II SAB/Kr 111/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-09-19	
Data wpływu	2025-06-10	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Anna Kopeć
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Prezydent Miasta	
Treść wyniku	stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198; art 1 , art 4  , art 6  , art 10  , art 13 , art 16 ust 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art 149 par 1  a i apr 2  , art 190;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 września 2025 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków - Śródmieście Wschód Tomasza Waszczuka sprawy ze skargi T. S. na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 21 kwietnia 2023 r. I. stwierdza, że Prezydent Miasta Krakowa dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, II. wymierza Prezydentowi Miasta Krakowa grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych.	
Uzasadnienie
T. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 21 kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, dotyczącej wyników kontroli wewnętrznych:

• [...],

• [...] [...],

• [...],

• [...],

• [...],

- w zakresie następujących dokumentów lub informacji:

1) wystąpień pokontrolnych,

2) w razie udostępnienia wystąpień pokontrolnych, podania przyczyn nieudostępnienia tych dokumentów w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych,

3) w przypadku nieudostępnienia wystąpień pokontrolnych, z powodu niesporządzenia tych dokumentów,

a) danych o czynnościach kontrolnych lub dokumentach, niewymienionych w piśmie z 14 grudnia 2022 roku, znak: KE-03.1431.15.2022, a wymienionych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 30 listopada 2022 roku, które podjęto lub sporządzono po 14 grudnia 2022 roku, we wszystkich powyższych sprawach,

b) podania przyczyn niezastosowania § 16 ust. 1 zd. 1 Załącznika do Zarządzenia Nr 173/2019 Prezydenta Miasta Krakowa z 29 stycznia 2019 roku, stosownie do którego Dyrektor Wydziału Kontroli Wewnętrznej niezwłocznie po zakończeniu postępowania kontrolnego przekazuje Prezydentowi Miasta Krakowa projekt wystąpienia pokontrolnego.

Skarżący zarzucił naruszenie art. 1, art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej u.d.i.p.), przez nieudzielenie informacji publicznej i nie wydanie decyzji administracyjnej, wnosząc o:

1) zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi,

2) stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa,

3) orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów,

4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania

Skarżący w uzasadnieniu skargi podał, iż do wniosku objętego skargą Dyrektor Wydziału Kontroli Wewnętrznej i Ewidencji Mienia Urzędu Miasta Krakowa ("Dyrektor"), działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Krakowa, ustosunkował się pismem z dnia 5 maja 2023 roku. Sposób załatwienia polegał na odmowie udostępnienia informacji publicznej, bez wydania decyzji administracyjnej. Dyrektor twierdzi, jakoby żądane przez wnioskodawcę dane nie dotyczyły sprawy publicznej i służyły obronie prywatnego interesu w sprawie cywilnej -interesu małżonki wnioskodawcy, będącej powódką w sprawie przeciwko UMK przed Sądem Rejonowym dla Krakowa-Nowej Huty w Krakowie IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, sygn. [...].

Dyrektor powołał się na fakt, że wnioskodawca wystąpił jako pełnomocnik małżonki podczas pertraktacji ugodowych w tej sprawie, do których strony były zobowiązane przez sąd. Podał także, że realizacja innego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jaki wnioskodawca złożył w dniu 1 września 2022 roku, a odpowiedź nań otrzymał w dniu 15 września 2022 roku (sprawa KE[...] zakończyła się wykorzystaniem udostępnionej informacji przez małżonkę wnioskodawcy w sprawie o sygnaturze [...]. W konkluzji Dyrektor odmówił wnioskodawcy działania w trosce o sprawy publiczne i przypisał mu działanie tylko w interesie prywatnym, uznając to za podstawę odmowy udostępnienia informacji publicznej, bez wydania decyzji administracyjnej.

