Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Asesor WSA Adam Pawlyta (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. w likwidacji w L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 lipca 2025 r. nr UP-478/2025 (090000/71/477177/2025-RED-UP) w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w L. z dnia 28 kwietnia 2025 r. nr [...].

Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ; ZUS), zaskarżoną decyzją z 14 lipca 2025 r., nr 478/2025, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z 28 kwietnia 2025 r., nr [...] na mocy której odmówiono A sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w L. (dalej również: skarżący; strona; Spółka) na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 2 i 3 i art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 350, zwanej dalej "u.s.u.s."), umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez płatnika oraz odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie 67.804,55 zł, w tym na:

1. ubezpieczenia społeczne - za okres 09/2007-01/2011, 10/2017-01/2018 w łącznej kwocie 52.435,90 zł, w tym z tytułu: składek-20.578,31 zł odsetek - 31.484,00 zł kosztów upomnienia - 373,59 zł;

2. ubezpieczenie zdrowotne - za okres 09/2007-01/2011, 12/2017-01/2018 w łącznej kwocie 9.217,60 zł, w tym z tytułu: odsetek - 8.854,00 zł kosztów upomnienia - 363,00 zł;

3. Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych – za okres 11/2007-01/2011, 02/2015, 01/2016, 12/2017-01/2018 w łącznej kwocie 6.151,05 zł, w tym z tytułu: składek - 3.132,45 zł odsetek -2.661,00 zł kosztów upomnienia-357,60 zł. .

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 29 stycznia 2025 r. do ZUS wpłynął wniosek likwidatora A Sp. z o. o. w likwidacji o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek przez spółkę. W uzasadnieniu likwidator poinformowała, że Spółka od wielu lat nie prowadzi działalności gospodarczej i nie zatrudnia pracowników. Wykazała, że prowadzone są działania w celu zbycia jedynego majątku Spółki czyli nieruchomości o nr [...].

Pismem z 3 lutego 2025 r. ZUS wezwał likwidatora Spółki do precyzyjnego wskazania w jakim zakresie ma być rozpatrzony wniosek, czy z uwagi na przedawnienie należności, czy z uwagi na całkowitą nieściągalność na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy u.s.u.s.

W odpowiedzi pismem z 17 lutego 2025 r. skarżąca wyjaśniła, że przesłankami uzasadniającymi umorzenie zobowiązań wobec ZUS są "nieściągalność i dodatkowo przedawnienie".

Decyzją z 28 kwietnia 2025 r. nr [...] ZUS odmówił stronie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez płatnika oraz odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie 67.804,55 zł.

Zdaniem organu w świetle przepisu art. 24 u.s.u.s., nie upłynął jeszcze termin, w którym należności mogą być dochodzone.

Dalej wskazano, ze składki za okres 09/2007-01/2011 uległy przedawnieniu na zasadach ogólnych, jednakże okolicznością przesądzającą o wymagalności przedmiotowej należności jest fakt, że ZUS zabezpieczył ich spłatę poprzez ustanowienie hipoteki na "Pana nieruchomości o nr [...]". Wpisy do hipoteki, jak dalej zaznaczono, dokonane zostały przed upływem terminu przedawnienia. Z kolei zgodnie z art. 24 ust 5b w/w ustawy bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Wobec zaległości za okres 02/2015, 01/2016 oraz od 10/2017 do 01/2018 wszczęcie 3 października 2017 r. postępowania egzekucyjnego i sukcesywne kierowanie należności do egzekucji spowodowało, iż bieg terminu przedawnienia należności, jak wskazał następnie organ, uległ zawieszeniu i trwa nadal. Okresu trwania tego postępowania nie uwzględnia się przy obliczaniu terminu przedawnienia.

Następnie organ argumentował, że treść art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. wymaga, obok zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, także stwierdzenia, że równocześnie występuje brak majątku, z którego można egzekwować należności, brak małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej. Tymczasem strona, jak dostrzegł organ, nie została wykreślona z Krajowego Rejestru Sądowego. Powyższe oznacza, że w rozpatrywanym przypadku całkowita nieściągalność, o której mowa w art. 28 ust 3 pkt 3 u.s.u.s., nie może być stwierdzona.

