Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Czesława Socha Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 10 listopada 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 314/10 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od M. P. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w P. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia

10 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 314/10, w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie wykonywania przewozu drogowego bez opłaty drogowej, w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję, w punkcie 2. określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, w punkcie 3. orzekł o kosztach postępowania.

Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

W dniu [...] kwietnia 2008 r. w O., na drodze krajowej nr [...], funkcjonariusze celni zatrzymali do kontroli pojazd ciężarowy marki M. B., będący własnością M. P. a (dalej: skarżący), który na żądanie kontrolujących nie przedstawił karty opłaty drogowej. Skarżący tłumaczył, że nie wiedział, że kartę winien posiadać, gdyż jechał 15 km od domu, a ostatnią kartę wykupił w dniu [..] kwietnia 2008 r. Z kontroli został sporządzony protokół, który został podpisany przez skarżącego, a kopia została doręczona skarżącemu.

Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Naczelnik Urzędu Celnego w K., nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie [...] zł, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 874 ze zm. dalej: u.t.d.).

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w P. po rozpoznaniu odwołania M. P. utrzymał w mocy zaskarżona decyzję organu I instancji, podtrzymując ustalenia i argumenty organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. uwzględniając skargę M. P. wskazał, iż w dacie przeprowadzenia kontroli i w czasie orzekania przez organ I instancji – kierujący pojazdem o masie powyżej 3,5 tony miał obowiązek podczas wykonywania przewozu drogowego posiadać przy sobie i okazać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę opłaty drogowej. Obowiązek ten wynikał wprost z art. 87 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy o transporcie drogowym, a sposób dokumentowania wywiązania się z tego obowiązku regulował § 3 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 151, poz. 1089 ze zm.).

Po wydaniu decyzji przez Naczelnika Urzędu Celnego w K. z dnia [...] maja 2008 r. – a przed wydaniem decyzji przez Dyrektora Izby Celnej w P. w dniu [...] lutego 2010 r. – doszło do zmiany przepisów ustawy o transporcie drogowym. Z dniem 24 grudnia 2008 r. zmieniony został m.in. art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, a zmiana polegała na dodaniu do tego przepisu pkt 5, na podstawie art. 3 ust. 1 lit. a/ ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 218, poz. 1391).

W niniejszej sprawie ustawodawca dodając pkt 5 do art. 42 ust. 1 u.t.d. nie zamieścił w ustawie zmieniającej przepisów przejściowych. Przepis ten wszedł w życie w dniu 24 grudnia 2008 r., a więc przez wydaniem decyzji II instancji, który rozpatruje sprawę merytorycznie, a więc stosuje odpowiednie przepisy do ustalonego przez siebie stanu faktycznego. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, należało więc rozstrzygnąć jaki reżim prawny winien być zastosowany w sprawie przez organ odwoławczy. Zgodnie z zasadą racjonalności ustawodawcy należało przyjąć, iż gdyby prawodawca chciał wyłączyć stosowanie nowego przepisu do zdarzeń mających miejsce przed jego wejściem w życie, to zamieściłby w ustawie zmieniającej – stosowne przepisy przejściowe. Wskazana zasada polega na stosowaniu nowych norm prawnych do wszelkich stosunków prawnych, zdarzeń czy stanów danego rodzaju, zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały wcześniej, przed wejściem w życie nowych przepisów, ale których skutki trwają po dokonaniu zmiany prawa.

W omawianej sprawie winna mieć zastosowanie zasada lex mitior retro agit (ustawa względniejsza działa wstecz), nakazująca wsteczne stosowanie przepisu względniejszego dla podmiotu naruszającego przepisy. Po kontroli drogowej, której wyniki uzasadniały wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia na podmiot niebędący przedsiębiorcą kary administracyjnej z tytułu nieuiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, ustawodawca zniósł obowiązek uiszczenia takiej opłaty, organ rozpatrujący sprawę merytorycznie traci podstawę prawną uzasadniającą rozstrzyganie w przedmiocie kary.

Dyrektor Izby Celnej w P. złożył skargę kasacyjną na powyższy wyrok, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Skargą kasacyjną zarzucił naruszenie:

- art. 42 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) w ten sposób, że pomimo stwierdzenia w dniu 9 kwietnia 2008 r. braku uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych Sąd uznał, że skarżący nie naruszył przepisów ustawy,

- art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie drogowym przez uznanie, że z dniem wejścia w życie nowelizacji (24 grudnia 2008 r.) polegającej (m.in.) na dodaniu do tego przepisu punktu 5 (rozszerzającego katalog podmiotów i pojazdów wyłączonych z obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych o pojazdy samochodowe o dopuszczalnej masie całkowitej poniżej 12 ton), znajduje on zastosowanie również do zdarzeń mających miejsce przed datą tej nowelizacji.

