Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

27 października 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędziowie WSA: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2009r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2006r. nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części § [...] ust. [...] pkt [...],[...],[...],[...], § [...] ust. [...] pkt [...], § [...] ust. [...] pkt [...] lit. [...], § [...] ust. [...] pkt [...], § [...] pkt [...],[...],[...],[...],[...], 2. w pozostałym zakresie skargę oddala, 3. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie określonym w pkt 1.

Rada Gminy D. w dnia [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie gminy Do. Wykonanie uchwały zlecono Wójtowi Gminy i stwierdzono, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia.

Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy D., stanowiący załącznik do uchwały, składa się z 8 rozdziałów i liczy 18 paragrafów.

W § 2 wskazano, że ilekroć w regulaminie jest mowa o:

1) ustawie - należy przez to rozumieć ustawę z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008),

2) chodniku - należy przez to rozumieć część drogi przeznaczoną dla ruchu pieszych, wydzieloną z jednej strony granicą nieruchomości a z drugiej krawężnikiem jezdni a w przypadku dróg gruntowych, pas terenu o szerokości 1,5 m mierzony od granicy nieruchomości w kierunku osi jezdni,

3) drodze - należy przez to rozumieć wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, przeznaczony dla ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt,

4) nieruchomości - należy przez to rozumieć część powierzchni ziemskiej, stanowiącą odrębny przedmiot własności, jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności (art. 46 §1 Kodeksu Cywilnego),

5) obiektach użyteczności publicznej i obsługi ludności - należy przez to rozumieć obiekty, w których wykonuje się zadania o charakterze użyteczności publicznej, w szczególności urzędy organów administracji publicznej, zakłady opieki zdrowotnej i opieki społecznej, szkoły i placówki w rozumieniu przepisów o systemie oświaty, placówki kulturalno-oświatowe,

6) właścicielach nieruchomości - należy przez to rozumieć także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością, zgodnie z ustawą,

7) odpadach komunalnych - należy przez to rozumieć odpady powstające w gospodarstwach domowych, a także odpady nie zawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych, w tym:

a) odpadach komunalnych zmieszanych - należy przez to rozumieć odpady komunalne związane z bytowaniem człowieka, np. resztki spożywcze, odpady z papieru, opakowania towarów codziennego użytku, resztki poopałowe, zmiotki uliczne, uszkodzone naczynia, tekstylia i inne podobne drobne przedmioty zbierane w typowych pojemnikach,

b) odpadach komunalnych wielkogabarytowych - należy przez to rozumieć odpady, które nawet po rozdrobnieniu nie mogą być swobodnie umieszczone w typowych pojemnikach ze względu na swoje rozmiary lub masą np.: stare meble, wózki dziecięce, sprzęt gospodarstwa domowego, deski, materace, gruz itp.,

c) odpadach ulegających biodegradacji - należy przez to rozumieć odpady przeznaczone do recyklingu, które ulegają rozkładowi tlenowemu lub beztlenowemu przy udziale mikroorganizmów.

d) odpadach elektrycznych i elektronicznych - należy przez to rozumieć urządzenia, których prawidłowe działanie jest uzależnione od dopływu prądu elektrycznego.

8) jednostkach wywozowych - należy przez to rozumieć gminne jednostki organizacyjne lub przedsiębiorców posiadających zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych,

9) selektywnej zbiórce odpadów - należy przez to rozumieć odrębne zbieranie odpadów nadających się do odzysku, recyklingu lub do recyklingu organicznego oraz odpadów niebezpiecznych,

10) zbieraniu odpadów - należy przez to rozumieć każde działania, w szczególności umieszczanie w pojemnikach, segregowanie i magazynowanie odpadów, które ma na celu przygotowanie ich do transportu do miejsc odzysku lub unieszkodliwiania,

11) nieczystościach ciekłych - należy przez to rozumieć ścieki gromadzone przejściowo w zbiornikach bezodpływowych, powtórzenie ustawy,

12) zwierzętach domowych - należy przez to rozumieć zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza,

13) zwierzętach gospodarskich - należy przez to rozumieć zwierzęta gospodarskie w zrozumieniu przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1762 z późn. zm.).

