Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: S WSA Maria Zawadzka Sędziowie: S WSA Renata Czeluśniak ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 marca 2021 r., znak [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia I. uchyla zaskarżoną decyzję w części, tj. w zakresie daty początkowej przyznania świadczenia: "za okres od 1 stycznia 2021 r.", II. zasądza na rzecz skarżącej H. G.od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia 24 marca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję z dnia [...] 2020 r. Wójta Gminy o odmowie przyznania H. G. (dalej: "skarżąca") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że przyznało H. G. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką: za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. w kwocie 1971 zł miesięcznie, na okres od 1 stycznia 2022 r. do bezterminowo w kwotach miesięcznych określonych w obwieszczeniu ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego, które podlegają ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" w terminie do dnia 15 listopada każdego roku. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 ust. 1, art. 24 ust. 2, art. 25, art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: "u.ś.r.").

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 13 października 2020 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką L. Ł. We wniosku skarżąca wskazała, że w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne z dniem jej wydania wnosi o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna.

Z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 21 marca 2012 r. wynika, że L. Ł. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności z powodu przyczyny oznaczonej symbolem 07-S (choroby układy oddechowego i krążenia), z wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Z treści wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 17 listopada 2020 r. w formie rozmowy telefonicznej wynika, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką. L. Ł. zmaga się ze względu na wiek z wieloma chorobami natury geriatrycznej, wymaga stałej opieki i pomocy w realizacji czynności życiowych. Ma problemy z sercem, odczuwa duszności, ma niedowład prawej ręki, problemy ginekologiczne, problemy z krążeniem oraz zmiany nowotworowe na skórze. Ma wstawioną zastawkę. Od początku listopada jest ciężko chora, leżąca, nie porusza się o własnych siłach, ma duszności. Lekarz rodzinny podejrzewa COVID. Matka skarżącej nie przyjmuje pokarmów, jest podpięta do kroplówki, nie zgodziła się na pójście do szpitala. Przyjeżdża do niej lekarz i pielęgniarka.

Decyzją z dnia [...] 2020 r. Wójt Gminy orzekł o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wnioskowanego w związku z opieką nad matką L. Ł. w kwocie 1830 zł miesięcznie. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawę odmowy przyznania świadczenia stanowi art. 17 ust. 1 b u.ś.r., w świetle którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała później niż po ukończeniu 18 roku życia.

W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 4 stycznia 2021 r. zleciło Kierownikowi Ośrodka Pomocy Społecznej przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego poprzez ustalenie czy skarżąca rezygnuje z pobieranego dotychczas zasiłku dla opiekuna i w zależności od dokonanych ustaleń, podjęcie czynności zmierzających do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna w terminie 14 dni od otrzymania postanowienia.

Decyzją z dnia [...] 2021 r. Wójt Gminy uchylił decyzję z dnia [...] 2014 r. przyznającą prawo do zasiłku dla opiekuna od dnia 1 stycznia 2021 r. Od decyzji odwołanie wniosła skarżąca wskazując, ze niezasadnie organ uchylił decyzję od dnia 1 stycznia 2021 r., powinien ją bowiem uchylić od dnia złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, czyli od dnia 13 października 2020 r.

Decyzją z dnia [...] 2021 r. Wójt Gminy zmienił decyzję z dnia [...] 2021 r. w ten sposób, że uchylił decyzję z dnia [...] 2014 r. przyznającą skarżącej prawo do zasiłku dla opiekuna od dnia 13 października 2020 r.

Decyzją z dnia 24 marca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 stycznia 2021 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezspornie wynika, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą a opieką nad niepełnosprawną matką. Stan L. Ł. uniemożliwia jej samodzielne funkcjonowanie, nie jest w stanie samodzielnie zadbać o higienę osobistą, prawidłowe zażywanie leków, przygotowanie i spożycie posiłków, prowadzenie gospodarstwa domowego. Wymaga stałej i długotrwałej opieki w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Nadzór oraz wszystkie czynności związane z opieką nad matką wykonuje skarżąca, która zajmuje się utrzymaniem higieny osobistej matki (myje ją, zakłada pampersy), pomaga w ubieraniu się, przygotowuje posiłki, podaje leki, zapewnia kontakt z lekarzem, wykupuje leki, załatwia sprawy urzędowe i prowadzi dom. Kolegium podniosło, że wadliwie organ I instancji odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na art. 17 ust. 1 b u.ś.r. W świetle bowiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisu uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją. Organ wskazał, że w sprawie zostały spełnione pozytywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a równocześnie nie zaistniały przesłanki negatywne wykluczające jego przyznanie. Organ przyjął, że ze względu na fakt, że w okresie do 31 grudnia 2020 r. skarżąca pobierała zasiłek dla opiekuna, przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego było możliwe dopiero od dnia 1 stycznia 2021 r.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego:

- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b u.ś.r. poprzez przyjęcie, że wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna,

- art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie świadczenia skarżącej za okres od dnia 1 października 2020 r. ewentualnie przekazanie organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że zostały spełnione przesłanki pozytywne warunkujące przyznanie skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sporną okolicznością jest data, od której należało przyznać skarżącej wnioskowane świadczenie – w ocenie organu II instancji powinien to być dzień 1 stycznia 2021 r. od kiedy skarżąca zaprzestała pobierania świadczenia dla opiekuna osoby niepełnosprawnej, w ocenie skarżącej powinien to być dzień 1 października 2020 r., czyli początek miesiąca, w którym skarżąca wniosła o przyznanie jej świadczenia opiekuńczego i złożyła oświadczenie, że rezygnuje z przysługującego jej świadczenia w wysokości niższej. Bezsporne jest również, że decyzją z dnia 1 lutego 2021 r. uchylona została decyzja przyznająca skarżącej prawo zasiłku dla opiekuna od dnia 13 października 2020 r.

Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zgodnie z art. 24 ust. 2a u.ś.r. jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności.

Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna.

Trzeba wskazać, że ustawodawca uregulował sytuację zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna w art. 27 ust. 5 u.ś.r., który stanowi, że przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: świadczenia rodzicielskiego, lub świadczenia pielęgnacyjnego, lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub dodatku do zasiłku rodzinnego, lub zasiłku dla opiekuna - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym powołanych uregulowań, przyjmuje się, że ustawodawca przewidział w cytowanym przepisie sytuację "zbiegu uprawnień" do wymienionych świadczeń - a uprawnienie do konkretnego świadczenia nabywa się dopiero z chwilą wydania ostatecznej decyzji administracyjnej przyznającej świadczenie rodzinne, gdyż decyzja taka ma charakter konstytutywny. Oznacza to, że wcześniej nie może być mowy o nabyciu ("uzyskaniu") prawa do takiego świadczenia przez wnioskodawcę, z powołaniem się na samą okoliczność spełniania ustawowych przesłanek do jego uzyskania (por. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., I OSK 886/17, CBOSA). W rezultacie, należy uznać, że art. 27 ust. 5 u.ś.r. dopuszcza przysługiwanie dwóch (lub więcej) świadczeń wymienionych w tym przepisie, natomiast wyklucza możliwość kumulatywnego ich pobierania. Wobec tego, sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) m.in. zasiłek dla opiekuna, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2018 r., I OSK 82/18, CBOSA). Użyty w art. 27 ust. 5 u.ś.r. zwrot "zbieg uprawnień" należy rozumieć jako sytuację, w której dana osoba obiektywnie spełnia przesłanki do otrzymania co najmniej dwóch świadczeń, jak również sytuację, gdy ma już ustalone, na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej, prawo do otrzymania jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie i spełnia jednocześnie przesłanki otrzymania innego świadczenia. Podkreślić należy, że nie można od strony wymagać rezygnacji z przyznanego wcześniej świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie świadczenie rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza w stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu świadczenia korzystniejszego, a przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2018 r. sygn. I OSK 1676/18, CBOSA). To na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, które zagwarantuje wnioskodawcy realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale także do przyznania tego prawa na taki okres, jaki wynika z art. 24 ust. 2 u.ś.r, tj. począwszy od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.

Sąd podziela i przyjmuje za własny pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym to po stronie organu leży podjęcie takich działań, by osoba uprawniona do dwóch różnych świadczeń (zbieg uprawnień) nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z tych świadczeń. W sytuacji bowiem zbiegu uprawnień oraz dokonania przez osobę uprawnioną wyboru korzystniejszego finansowo świadczenia, celem działań organu powinno być wyeliminowanie z obiegu prawnego rozstrzygnięcia przyznającego na ten sam okres innego świadczenia, a następnie przyznanie świadczenia wybranego przez stronę z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zgodnie ze złożonym wnioskiem z uwzględnieniem daty złożenia żądania. Tym samym, dokonany przez uprawnionego wybór świadczenia dla niego korzystniejszego powinien odnosić swój skutek na osi czasu zgodnie z ogólną regułą z art. 24 ust. 2 u.ś.r. W myśl tego przepisu, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (tak wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r., I OSK 2852/20, CBOSA).

W państwie prawnym nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne zwłaszcza, gdy mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne (por. wyrok WSA w Opolu z 20 września 2018 r., II SA/Op 302/18, CBOSA).

W niniejszej sprawie skarżąca złożyła oświadczenie (w aktach sprawy), że z chwilą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z przyznanego świadczenia dla opiekuna. Decyzją z dnia [...] 2021 r. Wójt Gminy uchylił decyzję o przyznaniu zasiłku dla opiekuna od dnia 13 października 2020 r. Skarżąca pobierała świadczenie do końca grudnia 2020 r.

W ocenie Sądu, treść u.ś.r. nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym skarżąca pobierała zasiłek dla opiekuna, możliwe jest bowiem rozliczenie świadczeń przyznanych za ten okres, z których jedno zostało już wypłacone, poprzez zrekompensowanie świadczeń i wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień do wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego zasiłku (por. wyrok WSA w Opolu z 20.09.2018 r., II SA/Op 302/18, CBOSA).

Mając na względzie powyższą analizę, należy stwierdzić, że rację ma skarżąca, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 stycznia 2021 r. narusza przepisy u.ś.r. ponieważ świadczenie pielęgnacyjne powinno zostać przyznane skarżącej począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o jego przyznanie.

Sąd zwraca uwagę na oczywistą omyłkę pisarską w zaskarżonej decyzji, w której wskazano, że świadczenie jest przyznawane z tytułu opieki nad H. G. (czyli skarżącą), tymczasem w decyzji należało wskazać z tytułu opieki nad L. Ł.

Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium Odwoławcze zastosuje przepis art. 24 u.ś.r. zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a.") w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).

Sprawa została rozpatrzona w na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. ponieważ skarżąca wniosła w skardze o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.