VII SA/Wa 1646/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-09-29	
Data wpływu	2017-07-21	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Bożena Marciniak
Karolina Kisielewicz /sprawozdawca/
Włodzimierz Kowalczyk /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Drogi publiczne	
Sygn. powiązane	II OSK 3337/17	
Skarżony organ	Minister Insfrastruktury i Budownictwa	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2015 nr 0 poz 2031; artart. 4 pkt 2; Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Bożena Marciniak, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant ref. staż. Patryk Wernio, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2017 r. sprawy ze skargi G.W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych oddala skargę	
Uzasadnienie
G.W. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016r. (nr [...]) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dwukierunkowej drogi rowerowej w km od 0+161,97 do 6+395,90 w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] na terenie gminy I. (odcinki[...] ,[...]), w ramach zadania "Trasy rowerowe w Polsce Wschodniej województwo [...]".

Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Zarząd Województwa [...] wnioskiem z [...] lipca 2015r. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację opisanej inwestycji, na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015r., poz. 2031 ze zm., dalej jako specustawa drogowa). W ramach tej inwestycji inwestor zamierzał wybudować ścieżkę rowerową (wraz z miejscem obsługi rowerów), chodnik, odwodnić drogę oraz przebudować i rozbudować istniejące zjazdy indywidulane i publiczne.

Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2015r. (nr[...]) zezwolił na realizację inwestycji drogowej i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu podał m. in., że projektowana droga rowerowa jest częścią większego zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na wybudowaniu trasy rowerowej w pięciu województwach ([...],[...], [...],[...],[...]).

Organ przyjął, że cala inwestycja (a więc także ścieżka rowerowa i tzw. pas rozgraniczający o szerokości 0,75 m.) może być realizowana w oparciu o specustawę drogową. Ta ustawa ma bowiem zastosowanie do wszystkich dróg publicznych (a więc m. in. do drogi wojewódzkiej nr[...]). Zgodnie z art. 4 pkt 2 specustawy drogowej, droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego (a więc nie tylko samochodowego, ale i rowerowego), zlokalizowana w pasie drogowym. Wojewoda wyjaśnił, że pas drogowy drogi wojewódzkiej nr [...] zostanie poszerzony o działki wymienione w pkt IV sentencji decyzji i stwierdził, że droga rowerowa realizowana w ciągu tej drogi wojewódzkiej stanowi jej element i wchodzi w skład pasa drogowego (por. wyrok NSA z 15 lipca 2011 r. II OSK 1084/11). Organ podkreślił, że ścieżka rowerowa przyczyni się do poprawy bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego.

G.W. w odwołaniu od tej decyzji podniosła, że wyraziła zgodę na budowę ścieżki rowerowej o szerokości 2,5 m od zewnętrznej krawędzi krawężnika i 0,5 opaskę, natomiast nie wyraziła zgody na pas rozgraniczający 0,75 m na długości 37 m. Skarżąca dodała, że po drugiej stronie ulicy ścieżka rowerowa przebiega koło zabudowań mieszkalnych i nie wykonano tam ani opaski zieleni, ani pasa rozgraniczającego.

Organ odwoławczy nie podzieli zarzutów odwołania i podał, że nie jest uprawniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej zaproponowanej przez inwestora, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Zadaniem organu jest bowiem sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne nie naruszają prawa. Podkreślił, że kierując się przesłanką niezbędności wywłaszczenia, wezwał inwestora do wypowiedzenia się, czy jest możliwe uwzględnienie oczekiwań skarżącej przy projektowaniu przebiegu inwestycji. W pismach z [...] listopada 2015 r. oraz z [...] stycznia 2016 r. inwestor ustosunkował się do postulatu zmiany lokalizacji inwestycji w zakresie żądań strony, wyjaśniając powody przyjętych rozwiązań projektowych oraz przekonując o ich prawidłowości. Zdaniem organu, rozwiązania projektowe przyjęte przez projektanta są zgodne z art. 34 ustawy o drogach publicznych, tj. odległość od opaski do projektowanych linii rozgraniczających wynosi 0,75 m. Organ dodał, że wbrew stanowisku skarżącej inwestor w wyniku rozmów z jej pełnomocnikiem dokonał korekty rozwiązań projektowych w taki sposób, aby zajęcie jej działek zostało zredukowane do niezbędnych wymiarów jakim powinna odpowiadać ścieżka rowerowa, wyposażona w opaskę zieloną o szerokości 0,5 m.

Zdaniem Ministra organ I instancji zasadnie stwierdził, że sporna inwestycja drogowa co do zasady nie narusza przepisów specustawy drogowej i zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 11 f ust. 1 tej ustawy: zawiera m. in. wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określa linie rozgraniczające teren inwestycji, zatwierdza podział nieruchomości oraz projekt budowlany, wymienia nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Województwa [...]. Decyzja zawiera również określenie szczególnych warunków prowadzenia robót budowlanych oraz określenie szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie. Zaskarżona decyzja Wojewody [...] określa nadto termin wydania nieruchomości, opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń, o którym mowa w art. 16 ust. 2 specustawy drogowej.