Wg skarżącego aktualna działalność Wydziału Kontroli Wewnętrznej i Ewidencji Mienia, to zarówno sprawa publiczna (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), jak dane publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Efekty kontroli podlegają obowiązkowemu udostępnieniu w BIP UMK (art. 8 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p.), a udostępnione nie są. Wnioskodawca, jak każdy inny, ma prawo do zapoznania się z tymi danymi na wniosek i działa w interesie publicznym, jakim jest jawność działania administracji publicznej. Nie jest winą wnioskodawcy, że, z winy pracodawcy, jego żona pozostaje w sporze sądowym z UMK. Spór nie dotyczy aktualnej działalności Wydziału, lecz zdarzeń z przeszłości i nie ma pomiędzy tymi sprawami koniecznego związku. Idąc tym tokiem rozumowania, jaki zaprezentował Dyrektor, wnioskodawcy można usiłować odmówić nie tylko udostępnienia informacji publicznej, lecz i innych usług publicznych, do których ma pełne prawo (zameldowania, rejestracji pojazdu, pozwolenia na budowę, itp.), tylko dlatego, że jego żona ośmieliła się pozywać urząd obsługujący organ administracji w jednostkowej, ściśle zakreślonej sprawie pracowniczej, nie dotyczącej okresu objętego wnioskami o dostęp do informacji publicznej. Zachowania te są oczywistym działaniem dla szykany, bez powodu. Roli społecznych wnioskodawcy nie wyczerpuje bycie mężem swojej żony: jest człowiekiem, obywatelem, podatnikiem, mieszkańcem Krakowa. Z tych to ról wynika prawo do informacji o sprawach publicznych oraz prawo do działania w sprawie i w interesie publicznym, którego nie można ograniczyć z powołaniem się li tylko na ograniczony czasowo i przedmiotowo spór z małżonką wnioskodawcy, nie pokrywający się zakresowe z 4 wnioskami o udostępnienie informacji publicznej, których dotyczy skarga.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podając, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej, tj. nie mieszczą się w pojęciu objętym ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Żądane informacje w zaistniałych okolicznościach nie stanowiły informacji publicznej, lecz służyły realizacji osobistego, partykularnego interesu i roszczeń określonych osób: małżonki Skarżącego oraz jej pełnomocnika, to jest Skarżącego, dochodzonych w toku sprawy sądowej. Podkreślono związek przyczynowy pomiędzy działaniami Skarżącego jako wnioskodawcy oraz jego aktywnością w charakterze pełnomocnika małżonki Skarżącego występującej jako powódka w sprawie sądowej o sygnaturze [...] przeciwko Urzędowi Miasta Krakowa. Skarżący jest małżonkiem i zarazem pełnomocnikiem małżonki - byłej Kierowniczki Referatu Kontroli Organizacyjno - Prawnej Wydziału Kontroli Wewnętrznej i Ewidencji Mienia, która z uwagi na zajmowane stanowisko służbowe do 15 maja 2022 r. nadzorowała wykonywanie kontroli wewnętrznych w Wydziale Kontroli Wewnętrznej i Ewidencji Mienia (wcześniej w Wydziale Kontroli Wewnętrznej) Urzędu Miasta Krakowa. Po otrzymaniu wypowiedzenia zmieniającego stosunek pracy i w związku ze złożonym odwołaniem pozostaje w sporze cywilnym z pracodawcą - Prezydentem Miasta Krakowa. Małżonka Skarżącego kwestionuje prawidłowość otrzymanego wypowiedzenia zmieniającego warunki pracy, skutkiem którego przestała zajmować stanowisko Kierownika Referatu Kontroli Organizacyjno - Prawnej i domaga się wypłaty odszkodowania Skarżący we wszystkich swoich wnioskach składanych w trybie dostępu do informacji publicznej nie domaga się udostępnienia informacji dokumentów podlegających obowiązkowej publikacji w BIP i w związku z tym nieudostępnianych na wniosek, a żąda informacji, które nie posiadają przymiotu dokumentów, dotyczą wewnętrznej organizacji pracy Urzędu Miasta Krakowa (w zakresie poprzedniego miejsca pracy Małżonki Skarżącego) i są wykorzystywane w indywidulanej sprawie, a nie w interesie publicznym. Przedmiotem tego rodzaju wniosków nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Nie można bowiem przy pomocy ustawy o dostępie do informacji publicznej starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być przy tym nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi więc wynikać interes obiektywny a nie subiektywny. Uzyskanie wskazanych we wnioskach Skarżącego informacji jest w ewidentny sposób bezpośrednio związane ze sporem o charakterze cywilnoprawnym, który podlega kognicji sądu pracy, a jego stronami są małżonka i jednocześnie mandantka Skarżącego jako powódka oraz Urząd Miasta Krakowa / Prezydent Miasta Krakowa w charakterze pozwanego pracodawcy, a zarazem organu, do którego jest kierowane żądanie udzielenia informacji w trybie dostępu do informacji publicznej.

