II SA/Łd 647/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-11-05	
Data wpływu	2015-08-03	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Grzegorz Szkudlarek
Joanna Sekunda-Lenczewska
Jolanta Rosińska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6321 Zasiłki stałe	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2015 nr 0 poz 163; art. 6 pkt 16, art. 16, art. 37, art. 98, art. 104, art. 109; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 9, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 10; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Dnia 5 listopada 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 roku sprawy ze skargi P. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], znak: [...]. LS	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania P. B.( obecnie nosząca nazwisko H.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...].

Jak wynika z akt sprawy Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] zobowiązał P. B. do zwrotu w terminie do 30 kwietnia świadczenia nienależnie pobranego, wypłaconego na podstawie decyzji z dnia [...] nr I [...] jako zasiłek stały w okresie od lipca 2014 r. do listopada 2014 r. w łącznej kwocie 998,20 zł.

W odwołaniu od tej decyzji P. B. wniosła o jej zmianę i odstąpienie od żądania zwrotu świadczenia, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie spawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Strona zarzuciła naruszenie:

1. art. 10 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uniemożliwienie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz złożenia własnych wniosków dowodowych, za pomocą których mogłaby wykazać chociażby okoliczność, iż do powstania świadczenia nienależnego doszło bez winy odwołującej się,

2. art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania, skutkującego wydaniem zaskarżonej decyzji, przez organ w sposób uchybiający zasadzie działania organu w taki sposób, by pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz pogłębiać świadomość i kulturę prawną obywateli;

3. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ w sposób wszechstronny i wyczerpujący postępowania, celem ustalenia sytuacji dochodowej i majątkowej odwołującej w celu ustalenia okoliczności mających istotne znaczenia dla żądania zwrotu świadczenia przez organ;

4. art. 104 ust. 4 u.p.s. poprzez jego niezastosowanie wobec odwołującej się i niepoinformowanie odwołującej o możliwości złożenia wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu świadczenia, umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczenie terminu płatności albo rozłożenie na raty.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 6 pkt 16, art. 16, art. 37, art. 98, art. 104 i art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 163 z późn. zm.) – dalej w skrócie "u.p.s.", utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, że z akt sprawy wynika, iż strona sama wychowuje dziecko. Źródłem dochodu jest zasiłek rodzinny w wysokości 77 zł i zasądzone alimenty na dziecko w kwocie 300 zł. Zgodnie z orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności strona została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do kwietnia 2017 r. Według decyzji organu I instancji strona została objęta pomocą finansową w formie zasiłku stałego od kwietnia 2014 r. do kwietnia 2017 r. w wysokości 267,50 zł miesięcznie.

Z poczynionych w toku postępowania ustaleń wynika nadto, że od czerwca 2014 r. stronie został przyznany dodatek mieszkaniowy w wysokości 383,51 zł. O zmianie sytuacji dochodowej strona nie poinformowała pracownika socjalnego.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium stwierdziło, że zasiłek stały przysługuje osobie pełnoletniej, niezdolnej do pracy jeśli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby w rodzinie, które aktualnie wynosi 456 zł. Zasiłek stały ustala się w przypadku osoby w rodzinie w wysokości różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie. Kwota zasiłku nie może być niższa niż 30 zł miesięcznie.

Organ odwoławczy podniósł, że przyznany stronie w miesiącu czerwcu 2014 r. dodatek mieszkaniowy skutkował zmianą dochodu i kwota zmiany przekroczyła 10% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie tj. 45,60 zł, zatem od lipca 2014 r. przysługuje stronie zasiłek stały w wysokości 67,86 zł. W okresie od lipca 2014r. do listopada 2014 r. wypłacono stronie zasiłek stały w wysokości 267,50 miesięcznie. W okresie od lipca 2014 r. do listopada 2014 r. strona pobrała w części, tj. 199,64 zł miesięcznie świadczenie nienależne, co łącznie stanowi kwotę 998,20 zł.

Tym samym decyzją z dnia [...] organ I instancji uznał kwotę 998,20 zł. zasiłku stałego wypłaconego na podstawie decyzji z dnia [...] w miesiącach od lipca 2014 r. do listopada 2014 r. za świadczenie nienależnie pobrane. Kolejną decyzją z dnia [...] organ I instancji zobowiązał stronę do zwrotu świadczenia nienależnie pobranego.