W ocenie Ministra decyzja ta wymagała jednak zmiany w zakresie ppkt 1 pkt V. Zgodnie z art. 20 ust. 4 i 5 specustawy drogowej ustanowienie trwałego zarządu musi być potwierdzone w drodze decyzji odpowiedniego organu. Wobec powyższego potwierdzenie powstania trwałego zarządu, wraz ze wskazaniem nieruchomości, zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy, następuje w odrębnej decyzji właściwego organu (w odrębnej decyzji wydawanej przez Wojewodę [...]). Z tych wszystkich powodów Minister decyzją z [...] kwietnia 2016r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił tę decyzję organu I instancji w części dotyczącej ppkt 1 w pkt V jej rozstrzygnięcia i orzekł w tym zakresie, poprzez ustalenie nowej (następującej) treści ppkt 1: "1. Zgodnie z art. 20 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w K.., działający w imieniu Zarządu Województwa [...], otrzymuje z mocy prawa, nieodpłatnie w trwały zarząd nieruchomości nabyte na własność Województwa [...] z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, a ustanowienie trwałego zarządu stwierdzi wojewoda w drodze decyzji", a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy.

G.W. w skardze na tę decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa ponownie podniosła, że nie sprzeciwia się zajęciu jej nieruchomości pod budowę ścieżki rowerowej o szerokości 2,5 m wyposażoną w opaskę zieleni o szerokości 0,5 m. Nie zgadza się jednak na zajęcie jej działek celem wykonania pasa rozgraniczającego. Z tego powodu wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Minister Infrastruktury i Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 października 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1308/16 oddalił tę skargę. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że do spornej inwestycji ma zastosowanie specustawa drogowa i podkreślił, że projektowana ścieżka rowerowa ma być realizowana w ciągu drogi wojewódzkiej – tj. stanowi jej element i wchodzi w skład pasa drogowego.

Zdaniem Sądu zajęcie części nieruchomości skarżącej pod tę inwestycję jest dopuszczalne w świetle Konstytucji RP (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3), bowiem następuje na cel publiczny (budowa drogi publicznej) oraz w oparciu o ustawę, tj. art. 12 ust. 4 specustawy drogowej. Rozwiązania projektowe przedstawione w sprawie (a kwestionowane przez skarżącą), są zgodne z prawem, tj. art. 34 ustawy o drogach publicznych, który przewiduje, że odległość od opaski do projektowanych linii rozgraniczających wynosi 0,75 m. Sąd dodał, że na wniosek skarżącej, inwestor dokonał korekty rozwiązań projektowych i zaprojektował ścieżkę rowerową wyposażoną w opaskę zieloną o szerokości 0,5 m, a więc w dopuszczalnych, minimalnych granicach. Z tego powodu organy (ani Sąd) nie były uprawnione do narzucenia inwestorowi zmiany lokalizacji czy parametrów planowanej inwestycji drogowej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 maja 2017r. sygn. akt II OSK 203/17, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej G.W. od powyższego wyroku, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądził od organu na rzecz G. W. zwrot kosztów postępowania.

NSA stwierdził, że Sąd I instancji nie dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach sprawy (art. 134 p.p.s.a.) i bezzasadnie ograniczył się wyłącznie do oceny zarzutu skargi dotyczącego zajęcia części nieruchomości strony poza ścieżką rowerową także na tzw. pas rozgraniczający o szerokości 0,75 m.

Przede wszystkim w rozpoznawanej sprawie poza zakresem oceny Sądu pierwszej instancji pozostała kwestia mająca zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, a dotycząca dopuszczalności realizowania ścieżki rowerowej wzdłuż wybudowanej już drogi wojewódzkiej w oparciu o przepisy specustawy drogowej. W tym przedmiocie Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się i nie dokonał wymaganej prawem oceny stwierdzając jedynie za organem, iż przyjęto w tej sprawie, że inwestycja ta może być realizowana w oparciu o specustawę drogową. Takie stwierdzenie nie pozwala na uznanie, że przeprowadzono właściwą kontrolę legalności zaskarżonego aktu w opisanym wyżej zakresie, a tym bardziej nie pozwala na przyjęcie stanowiska, że mimo błędnego uzasadnienia wyrok odpowiada prawu, skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaniechał jakichkolwiek rozważań w przedmiocie dopuszczalności realizowania planowanej inwestycji polegającej na budowie dwukierunkowej drogi rowerowej w ciągu drogi wojewódzkiej w oparciu o specustawę drogową która przewiduje uproszczone zasady i procedury przygotowania i realizacji inwestycji drogowych.

NSA dodał, że organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Dopuszczalna jest weryfikacja przez organ zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich, a także ocena przez organ niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości. Ta weryfikacja nie może mieć jednak na celu samej kontroli zasadności poszczególnych rozwiązań wskazanych we wniosku, ale ma na celu zbadanie niezbędności inwestycji do realizacji ogólnego celu przedsięwzięcia drogowego.