Wyrokiem z dnia 26 października 2023 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pkt I zobowiązał Prezydenta Miasta Krakowa do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosku T. S. z dnia 21 kwietnia 2023 r., w pkt II stwierdził, że Prezydent Miasta Krakowa dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pkt III w pozostałej części skargę oddalił, w pkt IV zasądził od Prezydenta Miasta Krakowa na rzecz skarżącego T. S. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Następnie po rozpoznaniu skarg kasacyjnych T. S. i Prezydenta Miasta Krakowa, NSA wyrokiem z dnia 15 maja 2025 r. sygn. akt III OSK 1062/24 w pkt 1. oddalił skargę kasacyjną Prezydenta Miasta Krakowa; w pkt 2. uchylił pkt II i III zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; w pkt 3. zasądził od Prezydenta Miasta Krakowa na rzecz T. S. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W piśmie z dnia 1 lipca 2025 r. skarżący podniósł, że przyczyną bezprawnego braku publikacji w BIP była złośliwość urzędnika, który powinien był wyłączyć się ze sprawy. Zwrócił uwagę na to, że – w świetle oddalenia przez WSA w Warszawie skargi jego i jego małżonki na postanowienie Prezesa UODO (sygn. akt II SA/Wa 1389/24) – przy ocenie tego, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, należy wziąć pod uwagę to, że podmiot obowiązany bezprawnie przetwarzał ich dane osobowe (dołączenie do odpowiedzi na skargę wydruków z bezprawnego dostępu do służbowej skrzynki pocztowej żony, wynikająca z odpowiedzi na skargę znajomość akt sprawy cywilnej żony). Nadto skarżący wskazał, że tuż po wyroku NSA inny urzędnik sprawę załatwił od ręki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast § 2 cytowanego artykułu w pkt 8 w związku z pkt 4 precyzuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, w tym na bezczynność w dokonywaniu czynności materialno – technicznych z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień wynikających z przepisów prawa.

W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd wskazuje, że nie znalazł podstaw do przekazania, na podstawie art. 122 P.p.s.a., sprawy do rozpoznania na rozprawie. W niniejszej sprawie brak było ograniczeń, związanych z orzekaniem w trybie uproszczonym, uniemożliwiających rozpoznanie skargi. Sprawa nie wymagała przeprowadzenia rozprawy, a dla jej rozstrzygnięcia udział stron nie był niezbędny.

Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto zgodnie z § 2, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może również orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Stosownie do treści art. 190 P.p.s.a. "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny."

Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Ratio legis unormowania art. 190 P.p.s.a. sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowo-administracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy. (tak NSA w Warszawie w wyroku z dnia 2 października 2015 r. sygn. II OSK 47/14 oraz z dnia 15 maja 2015 r. sygn. II FSK 730/15). Tym samym Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Przede wszystkim "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 P.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę i w jakich wydał orzeczenie. Tak więc rozpoznając sprawę powtórnie, sąd pierwszej instancji musi interpretować i stosować art. 134 § 1 P.p.s.a. przy uwzględnieniu postanowień zawartych w art. 168 § 3, art. 183 § 1 i art. 190 P.p.s.a. (Tarno, Jan Paweł. Art. 190. W: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2011.)

W niniejszej sprawie oznacza to, że po opisanym wyżej wyroku NSA, obecnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie obowiązany jest skontrolować i ocenić tylko dwie kwestie: czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz czy uzasadnione jest żądanie skargi dotyczące wymierzenia organowi grzywny.

