Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie WSA Monika Sawa WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Miasta [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną do tut. Sądu decyzją z [...] marca 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako organ/minister) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa po rozpatrzeniu wniosku Miasta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] grudnia 2016 r. ([...]) stwierdzającą na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2005 r. Nr [...] o przekazaniu Miastu [...] nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości położonej w [...] obr. [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...].

Podstawę prawną decyzji z [...] grudnia 2005 r. stanowił art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej jako ustawa). Z akt wynika, że dz. nr [...] i nr [...] objęte były księgą wieczystą Nr [...] (aktualnie Nr [...]), w której Skarb Państwa został ujawniony jako właściciel na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z [...] lutego 2004r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po J, R., która z kolei nabyła ww nieruchomość w wyniku spadkobrania po mężu R. R.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2005r. wystąpiła M. W., podnosząc, że ww postanowienie spadkowe z dnia [...] lutego 2004 r. zostało zmienione postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z [...] grudnia 2013 r. sygn. akt [...] w ten sposób, że spadek po R. R, nabyły J. R. i M. W. po [...] części. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podał, że skoro przekazane gminie mienie nie stanowiło mienia ogólnonarodowego, to nie podlegało działaniu przepisów ustawy, a w szczególności dyspozycji jej art. 5 ust. 4. Przedmiotem komunalizacji mogło być bowiem wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), a nie mienie stanowiące własność osób fizycznych. Ponadto organ zauważył, że w obrocie prawnym znajduje się również postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z [...] lutego 1999 r. (sygn. akt [...]), na mocy którego spadek po J. R. zmarłej w dniu [...] stycznia 1999 r., na podstawie ustawy w całości nabyła córka M. W. Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 924 i art. 925 kc spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy, a spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku. W konsekwencji organ uznał, że skoro w dacie wydania decyzji Wojewody [...], tj. [...] grudnia 2005 r., dz. nr [...] i nr [...] nie stanowiły w całości własności Skarbu Państwa, to ww decyzja rażąco naruszała prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W sprawie nie stwierdzono zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych jak i naruszenia art. 156 § 2 kpa w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww decyzję wywiodła gmina Miasto [...]. Zarzuciła organowi naruszenie art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji i art. 156 § 1 pkt 2 kpa podnosząc, że nie może ex post ponosić negatywnych konsekwencji stwierdzenia, że w rzeczywistości Skarb Państwa nie był na datę decyzji komunalizacyjnej właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokiem z 17 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 526/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę gminy, jednak Naczelny Sąd Administracyjny wskazując na uchybienie art. 141 § 4 ppsa uchylił ww wyrok WSA - wyrokiem z 8 stycznia 2020r. I OSK 1353/18 i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie jednak nie z powodu konsekwentnie podnoszonego przez gminę zarzutu związania zakresowym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, wskazującym na niekonstytucyjność braku w przepisach kpa instytucji przedawnienia. Powołując się na ww wyrok skarżąca wywodziła, że z uwagi na upływ czasu, jaki nastąpił od 2005r. zaskarżona decyzja wojewody nie powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego.

Tymczasem decyzja ta nie powinna być wyeliminowana z obrotu nie z uwagi na upływ czasu i treść ww orzeczenia TK w sprawie P 46/13 - lecz z uwagi na brak zaistnienia (w ramach dotychczas stawianych jej zarzutów) przesłanki nieważności a więc brak podstaw do stwierdzenia, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Przesłanka rażącego naruszenia prawa zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią obowiązującego prawa i pozostaje w oczywistym związku ze stanem faktycznym i prawnym, stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia. Innymi słowy aby można było zarzucić organowi administracji działanie w ramach rażącego naruszenia prawa, naruszenie to w świetle okoliczności sprawy musi być oczywiste. Takiego rodzaju naruszenia prawa nie można zarzucić organowi w sytuacji gdy wydając kwestionowaną w trybie nadzwyczajnym decyzję działał na podstawie danych, którymi z mocy prawa był związany.

W kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości, że w dacie kwestionowanej przez M. Widerską decyzji komunalizacyjnej Skarb Państwa był ujawniony w księdze wieczystej jako właściciel ww nieruchomości na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Co do zasady czynności dokonywane na podstawie danych wieczysto księgowych pozostają chronione wyartykułowaną w art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz.U. z 2019r., poz. 2204, dalej ukwh) rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Art. 5 ukwh ma charakter bezwzględnie obowiązujący, ex lege nadaje skuteczność czynności prawnej, która - w innych warunkach - byłaby nieważna. Przełamuje zatem ogólną zasadę prawa cywilnego, zgodnie z którą nie można przenieść więcej praw, niż się samemu posiada (nemo plus iuris ad alium transferre potest quam ipse habet). Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych jest przy tym zasadą a nie domniemaniem niewzruszalnym, a tym bardziej nie jest domniemaniem wzruszalnym. Nabycie prawa od właściciela wieczystoksięgowego w pełni chroni nabywcę dokonującego czynność prawną z osobą ujawnioną w księdze, choćby jej prawo tam wpisane pozostawało w sprzeczności z rzeczywistym stanem prawnym (por. np. E. Gniewek, w: System prawa prywatnego, t. 3, s. 209, T. Czech, Księgi wieczyste i hipoteka. Komentarz, Lexisnexis 2014, por. wyrok SN z dnia 24 maja 2019 r. I CSK 238/18, LEX nr 2675033). Jakkolwiek zasady te mają zastosowanie w prawie cywilnym, to jednak nie ma podstaw do przyjęcia, iż rażąco wadliwe są decyzje administracyjne wydawane na podstawie danych wieczysto księgowych objętych rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Innymi słowy rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nie tylko nabywców w drodze czynności cywilnoprawnej ale i nabywców praw do nieruchomości uzyskanych w drodze aktu administracyjnego, np. aktu nadania, aktu własności ziemi czy decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego (vide wyrok SN z 9 października 1989r. III CRN 298/98, niepubl, uchwała SN z 15 lutego 2011r. III CZP 90/10, OSNC 2011/7-8/76, wyrok SN z 8 września 2011r. III CSK 159/09, Lex nr 1068053). Co do zasady ustalenie innego stanu prawnego nieruchomości, czy to w trybie art. 189 kpc czy to w trybie art. 10 ukwh nie odnosi negatywnego skutku w stosunku do czynności dokonanej w ramach dyspozycji z art. 5 ukwh (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 3703/18, LEX nr 2677671).

Należy podkreślić, że gdy chodzi o prawo własności Skarbu Państwa to zostało ono oficjalnie zanegowane dopiero w wyniku postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z [...] grudnia 2013 r. sygn. akt [...]. Dla sprawy zakończonej w 2005r. była to zatem nowa okoliczność nie znana organowi w dacie jej wydawania. Przesłanka tego rodzaju stanowi podstawę do wzruszenia decyzji administracyjnej – w trybie art. 145 i n kpa a nie w trybie nadzwyczajnym regulującym przesłanki nieważności decyzji. Nade wszystko orzekające w sprawie organy nie uwzględniły istnienia w obrocie ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2016 r. znak: [...] stwierdzającej w wyniku wznowionego postępowania, że kwestionowana w ramach trybu nieważnościowego decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2005 r. znak: [...] została wydana z naruszeniem prawa. W tej sytuacji ww decyzja z 2005r. w oparciu o tę samą podstawę faktyczną, aczkolwiek w dwóch różnych trybach nadzwyczajnych, została zakwestionowana jako "wadliwa" - a więc raz ostateczną decyzją z [...] czerwca 2016 r. a następnie decyzją z [...] grudnia 2016 r. utrzymaną w mocy zaskarżoną do tut. Sądu decyzją ministra.

Powyższe ustalenie wymagało zatem uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa w zw. z art. 135 ppsa) – w celu dokonania przez organ (orzekający w ramach trybu nieważnościowego) analizy wzajemnych relacji procesowych zachodzących pomiędzy ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 2016 r. a zainicjowanym w osobnym trybie postępowaniem nieważnościowym. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ oceni także czy nie zachodzą inne przesłanki z art. 156 § 1 kpa.

W tym stanie rzeczy ustosunkowanie się przez Sąd do pozostałych zarzutów skargi (jako przedwczesne) pozostaje bezprzedmiotowe.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).