Rozdział zatytułowany jest "Wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości". Stwierdzono w nim co następuje:

§ 4.1. Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości oraz przyległych chodników przez:

1) wyposażenie nieruchomości zabudowanej w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym,

2) prowadzenie selektywnej zbiórki, co najmniej następujących kategorii odpadów:

a) ulegających biodegradacji,

b) opakowania ze szkła i tworzyw sztucznych,

c) papier, tektura i metale,

d) odpady niebezpieczne

e) sprzęt elektryczny i elektroniczny

f) odpady z remontów i wielkogabarytowe (o objętości powyżej 0,1 m³)

Warunki i sposób odbioru ww. odpadów określa jednostka wywozowa w umowie zawartej z właścicielem nieruchomości,

3) usuwanie chwastów, zanieczyszczeń i odpadów komunalnych z powierzchni nieruchomości, w tym także z miejsc wokół urządzeń do zbierania odpadów lub osłon śmietnikowych oraz z chodników położonych wzdłuż nieruchomości,

4) usuwanie zanieczyszczeń z pomieszczeń i urządzeń budynków wielolokalowych przeznaczonych do wspólnego użytku,

5) coroczną wymianę piasku w piaskownicach dla dzieci,

6) uprzątnięcie błota, śniegu i lodu z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, a w szczególności do:

a) pryzmowania zgarniętego śniegu i lodu przed jego wywiezieniem, w sposób nie powodujący zakłóceń w ruchu pieszych,

b) likwidowania śliskości i gołoledzi poprzez stosowanie wyłącznie piasku

7) usuwanie śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń z dróg oraz terenów należących do gminy przez Zakład Usług Komunalnych w D. wg ustalonych wcześniej procedur,

8) zabezpieczenie nieruchomości przed wydostawaniem się na tereny przyległe wód opadowych, odpadów oraz innych substancji ciekłych i stałych,

9) przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku braku sieci kanalizacyjnej, wyposażenie nieruchomości w szczelny zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych (szambo) lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych oraz utrzymywania ich w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym,

10) włączenie posesji wyposażonej w szczelny zbiornik bezodpływowy do sieci kanalizacyjnej, przy nowo wybudowanych sieciach, w ciągu 12 m-cy od daty przekazania sieci do eksploatacji.

2. Na terenie nieruchomości zabrania się:

1) wrzucania do pojemników i kontenerów przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych: śniegu, lodu, gorących popiołów-żużli oraz substancji toksycznych, żrących, wybuchowych, odpadów przemysłowych, medycznych, weterynaryjnych i gruzu,

2) mycia samochodów detergentami, szamponami i innymi środkami chemicznymi oraz zmywania samochodowych silników, podwozi i zespołów napędowych poza miejscami do tego wyznaczonymi, spełniającymi wymogi określone w odrębnych przepisach,

3) dokonywania napraw pojazdów mechanicznych poza miejscami do tego wyznaczonymi, spełniającymi wymogi określone w odrębnych przepisach, z wyjątkiem drobnych napraw nie powodujących zanieczyszczenia środowiska, a usuwanie wraków samochodów ciąży na ostatnim właścicielu.

W rozdziale 3 wskazano na rodzaje urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych a także wymagania dotyczące ich rozmieszczania. W § 9 określono, że organizator imprezy masowej, zgromadzenia o charakterze publicznym lub targowiska, poprzez jednostkę wyznaczoną zapewnia wysączającą ilość pojemników bądź kontenerów do zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny, szaletów ruchomych oraz dokonuje uprzątnięcia terenu bezpośrednio, po jej zakończeniu. Powyższe dotyczy także usunięcia skutków działalności z terenów przyległych, jeżeli takie występują.

Kolejne rozdziały poświęcone są częstotliwości i sposobów pozbywania się odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z trenów przeznaczonych do użytku publicznego (rozdział 4), obowiązkiem osób utrzymujących zwierzęta domowe (rozdział 5) obowiązkiem osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie (rozdział 6), obszarom podlegającym obowiązkowej deratyzacji i terminom jej przeprowadzenia (rozdział 7) i postanowieniom końcowym (rozdział 8).