Dalej Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 6 pkt 16, art. 98 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W świetle art. 104 ust. 1 u.p.s., należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji na rachunek bankowy wskazany przez organ właściwy. Świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny, przy czym art. 104 ust. 4 ww. ustawy stosuje się odpowiednio (art. 98). Wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Ustalenie wysokości i terminu zwrotu należności powinno poprzedzać postępowanie wyjaśniające aktualną sytuację osoby i rodziny, którym świadczenie zostało przyznane. Treść sentencji decyzji, określającej zasady zwrotu należności, pozostawiono uznaniu administracyjnemu.

W dalszej części rozważań Kolegium przywołało brzmienie art. 8 ust. 3 u.p.s. i podniosło, że w decyzji, mocą której strona otrzymała zasiłek stały, zawarto pouczenie o treści art. 109 u.p.s., zgodnie z którym osoba i rodzina korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej są zobowiązane niezwłocznie poinformować organ, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczenia. Kończąc wywody organ odwoławczy pouczył stronę o treści art. 104 ust. 4 u.p.s.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P. H. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie o odstąpieniu od żądania zwrotu świadczenia ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji: art. 107 § 3 K.p.a., art. 10 K.p.a., art. 8 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. Motywując postawione zarzuty skarżąca powtórzyła argumenty z odwołania od decyzji organu I instancji. Do skargi załączyła kopię odpisu skróconego aktu małżeństwa, z którego wynika, iż P. B. przyjęła nazwisko męża H.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.

Przystępując do oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd bada czy zaskarżona decyzja nie narusza prawa oraz czy została wydana w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu z zachowaniem wszystkich zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w K.p.a.

W rozpoznawanej sprawie decyzje organów zapadły na gruncie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 163 z późn. zm.) - dalej u.p.s. tj. m. innymi na podstawie jej art. 98 i dotyczyły zwrotu nienależnie pobranych przez skarżącą świadczeń z pomocy społecznej w postaci zasiłku stałego na łączną kwotę 998,20 zł.

Przepis art. 98 omawianej ustawy stanowi, że świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Art. 104 ust. 4 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z tą ostatnią regulacją, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty.

Jednocześnie z rozwiązania prawnego przyjętego w art. 104 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej nie można wyprowadzić wniosku, że odstąpienie od zwrotu nienależnie pobranych świadczeń może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania egzekucyjnego. Z odesłania do art. 104 ust. 4 zawartego w art. 98 powołanej ustawy o pomocy społecznej wynika, że to w toku ustalenia obowiązku zwrotu organ obowiązany jest uwzględnić okoliczności uzasadniające żądanie zwrotu. Natomiast, gdy po wydaniu decyzji o zwrocie nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych, a zatem w sytuacji osoby wystąpiły szczególnie uzasadnione okoliczności odstąpienia od zwrotu, organ może odstąpić od wszczęcia postępowania egzekucyjnego lub wystąpić o jego umorzenie (wyrok NSA z 16.12.2008r. sygn. akt IM OSK 28/08 – LEX nr 518213).

Jednoznaczne brzmienie wskazanego przepisu art. 98 u.p.s., jak też ugruntowane w tym zakresie orzecznictwo sądowe nie pozostawia wątpliwości, że jego wykładni nie można dokonywać w oderwaniu od art. 104 ust. 4 tego aktu, do którego stosowania pierwszy z powołanych przepisów wprost odsyła. Z powyższego wynika zatem, że w toku rozpoznawania sprawy dotyczącej zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, organ obowiązany jest do jednoczesnego zbadania, czy nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu. Zobowiązany jest zatem ustalić, czy w odniesieniu do strony prowadzonego postępowania można twierdzić o występowaniu przypadku szczególnego, przejawiającego się zwłaszcza tym, że żądanie zwrotu świadczeń stanowiłoby dla niej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy. Dokonując takiej oceny należy mieć przy tym na uwadze, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości - art. 2 ust. 1 u.p.s. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2008 r. I OSK 1863/2007, LexPolonica nr 1987280; wyrok NSA z 18 marca 2011 r. I OSK 2065/10, Lex nr 1079747).

W powołanym orzecznictwie podkreśla się, że celem art. 104 ust. 4 u.p.s. jest ochrona osoby zobowiązanej do zwrotu pobranych świadczeń, co wiąże się z kolei z określoną w art. 100 ust. 1 zasadą kierowania się w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej dobrem korzystających z niej osób.