W uzasadnieniu Dyrektor Izby Celnej wskazał, iż postępowania wobec kierowców prowadzone są na podstawie przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, a sankcje orzekane są w formie kary grzywny lub mandatu karnego. Postulowane przez Sąd I instancji zastosowanie właściwej dla strefy prawa karnego zasady wstecznego działania prawa korzystniejszego dla sprawcy, może mieć ewentualnie miejsce jedynie w przypadku postępowań karnych prowadzonych wobec kierowców. Zdarzenie zaistniałe w niniejszej sprawie – wykonywanie przez skarżącego przewozu po drodze krajowej bez uiszczenia wymaganej opłaty, zostało całkowicie ukształtowane pod rządem przepisów obowiązujących w dacie kontroli. Zdarzenie to, jak i jego skutki, nie trwały już pod rządem nowego prawa. Dla oceny wywiązania się skarżącego z obowiązku uiszczenia wymaganej opłaty, co stanowi delikt administracyjny, miarodajny jest stan prawny z daty kontroli drogowej, nie zaś z daty orzekania i to przez organ II instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Kasator trafnie bowiem zarzuca, iż Sąd I instancji wadliwie zastosował art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, w brzmieniu nadanym przez art. 3 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 218, poz. 1391), do zdarzenia (przejazdu po drogach krajowych bez uiszczenia wymaganej opłaty w dniu 9 kwietnia 2008 r.), mimo iż art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie drogowym wszedł w życie dopiero 24 grudnia 2008 r.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też poglądu Sądu I instancji, iż w sytuacji gdy ustawodawca milczy w kwestii intertemporalnej, to oznacza, że jego wolą było ustanowienie zasady bezpośredniego działania nowego prawa niezależnie od tego czy zdarzenie prawne podlegające ocenie miało miejsce przed, czy po wprowadzeniu zmian w przepisie.

Jeżeli ustawodawca milczy w tej kwestii, zasadniczo przyjmuje się bowiem, że zakres stosowania ustawy jest wyznaczony, gdy idzie o datę początkową – datą jej wejścia w życie. To oznacza, że ustawę nową należy stosować także co do stosunków zaistniałych wcześniej (zasada bezpośredniego działania nowej ustawy, od daty jej wejścia w życie), ale tylko takich, które są "stosunkami w toku". Trwanie danego zdarzenia lub stanu rzeczy, zarówno pod rządem dawnego, jak i nowego prawa, jest więc tym elementem, który pozwala stosować zasadę bezpośredniego działania nowego prawa. Podobnie ustawa nowa działa na przyszłość, jeżeli należy oceniać według jej przepisów zaszłe po chwili jej wejścia w życie skutki zdarzenia prawnego, które nastąpiło po tej chwili i nie jest związane z powstałą przed tą datą sytuacją prawną (por. M. Kłoda, Sposoby działania ustawy w prawie międzyczasowym prywatnym – "Przegląd Legislacyjny" 2001.1.7).

Przyjęcie poglądu prezentowanego przez Sąd I instancji naruszałoby podstawową zasadę, jaką jest zasada niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit). Zasada ta wynika z art. 2 Konstytucji RP, statuującego konstrukcję państwa prawa. Znajduje ona też odzwierciedlenie w art. 3 k.c., w myśl którego ustawa nie ma mocy wstecznej, chyba że wynika to z jej brzmienia lub celu.

Z tych względów, podzielając zarzuty skargi kasacyjnej, nie można się zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż w sprawie ma zastosowanie art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym od 24 grudnia 2008 r., gdyż oceniane zdarzenie, jakim według organu było wykonywanie przez skarżącego przewozu po drodze krajowej bez uiszczenia wymaganej opłaty w dniu 9 kwietnia 2008 r., zostało całkowicie ukształtowane (sfinalizowane, skonsumowane) pod rządem prawa obowiązującego w dacie kontroli drogowej i co jest oczywiste, zdarzenie to, jak i jego skutki nie trwały już pod rządami nowego prawa.

Z uwagi zaś na to, iż w sprawie nie miało miejsca naruszenie przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 188 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 tej ostatniej ustawy.