Skargę na powyższą uchwałę złożył Prokurator Rejonowy B.- P.

Uchwale zarzucił naruszenie § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) poprzez powtórzenie w postanowieniach § 2 pkt. 2, 3, 6, 7, 10, 11, 12 i § 4 ust. 1 pkt. 1 i 9 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy D. stanowiącego załącznik do Uchwały Rady Gminy D. nr [...] z dnia [...], w sprawie regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy D., przepisów oraz definicji pojęć zawartych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z dnia 13 września 1996 r. (Dz. U. z 2005, Nr 236, poz. 2008 ze zm.) oraz innych ustawach oraz naruszenie § 135 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908) w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 ze zm.) poprzez zamieszczenie w postanowieniach § 4 ust. 1 pkt 3, 5, 6b, 7, 8, 10 , § 4 ust. 2 pkt 3 oraz § 9 i § 15 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy D. przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe rady. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności postanowień § 2 pkt. 2, 3, 6, 7, 10, 11, 12 i § 4 ust. l pkt. 1. 3, 5, 6b, 7, 8, 9, 10 , § 4 ust. 2 pkt. 3 oraz §9 i §15 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy D. Prokurator wskazał, że zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy uregulowane w regulaminie muszą dotyczyć jedynie tych kwestii, które wymienione zostały w art. 4 ust. 2 pkt. 1-8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis art. 4 cytowanej ustawy stanowi, bowiem delegację ustawową dla wydania aktu niższej rangi i ściśle określa zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on radzie gminy prawa stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę. Rada Gminy D. uchwalając Regulamin naruszyła zakres regulacji wyznaczony ramami udzielonego upoważnienia. W postanowieniach § 4 ust. 1 pkt. 3, 5, 6b, 7, 8, 10, § 4 ust. 2 pkt. 3 oraz § 9 i 15 Regulaminu nałożenia rada nie została upoważniona.

W § 4 ust. 1 pkt 3 regulaminu zobowiązano właścicieli nieruchomości do chwastów.

W § 4 ust. 1 pkt 5 uchwały zobowiązano właścicieli nieruchomości do corocznej wymiany piasku w piaskownicach.

W § 4 ust. 1 pkt 8 uchwała Rady Gminy wprowadza obowiązek zabezpieczania nieruchomości przed wydostaniem się na tereny przyległe wód opadowych, odpadów oraz innych substancji ciekłych i stałych.

W § 4 ust. 1 pkt 10 uchwały nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek włączenia posesji wyposażonej w szczelny zbiornik bezodpływowy do sieci kanalizacyjnej, przy nowo wybudowanych sieciach, w ciągu 12 miesięcy od daty przekazania sieci do eksploatacji.

W § 4 ust. 2 pkt 3 nałożono obowiązek usuwania wraków samochodów.

Obowiązki, które nałożono w wymienionych powyżej zapisach wykraczają poza upoważnienia zawarte w art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1-8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Także rozszerzającego znaczenia obowiązku wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 1 b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nadano w § 4 ust. 1 pkt 6 b uchwały Rady Gminy, w którym zobowiązano właścicieli nieruchomości do likwidacji śliskości i gołoledzi poprzez stosowanie wyłącznie piasku.

W § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały zobowiązano właścicieli nieruchomości do usuwania śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń z dróg oraz terenów należących do gminy, podczas gdy obowiązki te należą do gminy.

Nieuprawnionym jest również nałożenie w § 9 uchwały obowiązków zapewnienia wystarczającej ilości pojemników bądź kontenerów do zbierania odpadów komunalnych na organizatorów imprezy masowej, zgromadzeń o charakterze publicznym lub targowiska. Podmioty te nie mogą, bowiem zostać uznane za właścicieli nieruchomości zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W § 15 zaskarżonej uchwały Rada Gminy D. zobowiązała właścicieli nieruchomości do przeprowadzania co najmniej raz w roku na terenie nieruchomości deratyzacji, podczas gdy zgodnie z postanowieniami art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jedynym i wyłącznym organem uprawnionym do wyznaczania obszarów obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania jest rada gminy.