ZUS dalej wskazał, że w przypadku podmiotu nie stwierdzono całkowitego braku majątku, gdyż Spółka posiada nieruchomość gruntową zabudowaną budynkami przemysłowymi, o łącznej pow. o pow. 0,8602 ha, nr [...]. Na nieruchomości ustanowiona została hipoteka przymusowa celem zabezpieczenia należności przysługujących na rzecz ZUS. Nieruchomość aktualnie jest przedmiotem egzekucji prowadzonej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w K.. Organ w konsekwencji stwierdził, że do czasu stwierdzenia przez właściwy w sprawie organ egzekucyjny braku możliwości wyegzekwowania należności z ustalonego majątku nieruchomego; nie można również zanalizować i wykazać, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Pismem opatrzonym datą "15 maja 2025 r." (rzeczywisty wpływ do organu w dniu 14 maja 2025 r.) Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Argumentowano, że strona nie dysponuje jakimikolwiek środkami finansowymi. Zaznaczono, że stwierdzenie cyt.: "nie ma zastosowania przesłanka wskazana w art. 28 ust. 3 pkt 5 lub 6 u.s.u.s jest także błędna, gdyż Naczelnik Urzędu Skarbowego stwierdził całkowitą nieściągalność – co wynika z przedstawionych dokumentów-wydając decyzję o umorzeniu zaległych podatków". Zaznaczono na błędy w ustaleniach faktycznych, które utrudniają prawidłowe stosowanie przepisów prawa materialnego.

Aktualnie zaskarżoną decyzją z 14 lipca 2025 r., nr 478/2025 (doręczoną spółce 18 lipca 2025 r. poprzez likwidatora) organ orzekł o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że niezbędnym warunkiem wydania przez ZUS prawidłowej decyzji w sprawie umorzenia (odmowy umorzenia) jest jednoznaczne stwierdzenie, że należności objęte wnioskiem są zgodnie z przepisami prawa wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Zaznaczono, że: "W decyzji z 28 kwietnia 2025 r. nr [...] organ pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że należności figurujące na koncie spółki nie uległy przedawnieniu i są nadal wymagalne. należności za okres 9/2007-1/2011 mogą być dochodzone z przedmiotu hipoteki, ponieważ przed upływem terminu ich przedawnienia zostały skutecznie zabezpieczone hipoteką na nieruchomości o nr [...], wpisy do hipoteki dokonane zostały przed upływem terminu przedawnienia". W związku z powyższym, ZUS stwierdził następnie, że w sprawie mają zastosowanie przesłanki wskazane w art. 28 ust. 3 pkt 2 u.s.u.s. W konsekwencji "pomimo wystąpienia w przedmiotowej sprawie wskazanych wyżej przesłanek, mogących skutkować umorzeniem należności, Zakład Ubezpieczeń Społecznych postanowił - w ramach uznania administracyjnego oraz w kontekście zgromadzonego w sprawie materiału odmówić umorzenia zaległości z tytułu składek".

W skardze z 4 sierpnia 2025 r. (data nadania listem poleconym) adresowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach spółka podtrzymała swoje wcześniejsze stanowisko prezentowane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazano, że zaskarżona decyzja narusza interes prawny spółki, a także znacząco utrudnia proces likwidacji spółki. W konsekwencji strona wnosiła o ponowną analizę sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ustalił i zważył co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; ma obowiązek dokonać oceny legalności działania organów administracji również z urzędu.

Kwestie umorzenia należności z tytułu składek są uregulowane w art. 28 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych enumeratywnie w ust. 3 tego artykułu. Całkowita nieściągalność, o której mowa w tym przepisie zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V Prawa upadłościowego;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Sąd podkreśla, że wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie zezwala ale nie nakazuje umorzenie należności ("mogą być umarzane"). Nadto wyliczenie to jest wyczerpujące, stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek.