W uzasadnieniu wiążącego Sąd wyroku NSA sygn. akt III OSK 1062/24, wskazano, między innymi, co następuje: "Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Sąd I instancji dokonując oceny charakteru bezczynności organu i wniosku o wymierzenie organowi grzywny, powinien dokonać nie tylko ustaleń co do czasu nieprawidłowego załatwienia wniosku, ale uwzględnić całokształt okoliczności sprawy. Ocena ta powinna być dokonana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele zmiennych. Sąd I instancji w toku rozpoznania sprawy nie zweryfikował szeregu okoliczności wskazywanych przez skarżącego w skardze i pismach składanych w toku postępowania sądowego na poparcie jego wniosków o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa a w konsekwencji o wymierzenie organowi grzywny. Pomijając już to, że Sąd ten nie dokonał wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa z art. 149 § 1a P.p.s.a. i nie wskazał jakie przesłanki należy brać pod uwagę przy wymierzaniu organowi grzywny z art. 149 § 2 P.p.s.a., to w ogóle nie rozważył argumentów wskazanych przez skarżącego. W skardze skarżący wskazał 9 elementów zmiennych sprawy, uzasadniających jego zdaniem stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Szeroko przedstawił kontekst sytuacyjny a stan faktyczny powiązał z orzecznictwem NSA, wskazującym na ocenę bezczynności nie tylko w jednym aspekcie, lecz całokształcie okoliczności niniejszej sprawy. Argumentację tę poszerzył w dalszych pismach procesowych. Wskazywał między innymi na celowe i złośliwe nastawienie wnioskodawcy, sprowadzające się do świadomego, niezgodnego z prawem nieudostępniania przysługującej mu informacji. Podnosił, że organ nie załatwiał pozytywnie jego wniosku będąc uprzedzonym do niego, za sprawą jego żony mającej spór sądowy z organem jako jej pracodawcą. Ponadto organ bezpodstawnie i ze świadomością tego, powoływał się na działanie skarżącego w celu wykorzystania żądanych informacji w postępowaniu sądowym, w którym jest pełnomocnikiem żony, w sytuacji gdy prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu i nie można oceniać interesu prawnego lub faktycznego wnioskodawcy. Jego zdaniem, organ powołał się bezpodstawnie na rzekomy interes prywatny i brak interesu publicznego. Wskazywał, że organ odmawiał udostępnienia informacji publicznej, która powinna być zamieszczona w Biuletynie Informacji Publicznej. Zarzucał też bezprawne posłużenie się danymi osobowymi wnioskodawcy, które nie są niezbędne do załatwienia sprawy. Ponadto, zdaniem skarżącego organ nie udostępnił mu żądanej informacji bez wydania w tym przedmiocie decyzji "jako jedynej osobie w mieście". Wskazywał też, że dla nieprawidłowego sposobu rozpoznania wniosku, nie było bez znaczenia to, że urzędnik, który w imieniu organu rozpoznawał wniosek jest uwikłany sprawami pracowniczymi z żoną wnioskodawcy i powinien się wyłączyć w sprawie o udostępnienie informacji publicznej lub zostać włączony. Sąd I instancji przy ocenie charakteru bezczynności organu i ocenie wniosku o wymierzenie grzywny, w ogóle tych wskazywanych przez skarżącego okoliczności nie ocenił. W rezultacie lakoniczne stanowisko Sądu I instancji co do charakteru bezczynności organu i wniosku o wymierzenie organowi grzywny, nie poddaje się ocenie instancyjnej. W konsekwencji zasadne są też zarzuty niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji art. 149 § 1a i § 2 P.p.s.a. Zarzuty naruszenia prawa materialnego zostały oparte na okolicznościach, które nie zostały rozważone przez Sąd I instancji, a skoro to było podstawą uwzględnienia zarzutów naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania, to odniesienie się do zarzutów prawa materialnego, bez poznania stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie, byłoby przedwczesne. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna T. S. ma usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w punktach II i III i w tej części przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.".

Rozpocząć zatem należy od tego, że ustawodawca w art. 149 § 1a P.p.s.a. nie zdefiniował pojęcia "rażącego naruszenia prawa", przyznał zatem sądowi administracyjnemu swobodę w zakresie oceny charakteru bezczynności. Zatem w tym zakresie do głosu dochodzi uznanie sędziowskie, oparte o zasady logiki, doświadczenia życiowego i zawodowego, w kontekście celu przepisu, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy i dyrektyw doktrynalnych oraz praktyki. Judykatura przede wszystkim akcentuje, iż pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa" użyte w przepisie art. 149 § 1 P.p.s.a., jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla ich obu (por.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 153/14). Poza tym wskazuje się szereg przypadków rażącej bezczynności, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w liczbie spraw do załatwienia przez organ, ani w liczbie wniosków procesowych składanych przez strony (por. przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13, z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia (por. wyroki NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2331/16). Sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyroki NSA z 30 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 2563/13, z 17 listopada 2015 r., sygn. II OSK 652/15). Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest więc oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1610/20).