W piśmie z [...] września 2017r. pełnomocnik skarżącej zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 11a ust. lit b ust. 1 specustawy oraz art. 19 ust. 2 pkt 4 i art. 25 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985r.o drogach publicznych, art 9 ust. 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 roku, poz. 290) oraz art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 i 80 k.p.a. przez przyjęcie, że projektowana droga rowerowa ma być realizowana w ciągu drogi wojewódzkiej, tj. stanowi jej element i wchodzi w skład pasa drogowego, podczas gdy nie ustalono, dlaczego do tego pasa wchodzi a wiadomo, że projektowana jest jedynie wzdłuż drogi wojewódzkiej nr[...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Przede wszystkim realizując wytyczne NSA zawarte w wyroku z 17 maja 2017r. II OSK 203/17, należy wyjaśnić, czy do planowanej inwestycji ma zastosowanie tzw. specustawa drogowa, w sytuacji, gdy ścieżka rowerowa jest realizowana w ramach przebudowy drogi publicznej.

W uchylonym przez NSA wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 1308/16 Sąd I instancji zgodził się z organem, że inwestycja może być realizowana w oparciu o specustawę drogową, ponieważ projektowana droga rowerowa ma być realizowana w ciągu drogi wojewódzkiej, stanowi jej element i wchodzi w skład pasa drogowego.

Należy przypomnieć, że inwestor (zarząd województwa[...]) wystąpił o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie dwukierunkowej drogi rowerowej w ciągu wybudowanej już drogi wojewódzkiej (nr[...]). Ta inwestycja miała polegać na poszerzeniu pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] i usytuowaniu w nim ścieżki rowerowej, chodnika oraz przebudowie i rozbudowie zjazdów z drogi publicznej. W istocie więc budowa ścieżki rowerowej miała stanowić rozbudowę istniejącej już drogi wojewódzkiej nr[...].

Ustawa o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (art. 1 ust. 1 tej ustawy). Pojęcie inwestycji należy rozumieć szeroko – co oznacza że obejmuje ona nie tylko budowę, ale również przebudowę bądź remont drogi publicznej (wyrok NSA z 10 stycznia 2013 r. II OSK 1032/12).

Ustawa o drogach publicznych w art. 4 pkt 2 stanowi, że droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym, natomiast jezdnia to część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów (pkt. 5). Z kolei droga rowerowa według art. 4 pkt 11a tej ustawy to droga przeznaczona do ruchu rowerów i pieszych, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem.

Wynika z tego, że droga rowerowa, znajdująca się w pasie drogowym drogi publicznej, jest elementem tej drogi, co prowadzi do wniosku, że dobudowanie drogi rowerowej w pasie drogowym istniejącej drogi jest inwestycją dotyczącą istniejącej drogi (stanowi jej przebudowę). Znajduje to potwierdzenie w treści art. 2 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym, według którego droga to wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Ustawa posługuje się także pojęciem drogi dla rowerów i stanowi, że należy przez nią rozumieć drogę lub jej część przeznaczoną do ruchu rowerów, oznaczoną odpowiednimi znakami drogowymi (art. 2 pkt 5 tej ustawy).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy wyjaśnić, że w świetle art. 11 e specustawy drogowej, organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest uprawniony do oceny zasadności, celowości zamierzonej inwestycji czy jej przebiegu. O tym decyduje inwestor, wybierając najbardziej optymalną według niego lokalizację i rozwiązania techniczno-wykonawcze. To inwestor wyznacza miejsce oraz sposób realizacji drogi. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują również inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględniać oczekiwań stron postępowania czy innych podmiotów. Związanie organu właściwego do wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wnioskiem inwestora oznacza, że do jego kompetencji należy sprawdzenie zgodności wniosku z wymaganiami ustawy i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Z art. 34 ustawy o drogach publicznych wynika, że odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzeń związanych z potrzebami zarządzania drogą, powinna wynosić co najmniej 0,75 m, a dla autostrad i dróg ekspresowych - co najmniej 2 m

Zgodnie z § 39 powołanego rozporządzenia, jednojezdniowa droga zaliczona do sieci dróg międzynarodowych oraz dwujezdniowa droga klasy GP, G lub Z, bez utwardzonych poboczy, powinny mieć opaski zewnętrzne stanowiące część poboczy przylegających do jezdni. Konstrukcja nawierzchni opaski powinna być taka sama jak jezdni (ust.1). Opaska zewnętrzna powinna mieć szerokość 0,50 m, a w wypadku drogi zaliczonej do sieci dróg międzynarodowych - nie mniej niż 0,70 m. (ust. 2).

W świetle tych przepisów nie można zarzucić inwestorowi (i organom administracji) naruszenia prawa. NSA w wyroku wydanym tej sprawie zwrócił uwagę, że dopuszczalna jest weryfikacja przez organ zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich, a także ocena przez organ niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości. Ta weryfikacja nie może mieć jednak na celu samej kontroli zasadności poszczególnych rozwiązań wskazanych we wniosku, ale ma na celu zbadanie niezbędności inwestycji do realizacji ogólnego celu przedsięwzięcia drogowego.

Z przedstawionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.), skargę jako nieuzasadnioną oddalił.