Ponadto, w myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Sprecyzowano w § 3 rozporządzenia, że ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli podmiot zobowiązany (tutaj: skarżąca) wykaże, że ze względu na stan majątkowy nie jest

w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanej i jej rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego

i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Dopuszczenie w obu podanych regulacjach: art. 28 ust. 2 u.s.u.s. oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z przepisami rozporządzenia, możliwości umorzenia należności przez ZUS wskazuje na uznaniowy charakter wydawanych w tym przedmiocie decyzji, który polega na tym, że w przypadku zaistnienia którejkolwiek

z przesłanek warunkujących możliwość umorzenia, organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia. Może zatem w przypadku stwierdzenia istnienia przesłanki umorzenia uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia.

Taka konstrukcja prawnej instytucji umorzenia należności z tytułu składek świadczy o determinacji ustawodawcy w dochodzeniu zaległych składek.

W konsekwencji powyższej regulacji normatywnej organ ma obowiązek interpretować przepisy prawne biorąc pod uwagę wyjątkowy charakter instytucji umarzania należności z tytułu składek.

Rozstrzygnięcia w tego rodzaju sprawach nie mogą mieć jednak charakteru dowolnego, lecz muszą być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 7 listopada 2025 r., Dz.U. z 2025 r. poz. 1691; dalej: k.p.a.), wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz jego oceny (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć wyraz

w uzasadnieniu decyzji odpowiadającej wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Dowolność wyklucza również brzmienie art. 6 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Ze względu na powyższe regulacje sądowej kontroli podlega przede wszystkim prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalne treści decyzji. Kontrola judykacyjna przeprowadzana przez sądy administracyjne dotyczy tak wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego - wynikające z przepisów k.p.a. - reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz ocenę materiału dowodowego.

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić trzeba, że ZUS nie sprostał opisanym wyżej wymogom.

W ocenie Sądu organ po pierwsze nie zbadał kwestii podnoszonych przez stronę w toku postępowania administracyjnego co do kwestii przedawnienia należności, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji zredukował do kilkuzdaniowej wypowiedzi, która uchyla się całkowicie spod kontroli Sądu. Podobnie należy uznać z argumentacją zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, która – jak wynika z uzasadnienia kontrolowanej decyzji – w ogóle nie została wzięta pod uwagę przez ZUS w ramach ponownego postępowania administracyjnego. Organ nie poczynił jakichkolwiek dalszych, własnych ustaleń w sprawie, nie odniósł się do zarzutów strony formułowanych zarówno co do błędów w ustaleniach faktycznych, jak i wykładni prawa materialnego.

Z akt administracyjnych wynika, że pismem z 3 lutego 2025 r. organ wezwał spółkę do cyt. "precyzyjnego wskazania w jakim zakresie ma być rozpatrzony Państwa wniosek czy z wyłącznej uwagi na przedawnienie należności czy z uwagi na całkowitą nieściągalność na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s.".

W odpowiedzi pismem z 17 lutego 2025 r. strona natomiast argumentowała, że "przesłankami uzasadniającymi umorzenie zobowiązań wobec ZUS są nieściągalność i dodatkowo przedawnienie". W dalszej części ww. pisma strony podniesiono, że należności wobec ZUS pomimo zabezpieczenia wpisem hipoteki przymusowej mogły ulec przedawnieniu. Dodatkowo argumentowano, że: "Natomiast jeśli chodzi o przedawnienie to wskazuję, iż od ostatnich czynności egzekucyjnych minęło prawie 6 lat, egzekucja jest umorzona i nie toczy się, zatem należności uległy już przedawnieniu".

