jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych, stanowią informację publiczną (vide, między innymi wyroki: NSA z dnia 30.10.2002r. sygn. II SA 1956/02, z dnia 11.05.2006r. sygn. II OSK 812/05, WSA w Poznaniu z dnia 5.03.2009r.sygn. IV SAB/Po 36/08, WSA w Olsztynie z dnia 25.08.2008r. sygn. IISAB/OL 1/08, WSA w Rzeszowie z dnia 4.08.2004r. sygn. II SAB/Rz 26/04, WSA w Warszawie z dnia 25.03.2009r. sygn. IISAB/Wa 195/08, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Akta administracyjnego postępowania niewątpliwie zawierają dokumenty urzędowe, definiowane jako oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalone i podpisane w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowane do innego podmiotu lub złożone do akt sprawy. Dostęp osoby trzeciej do dokumentów urzędowych będących częścią akt indywidualnego postępowania administracyjnego odbywa się wyłącznie w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej, przy czym osobie trzeciej nie jest wiadomo, czy i jakiego rodzaju dokumenty urzędowe zawierają akta konkretnego postępowania administracyjnego.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy dopiero na etapie postępowania sądowego, bo w odpowiedzi na skargę na bezczynność organu, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. M. udzielił informacji, jakie dokumenty tworzyły akta indywidualnego postępowania w sprawie zmiany w rejestrze zakładów dotyczącej przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą w pijalni piwa w D. T. [...]. Nie informując wnioskodawcy o rodzajowej zawartości akt na etapie przedsądowym, organ zamknął skarżącemu dostęp do uzyskania zanonimizowanych dokumentów urzędowych. W treści odpowiedzi na skargę pominął przy tym informację o rodzaju dokumentów urzędowych dołączonych przez przedsiębiorcę przy wniosku o wprowadzenie zmiany w rejestrze zakładów tj. tych, które – wedle żądania skarżącego – powinny były stanowić podstawę wydanej decyzji nr [...] z dnia [...].10.2012r. w sprawie dokonania zmiany w rejestrze zakładów dotyczącej przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą w pijalni piwa w D. T. [...], a które – jako złożone do akt sprawy - ustawodawca zaliczył do dokumentów urzędowych na równi z dokumentami urzędowymi wytworzonymi przez organ. Tymczasem lektura Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 maja 2007r. w sprawie wzorów dokumentów dotyczących rejestracji i zatwierdzania zakładów produkujących lub wprowadzających do obrotu żywność podlegających urzędowej kontroli Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2007r. Nr 106, poz. 730) nie pozostawia wątpliwości, że załącznikami wniosku przedsiębiorcy o dokonanie zmian w rejestrze zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej powinny być dokumenty urzędowe. Niezależnie od braku wzmianki organu o dysponowaniu w aktach sprawy dokumentami urzędowymi niepochodzącymi od niego, zauważyć należy – jak wynika to dopiero z odpowiedzi na skargę – akta sprawy administracyjnej zawierały także dokumenty urzędowe wytworzone przez organ w postaci zawiadomienia strony o zebraniu materiału oraz decyzji kończącej postępowanie, co wskazuje na nieprawdziwość udzielonej skarżącemu na jego wniosek odpowiedzi. Skarżący nie żądał dostępu do wniosku przedsiębiorcy wszczynającego indywidualne postępowanie administracyjne, ale do dokumentów urzędowych stanowiących podstawę wprowadzenia zmian w rejestrze zakładów w odniesieniu do zakładu konkretnego przedsiębiorcy.

Reasumując, Sąd uznał, że wpłynięcie do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej żądania udostępnienia dokumentów urzędowych z akt indywidualnego postępowania administracyjnego, bez skonkretyzowania ich treści, nakłada na organ obowiązek wezwania wnioskodawcy do sprecyzowania którego dokumentu się domaga po wymienieniu przez organ jakiego rodzaju dokumenty urzędowe stanowią zawartość akt administracyjnych. Ponieważ Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny będąc - jako organ rządowej administracji zespolonej w powiecie - podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej poprzez udostępnianie dokumentów urzędowych, nie podjął właściwych kroków związanych z załatwieniem wniosku, należało uznać, że pozostawał w bezczynności. Z tych przyczyn Sąd uwzględnił skargę, przy czym z uwagi na szybko udzieloną odpowiedź stronie stwierdził, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (art. 149 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego poniesionych przez niego kosztów postępowania sądowego (art. 200 w związku z art. 210 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).