Rada Gminy D. dopuściła się również naruszenia § 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), polegającego na powtórzeniu w regulaminie definicji ustawowych, które występują w przepisie rangi ustawowej. I tak Rada Gminy D. w § 2 pkt. 2, 3, 6. 7, 10, 11, 12 Regulaminu dokonała powtórzenia definicji następujących pojęć:

- w pkt. 2 dokonano powtórzenia definicji "chodnika", pojęcia zdefiniowanego w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

- w pkt 3 dokonano powtórzenia definicji "drogi", pojęcia zdefiniowanego w art. 2 ust. 1 ustawy prawo o ruchu drogowym z dnia 20 czerwca 1997 r. (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.),

- w pkt 6 dokonano powtórzenia definicji "właścicieli nieruchomości", pojęcia zdefiniowanego w art. 2 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

- w pkt. 7 dokonano powtórzenia definicji "odpadów komunalnych", pojęcia zdefiniowanego w art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. ( Dz. U. z 2001 r., Nr 62, poz 628 ze zm. ),

- w pkt 10 dokonano powtórzenia definicji "zbierania odpadów", pojęcia zdefiniowanego w art. 3 ust. 3 pkt 23 ustawy o odpadach,

- w pkt 11 dokonano powtórzenia definicji "nieczystości ciekłych", pojęcia zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

- w pkt 12 dokonano powtórzenia definicji "zwierząt domowych", pojęcia zdefiniowanego w art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt z dnia 21 sierpnia 1997 r. ( Dz. U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002 ze zm.).

Ponadto w § 4 ust. 1 pkt 1 i 9 Regulaminu powtórzono obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie wyposażenia nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania ich w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, które wynikają z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a tym samym, do których regulowania w Regulaminie utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy D. nie było podstaw.

Zaakcentowano, że w § 137 wymienionego rozporządzenia wprowadzono kategoryczne stwierdzenie, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Przepis ten wprowadza zasadę, iż uchwała rady gminy nie może regulować raz jeszcze tego co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący.

Rada Gminy D. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

Podkreślono, że głównymi adresatami aktów prawa miejscowego kreowanego przez Radę Gminy są mieszkańcy zajmujący się w przeważającej części rolnictwem niskotowarowym. Stąd tez zachodzi, potrzeba tworzenia prawa w sposób i na zasadach jak najbardziej zrozumiałych dla przeciętnych jego odbiorców. Zachodziła potrzeba powtórzenia określeń ustawowych, ponieważ przeciętny mieszkaniec gminy D. nie ma dostępu do treści aktów ustawowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszcz zważył, co następuje.

Skargę należało uwzględnić w zdecydowanej części.

W pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zarzutu II pkt 2, czyli na naruszeniu § 135 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r., Nr 236. poz. 2008 ze zm.), jako zarzutu dalej idącego.

Paragraf 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) stanowi, że w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań i kompetencji organu, o którym mowa w § 134 pkt 2. W uchwale można zatem zamieścić przepisy prawne, które wynikają z upoważnienia danego organu do uregulowania określonego zakresu spraw albo też podstawą wydania uchwały może być przepis prawny, który wyznacza zadania lub kompetencje danego organu. Naruszenie wskazanych w skardze paragrafów Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy D. stanowiącego załącznik do Uchwały Rady Gminy D. nr [...] z dnia [...] w sprawie regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy D., ma polegać na wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe rady. W związku z treścią zarzutu należy sięgnąć do upoważnienia rady wskazanego w zaskarżonej uchwale.