Do tej argumentacji strony prezentowanej we wniosku o umorzenie należności oraz dodatkowo sprecyzowanych w piśmie z 17 lutego 2025 r. organ nie ustosunkował się. W uzasadnieniu decyzji pierwszoisnatncyjnej błędnie również ustalono, że rzeczywistym zamiarem strony była wola umorzenia należności jedynie ze względu na treść art. 28 u.s.u.s., co jest istotne w tej sprawie ze względu na jednoznaczne oświadczenie strony prezentowanej w uzasadnieniu pisma z 17 lutego 2025 r. Oznacza to, że ZUS uchylił się od oceny istoty sporu, gdyż nie rozważył stanowiska spółki jakie ta prezentowała w kwestii przedawnienia należności.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem postępowania jest wniosek o umorzenie należności z tytułu składek oraz odsetek od nieopłaconych w terminie składek za okres do września 2007 r. do stycznia 2018 r. Zaległości składkowe częściowo zostały zabezpieczone wpisem hipoteki przymusowej. Dodać przy tym należy, że stosownie do art. art. 24 ust. 5 u.s.u.s. nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia.

Jeśli zaległości składkowe skarżącego uległy przedawnieniu, co jednak nie wynika jednoznacznie z uzasadnienia organu, to zaległości te mogą być dochodzone tylko z przedmiotu hipoteki do wysokości zaległych składek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ wskazał na ogólne zasady przedawnienia zobowiązań z tytułu nieopłaconych składek, ale nie powiązał ich ze stanem faktycznym sprawy. Organ nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości, czy w odniesieniu do zaległości za poszczególne okresy składkowe nie nastąpiło przedawnienie należności. Ponadto organ nie wyjaśnił czy i jakie okoliczności spowodowały, że bieg terminu przedawnienia został zawieszony w stosunku do poszczególnych należności skarżącego.

Organ nie przedłożył również kompletnych akt administracyjnych sprawy, pozwalających zweryfikować podane informacje. W szczególności brak jest tytułów wykonawczych, które uzasadniałaby twierdzenia, że zaległości składkowe zostały prawidłowo zabezpieczone wpisem hipoteki przymusowej. Sąd stwierdza, że znajdująca się w aktach administracyjnych "informacja o zabezpieczeniach na majątku dłużnika" jest nieweryfikowalna, gdyż ze względu na braki w przedstawionym materialne dowodowym (akta administracyjne) nie wiadomo, czy zawarte w niej informacje znajdują swoje uzasadnienie.

Natomiast w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej nie dokonano w istocie żadnych ustaleń co do prawidłowości zabezpieczenia kolejnych należności składkowych oraz nie powiązano ich z konkretnymi wpisami do księgi wieczystej nr [...], przyjmując jedynie, że: "Na nieruchomości ustanowiona została hipoteka przymusowa celem zabezpieczenia należności przysługujących na rzecz ZUS". W ocenie Sądu jest to wypowiedź niemożliwa do akceptacji ze względu na ogólnikowość. Natomiast w uzasadnieniu decyzji z 17 maja 2025 r. zawarto stwierdzenie, że: "W decyzji z 28 kwietnia 2025 r. nr [...] organ pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że należności figurujące na koncie spółki nie uległy przedawnieniu i są nadal wymagalne", co oznacza, że nie zweryfikowano zarzutów i wniosków strony podnoszonych w toku postępowania administracyjnego, w tym w piśmie z 17 lutego 2025 r.

Odnośnie okresu zawieszenia biegu terminu przedawnienia, spowodowanego toczącym się postępowaniem egzekucyjnym, organ w uzasadnieniu decyzji wskazał jedynie datę wszczęcia postępowania egzekucyjnego, co nie wyjaśnia, kiedy wystąpił skutek zawieszenia biegu przedawnienia poszczególnych należności za kolejne okresy składkowe (w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej organ posługuje się jedynie nieprecyzyjnym zwrotem o "sukcesywnym kierowaniu należności do egzekucji").

Zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Zatem zawieszenie biegu przedawnienia następuje odrębnie w stosunku do każdej zaległości za poszczególne okresy składkowe, w stosunku do których wystawiono tytuły wykonawcze i następnie prowadzono egzekucję. Na gruncie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ustawodawca w art. 24 ust. 5b u.s.u.s. przyjął, że do zawieszenia biegu terminu przedawnienia wystarczające jest podjęcie czynności zmierzającej do wyegzekwowania zaległości. Taką czynnością jest doręczenie upomnienia z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

Informacje dotyczące wskazanych wyżej kwestii powinny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, podane w sposób wyraźny i jasny dla strony. Skarżący powinien bowiem mieć pełną informację, czy i które należności składkowe uległy przedawnieniu, a które są nadal wymagalne. Zagadnienie przedawnienia należności z tytułu ubezpieczeń społecznych ma bowiem zasadnicze znaczenie z punktu widzenia ustalenia dopuszczalności prowadzenia i zakresu postępowania w przedmiocie umorzenia zaległych składek oraz stosowania przepisów określających warunki tego umorzenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że umorzeniu może podlegać jedynie zobowiązanie istniejące, do którego uiszczenia płatnik jest nadal zobowiązany.

W uzasadnieniu decyzji z 14 lipca 2025 r. organ stwierdził, że w sprawie mają zastosowanie przesłanki wskazane w art. 28 ust. 3 pkt 2 u.s.u.s. oraz "pomimo wystąpienia w przedmiotowej sprawie wskazanych wyżej przesłanek, mogących skutkować umorzeniem należności, Zakład Ubezpieczeń Społecznych postanowił – w ramach uznania administracyjnego oraz w kontekście zgromadzonego w sprawie materiału odmówić umorzenia zaległości z tytułu składek". Sąd stwierdza, że zasadnie strona podnosiła w osobistej skardze zarzut naruszenia uznania administracyjnego, albowiem w ogóle nie wiadomo na podstawie jakich dowodów znajdujących się w aktach sprawy i na podstawie jakich okoliczności odmówiono jej umorzenia zaległości z tytułu składek. Jeżeli organ powołuje się na ww. zasadę uznaniowości decyzji to powinien powołać się na konkretne elementy ocenianego stanu faktycznego sprawy, co słusznie podnoszono w treści skargi.

Sąd zatem wskazuje, że sporządzone uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest arbitralne oraz wewnętrznie sprzeczne w stopniu uniemożliwiającym należyte zinterpretowanie rzeczywistych podstaw, które skłoniły organ do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Strona słusznie zatem podnosiła wewnętrzną sprzeczność w argumentacji organu jaki ten zaprezentował w ramach uzasadnienia zaskarżonej decyzji (art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.) oraz w związku z treścią ostatecznie przyjętego rozstrzygnięcia (odmowa umorzenia należności). Dodać należy, że działanie organu w ramach uznania administracyjnego nie może prowadzić, jak w niniejszej sprawie, do dowolnego i sprzecznego z logiką łączenia faktów i wyprowadzania wewnętrznie sprzecznych wniosków.

Sąd dalej stwierdza, że istotą postępowania odwoławczego (tu: inicjowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy) jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym jej zakresie. Kontrola instancyjna sprawy obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak również ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek odniesienia się do zarzutów formułowanych przez stronę. W niniejszej sprawy doszło do naruszenia tej zasady. W szczególności w decyzji z 14 lipca 2025 r. nie dokonano jakichkolwiek własnych rozważań związanych z zarzutem przedawnienia należności, jak również pominięto stanowisko strony jakie ta konsekwentnie prezentowała w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego (vide; pismo strony z 17 lutego 2025 r.). Poza tym zaniechano rozważenia zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a skoncentrowano się jedynie na ogólnikowym, bezkrytycznym zaaprobowaniu stanowiska zawartego w uzasadnieniu decyzji z 28 kwietnia 2025 r.

Podsumowując, w przedmiotowej sprawie, obowiązkiem organu było wyjaśnienie terminu przedawnienia składek za okres wrzesień 2007 - styczeń 2018 r., z uwzględnieniem wszystkich zdarzeń modyfikujących bieg terminu przedawnienia tj. powodujących jego zawieszenie z uwagi na toczące się postępowanie egzekucyjne. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, że okresy zawieszenia biegu terminu przedawnienia składek na tyle go wydłużyły, że termin ten nie upłynął.