Powyższe wskazuje, że wydanie decyzji o zwrocie nienależnie pobranych z pomocy społecznej świadczeń musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające w odniesieniu do aktualnej sytuacji życiowej, rodzinnej i materialnej osoby zobowiązanej pod kątem możliwości zastosowania dobrodziejstw przewidzianych w art. 104 ust. 4 u.p.s.

Należy podkreślić, że w związku z tym, iż ustawodawca w art. 104 ust. 4 u.p.s. przewidział obowiązek złożenia stosownego wniosku bądź przez pracownika socjalnego bądź przez samą stronę, a wniosku tego pierwszego brak, zadaniem organu jest wówczas udzielenie stronie stosownego pouczenia w tym zakresie. Nakaz takiego działania wynika bezpośrednio z art. 9 K.p.a. wyrażającego zasadę informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania.

W aktach administracyjnych niniejszej sprawy, jak też w treści wydanych decyzji brak jest tymczasem jakiegokolwiek śladu, by pracownik socjalny składał wniosek, o którym mowa w art. 104 ust. 4 u.p.s., jak też, by strona skarżąca pouczana była o możliwości złożenia takiego wniosku.

W uzasadnieniu decyzji organu II instancji zacytowano jedynie treść art. 104 ust. 4 u.p.s. Nie rozważono, czy skarżąca zawarła taki wniosek w treści odwołania, pomimo powołania się przez nią na naruszenie zarówno przepisów procedury administracyjnej, jak również art. 104 ust. 4 u.p.s. poprzez jego niezastosowanie. Nie wspomniano przy tym o przeprowadzeniu przez ten organ jakichkolwiek czynności mających na celu zbadanie, czy nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu świadczenia, ani też nie wspomniano - ani słowem - do jakich wniosków doszedł w tej mierze organ. Konsekwencją powyższego jest brak ustaleń, czy w niniejszej sprawie występują przesłanki powodujące, że mamy do czynienia z przypadkiem szczególnie uzasadnionym w rozumieniu art. 104 ust. 4 u.p.s . Rozpoznające sprawę organy uchybiły zatem zasadom uregulowanym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. nakazującym wyczerpujące ustalenie stanu faktycznego sprawy i jego przedstawienie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Dopiero zaś dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności pozwala na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego, w tym przypadku - art. 98 w zw. z art. 104 ust. 4 u.p.s. Z kolei okoliczność, iż braków tych nie dostrzegł organ odwoławczy świadczy o naruszeniu przez ten organ art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Należy również podzielić zarzut skarżącej w zakresie naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., bowiem organ nie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania "zwrotowego", jak też przed wydaniem decyzji nie poinformował jej o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i składania własnych wniosków, a uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni obowiązek pouczenia skarżącej o możliwości złożenia wniosku przewidzianego w art. 104 ust. 4 u.p.s, poczyni ustalenia w zakresie ewentualnego dodatkowego postępowania dowodowego, jakie niesie ze sobą regulacja art. 104 ust. 4 u.p.s. i wyda stosowne do dokonanych ustaleń rozstrzygnięcie, z uzasadnieniem odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 K.p.a.

Na zakończenie godzi się podkreślić, że decyzja w sprawie odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia ma tzw. uznaniowy charakter, bowiem przepis art. 104 ust. 4 u.p.s. nie precyzuje co należy rozumieć pod pojęciem wskazanego w nim przypadku szczególnego. Oznacza to, że do organu należy kwestia oceny, czy występujące w sprawie okoliczności przemawiają w wystarczającym stopniu za zastosowaniem przewidzianych w powołanym przepisie rozwiązań. Nie jest to jednak równoznaczne z dowolnością w tym zakresie. Uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia winno zatem zawierać na tyle dokładne rozważania w aspekcie przesłanek świadczących o występowaniu w sprawie szczególnego przypadku bądź też jego braku, by adresat był przekonany o wyjaśnieniu wszelkich istotnych okoliczności w tym względzie.

Należy podkreślić, że wyżej zaprezentowane stanowisko jest zasadniczo ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz wyroki WSA w Poznaniu z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 152/13 i WSA w Szczecinie z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 1313/13 - dostępne w internetowej bazie orzeczeń CBOSA).

Mając powyższe na uwadze Sąd uwzględnił skargę, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

ms