Uchwała powołuje się na art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 zawiera ogólną normę kompetencyjną dla rady gminy do stanowienia w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy, a art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Są to przepisy kompetencyjne i nie mogą stanowić wzorca do kontroli zgodności z prawem materialnym. W dalszej kolejności wskazano na art. 4 ustawy z 13 września o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.). Ustęp 1 tego przepisu zawiera przepis kompetencyjny upoważniający radę gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin jest aktem prawa miejscowego. W ust. 2 wskazano, że regulamin określa szczegółowo zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, przy czym w 8 punktach wskazano przedmiot uregulowania. Naruszenie zatem tych przepisów mogłoby wskazywać na naruszenie uregulowań ustawowych. W tym zakresie skarżący trafnie podnosi, że zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy uregulowane w regulaminie muszą dotyczyć jedynie tych kwestii, które wymienione zostały w art. 4 ust. 2 pkt 1 - 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Za sprzeczne i pozbawione podstawy prawnej należy uznać § 4 ust. 1 pkt 3 regulaminu, w którym zobowiązano właścicieli nieruchomości do usuwania chwastów, § 4 ust. 1 pkt 5 zobowiązującego właścicieli nieruchomości do corocznej wymiany piasku w piaskownicach, § 4 ust. 1 pkt 8 regulaminu wprowadzającego obowiązek zabezpieczenia nieruchomości przed wydostaniem się na tereny przyległe wód opadowych, odpadów oraz innych substancji ciekłych i stałych, § 4 ust. 1 pkt 10 regulaminu nakładającego na właścicieli nieruchomości obowiązek włączenia posesji wyposażonej w szczelny zbiornik bezodpływowy do sieci kanalizacyjnej przy nowo wybudowanych sieciach, w ciągu 12 miesięcy od daty przekazania sieci do eksploatacji, § 4 ust. 2 pkt 3 nakładający obowiązek usuwania wraków samochodowych.

Obowiązku te wykraczają poza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Art. 4 ust. 2 pkt 1 b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku upoważnia do wskazania wymagań dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. § 4 ust. 1 pkt 6 lit. b zaskarżonej uchwały precyzuje technologię likwidowania śliskości i gołoledzi poprzez użycie wyłącznie piasku. Do przyjęcia takiego rozwiązania nie ma upoważnienia ustawowego.

W § 4 ust. 1 pkt 7 regulaminu zobowiązano właścicieli nieruchomości do usuwania śniegu, lodu i błota i innych zanieczyszczeń z dróg oraz terenów należących do gminy przez Zakład Usług Komunalnych w D. wg ustalonych wcześniej procedur. Przepis ten jest niejasno sformułowany budzi wątpliwości, czy usuwanie śniegu i błota ma nastąpić przez właścicieli, czy przez Zakład Usług Komunalnych. Drogi dzielą się na krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Należy rozumieć, że chodzi drogi gminne i inne tereny należące do gminy. Zobowiązanie do usuwania śniegu, lodu o błota z innych terenów należących do gminy, mogłoby to mieć np. zastosowanie do boiska piłkarskiego, nie znajduje uzasadnienia ustawowego.

Obowiązki organizatora imprez masowych były określone w ustawie z 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 909 ze zm.). Ustawa ta nie zawiera delegacji dla rady gminy do precyzowania dalszych obowiązków. Art. 5 ust. 2 pkt 3 tej ustawy wskazywał na organizatora imprezy masowej, który ma obowiązek zapewnić pomoc medyczną oraz zaplecze higieniczno - sanitarne jak również zapewnienie spełnienia wymogów określonych w przepisach prawa, w szczególności przepisach prawa budowlanego, w przepisach sanitarnych i przepisach dotyczących ochrony przeciwpożarowej.

Sąd nie podziela natomiast poglądu skarżącego o naruszeniu prawa w przypadku § 15 regulaminu. Art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy upoważnia do kreślenia w regulaminie "wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania". Określenie regulaminu spełnia ten wymóg. Niezrozumiały jest zarzut, że jest to uprawnienie rady gminy. Regulamin jest uchwalany przez radę gminy.