W postępowaniu w sprawie umorzenia należności, organ, stosownie do odesłania zawartego w art. 31 u.s.u.s., związany jest zasadami i regulacjami zawartymi m.in. w art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. Ciąży więc na nim obowiązek dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz ich oceny, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Dotyczy to również tych okoliczności, które są istotne z punktu widzenia ustalenia, które z zaległości składkowych skarżącego istnieją na dzień wydania decyzji, a więc także dotyczących zdarzeń wpływających na bieg terminu przedawnienia.

Konstrukcja uzasadnienia, w którym organ nie wyjaśnił kwestii przedawnienia należności składkowych i wymagalności oraz wyliczenia należności odsetkowych, a jedynie skupił się na ocenie sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącego nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Merytoryczna decyzja w przedmiocie wniosku strony o umorzenie należności na rzecz ZUS (uwzględniająca wniosek lub odmawiająca umorzenia) może być wydana wyłącznie w przypadku istnienia należności, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Aby można wydać merytoryczne rozstrzygnięcie musi zatem istnieć zobowiązanie. Niedopuszczalne jest natomiast merytoryczne rozstrzyganie w sytuacji, gdy zobowiązania nie ma, bo np. wygasło wskutek przedawnienia. Wskutek upływu terminu przedawnienia zobowiązanie wygasa i w takim przypadku nie można ani umorzyć ani odmówić umorzenia należności.

Z uwagi na brak należytego wyjaśnienia kwestii biegu przedawnienia w stosunku do poszczególnych należności, objętych przedmiotowym postępowaniem Sąd stwierdził naruszenie wskazanych przepisów art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 31 u.s.u.s. W sprawie nie został też zastosowany art. 79a § 1 k.p.a. stanowiący, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Powołana powyżej regulacja stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jej celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Strona postępowania nie powinna zostać zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji (...) (por. wyrok WSA w Szczecinie z 23 maja 2019 r., II SA/Sz 239/19).

W tym stanie rzeczy, zaskarżona decyzja z 14 lipca 2025 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z 28 kwietnia 2025 r. nr [...] nie może pozostać w obrocie prawnym, jako wydana bez należytego wyjaśnienia i oceny wszystkich, istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności.

Powyższe stwierdzenie prowadzi do wniosku, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że skarga jest uzasadniona.

Organ przystępując do załatwienia sprawy w przedmiocie umorzenia, winien był zatem zebrać w prawidłowy sposób materiał dowodowy pozwalający jednoznacznie ustalić, czy w rozpoznawanej sprawie istnieje opisany wyżej przedmiot postępowania, tj. należności z tytułu odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Pracy. Materiał ten powinien znajdować się w aktach sprawy, zaś poczynione na tej podstawie ustalenia faktyczne winny zostać właściwie przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób umożliwiający sądowi kontrolę, a skarżącemu w trakcie postępowania administracyjnego zapoznanie się z nim i wypowiedzenie się.

W tym stanie rzeczy należy wskazać, że przedwczesna jest ocena ewentualnego wystąpienia przesłanek umorzenia należności, a to z uwagi na brak wyjaśnienia podstawowej kwestii dotyczącej przedawnienia poszczególnych zaległości składkowych, decydujących o zakresie prowadzonego postępowania.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe rozważania, zbierze niezbędny materiał dowodowy i powtórnie rozpatrzy wniosek skarżącego, oceniając w pierwszej kolejności kwestię przedawnienia należności, a następnie po ustaleniu, że należności istnieją i mogą być egzekwowane, oceni spełnienie przez skarżącego przesłanek umorzenia zaległości. Swoje stanowisko organ administracji przedstawi w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. wskazując, jakimi przesłankami kierował się podejmując rozstrzygnięcie. Organ uwzględni przy tym w jakim zakresie zaległości składkowe zostały zabezpieczone hipoteką (przymusową).

Mając na względzie powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.