W rozpoznawanej sprawie bezspornie organ - pismem z 5 maja 2023 r. - odpowiedział na wniosek skarżącego w 14-to dniowym terminie do udzielenia odpowiedzi, wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., błędnie wskazując, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, nie dotyczy sprawy publicznej, ze względu na to, że przedmiotem wniosku jest realizacja indywidualnych interesów małżonki skarżącego w sporze przed Sądem Pracy.

W okolicznościach niniejszej sprawy sam fakt udzielenia w dacie 5 maja 2023 r. ww. pismem odpowiedzi organu na wniosek skarżącego nie może być jednak wyznacznikiem oceny naruszenia prawa przez organ jako nie mającego cech rażącego.

W pierwszej kolejności należy wskazać na to, że przedmiotem wniosku były dane dotyczące kontroli wewnętrznych za rok 2021 r.

W sprawach dotyczących informacji publicznych, pomimo, że ustawa o dostępie do informacji publicznej funkcjonuje już w polskim porządku prawnym od ponad 20 lat, w dalszym ciągu zdarzają się wnioski, które przysparzają trudności interpretacyjnych co do charakteru żądanych informacji. Jest tak także dlatego, że art. 6 u.d.i.p. wymienia jedynie przykładowo co jest przedmiotem informacji publicznej.

Jednak sprawy dotyczące kwestii kontroli takich kontrowersji nie budzą, bo art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit. a u.d.i.p. jednoznacznie wskazuje, że dane publiczne, w tym treść i postać dokumentów urzędowych dotyczących dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających - stanowią informacje publiczne.

Nie może być zatem mowy o tym, że organ mógł niewłaściwe zinterpretować ustawę o dostępie do informacji publicznej. Dodać także należy, że niewiele jest innych danych publicznych, które tak, jak dane dotyczące kontroli, realizują wyrażaną w art. 61 Konstytucji zasadę transparentności działania organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.

Co więcej, zgodnie z art. 8 ust. 3 u.d.i.p., są to informacje, które powinny być opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej i tym samym powinny być dostępne dla każdego, bez konieczności składania wniosków.

Dalej należy wskazać, że Urząd Miasta Krakowa - po myśli art. 33 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - jest powołany do wspomagania Prezydenta Miasta Krakowa w realizacji jego ustawowych działań. Jest to jednostka organizacyjna, dla której ustawa o samorządzie gminnym przewiduje określenie zasad funkcjonowania i organizacji w regulaminie organizacyjnym, nadawanym przez Prezydenta. Pracownicy tam zatrudnieni posiadają szczególny status prawny, uregulowany ustawą o pracownikach samorządowych.

Innymi słowy, nie jest to organizacja o charakterze dobrowolnego stowarzyszenia, której członkowie realizują swoje wspólne cele, opierając się na pracy społecznej swoich członków, tylko przewidziana ustawą, profesjonalna jednostka organizacyjna, której zadaniem jest realizacja zadań publicznych jednostki samorządu terytorialnego oraz organu administracyjnego jakim jest Prezydent Miasta Krakowa. Nie może być zatem mowy o tym, żeby do pracowników tam zatrudnionych przykładać tę samą miarę czy też mieć takie same oczekiwania w zakresie znajomości prawa, jak wobec członków przywoływanych stowarzyszeń (które też bywają adresatami wniosków o udostępnienie informacji publicznej).

W przypadku tego rodzaju podmiotów, można brać pod uwagę różne okoliczności ekskulpujące udzielenie odpowiedzi błędnych czy niepełnych, o ile okoliczności sprawy nie świadczą o złej woli. Natomiast oczekiwane standardy znajomości i stosowania prawa w przypadku Prezydenta Miasta Krakowa i Urzędu Miasta Krakowa są wysokie i jest to oczekiwanie uzasadnione.