Odnośnie naruszenia zasad techniki prawodawczej należy poczynić przede wszystkim uwagę na temat charakteru tych przepisów. Zasady techniki prawodawczej nie tworzą upoważnienia do tworzenia prawa, stanowią pewien zbiór zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa. Naruszenie tych zasad nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem. Stanowi tylko tyle, że przepisy zostały źle skonstruowane, co nie zawsze przekreśla ich wartość. Można wskazać wiele przepisów niezrozumiałych albo skonstruowanych w sposób sprzeczny z zasadami techniki ustawodawczej, a które obowiązują. Technika prawodawcza, to rodzaj "kuchni" budowania prawa i formułowania tekstów prawnych. Podobne zasady istnieją w prawie Unii Europejskiej. Wystarczy wskazać chociażby na porozumienie instancyjne z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawie wspólnych wytycznych dotyczących jakości prawodawstwa wspólnotowego (Dz.U.UE.C.99.73.1) czy też porozumienie międzyinstancyjne z dnia 28 listopada 2001 r. w sprawie bardziej uporządkowanego wykorzystania techniki przekształcania aktów prawnych (Dz. U. UE. C. 02.77.1).

Niewłaściwe zbudowanie aktu prawnego nie oznacza, że zachodzą warunki do stwierdzenia jego nieważności. Podobnie jak niewłaściwe określenie w skardze prokuratora miejsca publikacji aktów prawnych, sprzeczne z uregulowaniem § 158 ust. 7 Zasad techniki prawodawczej, nie przekreśla wartości skargi.

Granicą nieważności jest ustalenie, że jest to istotne naruszenie prawa. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż chodzi tego rodzaju nieprawidłowości, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego przez wadliwą wykładnię oraz przepisów dotyczących procedury podejmowania tych aktów, (wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu z 15 marca 2007 r. sygn. II SA/Wr 521/06)

Wśród typowych środków techniki prawodawczej wymienia się warunki formułowania definicji danego określenia. W ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli:

1. dane określenie jest wieloznaczne;

2. dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego ostrości;

3. znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe,

4. ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia.

Jeżeli w ustawie lub innym akcie normatywnym ustalono znaczenie danego określenia w drodze definicji, w obrębie tego aktu nie wolno posługiwać się tym określeniem w innym znaczeniu.

Zgodnie z § 149 Zasad techniki prawodawczej w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych, w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałaby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

Uchwała rady gminy wydana na podstawie upoważnienia ustawowego nie powinna zatem powtarzać definicji ustawowych. Jednakże ich wierne przytoczenie może świadczyć jedynie o pewnej niezręczności. Z drugiej strony należy zrozumieć motywy takiego postępowania. W odpowiedzi na skargę podkreślono, że zadaniem organów uchwałodawczych jest tworzenie prawa w sposób i na zasadach jak najbardziej zrozumiałych dla przeciętnych jego odbiorców. Przeciętny mieszkaniec gminy D. nie ma bowiem codziennego dostępu do treści aktów normatywnych, zatem traktuje Regulamin jako główne źródło wiedzy na temat zakresu obowiązków w kwestii utrzymania czystości i porządku w swoim gospodarstwie domowym.

Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia nieważności w tych sytuacjach, gdy uchwała wiernie przytacza treść definicji ustawowej zawartej w ustawie upoważniającej. Natomiast należało stwierdzić nieważność w tej części, gdzie tworzy się własne definicje, które modyfikują treść ustawy upoważniającej. W rozpatrywanej sprawie dotyczy to definicji zawartych:

- w § 2 pkt 2, gdzie mowa jest o definicji "chodnika". Definicja ta zawarta jest, nie w art. 1 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jak podaje skarżący, a w art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.),

- w § 2 pkt 3 w którym definiuje się "drogę". Definicje drogi zawarte są w art. 4 pkt 2 cytowanej ustawy o drogach publicznych i w ustawie z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.).

- w § 2 pkt 7 zawierającym definicję odpadów komunalnych. Definicja ta zawarta jest w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r., Nr 39, poz. 251 ze zm.).

- w § 2 pkt 10 - zbieranie odpadów. Definicja zawarta jest w cytowanej wyżej ustawie o odpadach,

- § 2 pkt 12 dot. zwierząt gospodarskich. Definicja zwierząt gospodarskich zawarta jest w art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002 ze zm.).

Do formułowania tych definicji nie ma upoważnienia ustawowego zawartego w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o trzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 ze zm.). W tym zakresie należało zatem stwierdzić nieważność.

Uzasadnia to, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części wymienionej w sentencji wyroku. W pozostałym zakresie skargę należało oddalić na podstawie art. 151 cytowanego Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.