To z kolei oznacza, że udzielając odpowiedzi na pytanie skarżącego, organ był świadomy, że pytania dotyczą informacji publicznej, zatem powinien był albo ich udzielić albo odmówić ich udzielenia w drodze decyzji administracyjnej.

Kolejno należy wskazać, że tłem sposobu załatwienia sprawy jest spór z zakresu stosunku pracy w którym znajduje się (lub wówczas znajdowała się) żona skarżącego oraz skarżony organ – jako jej pracodawca. Jednak nie jest rzeczą sądu administracyjnego rozstrzyganie, jakie znaczenie w tym sporze pracowniczym mogłyby mieć żądane informacje.

W tej sytuacji pismo organu z 5 maja 2023 r., stanowiące odpowiedź na wniosek skarżącego, należy ocenić jako nacechowane dużą dozą złej woli. Stwierdzenie zawarte w tym piśmie, że wnioski "nie dotyczą sprawy publicznej" jest również nieadekwatne do stanu prawnego. Wnioski o dostęp do (nieprzetworzonej) informacji publicznej mogą wynikać tyleż z troski o sprawy publiczne, co ze zwykłej ciekawości: np. jak funkcjonuje miasto, w którym mieszkam?

U.d.i.p. jednoznacznie wskazuje, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2).

Końcowo wreszcie nie sposób nie przyznać racji skarżącemu, który wskazuje że sposób działania organu, wywołany sporem sądowym żony skarżącego z organem, dotyczący możliwości realizacji publicznego prawa podmiotowego do otrzymania informacji publicznej jest niemożliwy do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. Skoro skarżący obecnie nie może zrealizować prawa do informacji publicznej, to niebawem może się okazać, że nie będzie mógł realizować także innych uprawnień przysługujących mu jako obywatelowi, mieszkańcowi i członkowi wspólnoty samorządowej.

Wszystkie te okoliczności rozpatrywane łącznie doprowadziły Sąd do przekonania, że bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej miała miejsce w niniejszej sprawie z rażącym naruszeniem prawa, o czym Sąd orzekł w pkt I wyroku, na zasadzie art. 149 § 1a P.p.s.a.

W pkt II wyroku Sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 1000 zł, na zasadzie art. 149 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Stosownie do art. 154 § 6 P.p.s.a., grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2025 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2024 r. (M. P. z 2025 r. poz. 125), wydanym na podstawie art. 20 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1631 z późn. zm.), przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2024 r. wyniosło 8181,72 zł. Oznacza to, że górna granica grzywny, jaką sąd może wymierzyć w niniejszej sprawie, wynosi obecnie 81817,20 zł.

Z użytej w art. 149 § 2 P.p.s.a. formuły "może orzec" wynika, że sąd administracyjny jest uprawniony, a nie zobowiązany do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej bądź wymierzenia organowi grzywny (zob. wyrok NSA z dnia 16 maja 2023 r., II OSK 1764/22). Rozważając zastosowanie środków przewidzianych w art. 149 § 2 P.p.s.a. w konkretnej sprawie, sąd administracyjny powinien uwzględnić funkcje, jakie one pełnią. Grzywnie przypisuje się funkcję represyjną i prewencyjną - ma ona na celu zdyscyplinowanie organu. W niniejszej sprawie powody wymierzenia grzywny, którymi kierował się Sąd są zbieżne z tymi, z powodu których orzekł, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie organu, jako świadomie nacechowane złą wolą, wymaga zastosowania środka represyjno - prewencyjnego. Zdaniem Sądu grzywna w wysokości tysiąca złotych spełni tę funkcję. Podkreślenia wymaga, że z urzędu Sądowi jest wiadome, że uzasadnione skargi na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w udostępnianiu informacji publicznej nie są częste, zatem można przypuszczać, że co do zasady obowiązek udostępniania informacji publicznych wykonywany jest przez organ prawidłowo.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stanął tym samym na stanowisku zbieżnym z innymi wyrokami WSA w Krakowie w podobnych sprawach pomiędzy tymi samymi stronami o sygn. akt: II SAB/Kr 112/25, II SAB/Kr 113/25, II SAB/Kr 114/25.