Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2024 r. sprawy ze skargi A. C. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2024 r. A. C. zwróciła się do Prezydenta [...], na podstawie art. 61 Konstytucji RP o informację "w postaci kopii całości zarządzenia ws odwołania dyrektorki Teatru [...] w [...], tj. wraz z uzasadnieniem." Wniosła też o "kopie opinii, przedstawionych przez podmioty zewnętrzne, pozyskane w procedurze odwoływania". Wnioskodawczyni zwróciła się o przesłanie informacji na adres email.

Organ pismem z dnia [...] lutego 2024 r. poinformował, że zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej odpowiedź zostanie udzielona w terminie późniejszym, tj. do [...] marca 2024 r. Wskazał, że powodem wyznaczenia nowego terminu jest charakter sprawy, wymagający konsultacji prawnej.

A. C., reprezentowana przez radcę prawnego, pismem z dnia [...] marca 2024 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Prezydenta [...], skargę na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Określając organ, którego bezczynności skarga dotyczy pełnomocnik wskazał Prezesa Sądu Okręgowego w [...]. Jednocześnie pełnomocnik przedstawił treść wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r. skierowanego do Prezydenta [...] na adres email [...].

Pełnomocnik zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez nieudostępnienie informacji publicznej pomimo upływu terminu ustawowego oraz bezpodstawne wydłużenie terminu na udostępnienie informacji publicznej. Wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze i nakazanie organowi rozpoznania wniosku skarżącej. Pełnomocnik wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] stycznia 2024 r. pismem z dnia [...] lutego 2024 r. zawiadomił skarżącą o wydłużeniu terminu na udostępnienie informacji publicznej do dnia [...] marca 2024 r. z powołaniem się na "charakter sprawy wymagający konsultacji prawnej".

Pełnomocnik wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej na gruncie u.d.i.p., nie ulega także wątpliwości, iż wniosek złożony przez skarżącą dotyczył informacji publicznej, czego sam organ zdaje się nie kwestionować.

Przedmiotem sporu, a co za tym idzie przyczyną do wywiedzenia niniejszej skargi jest zasadność wydłużenia terminu na udostępnienie informacji publicznej. Organ w żaden sposób nie uprawdopodobnił, że analizy prawne wymagają aż miesiąca. Ustawodawca określając w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. czternastodniowy termin na udostępnienie informacji publicznej słusznie zakładał, że jest to termin wystarczający na zasięgnięcia przez podmiot zobowiązany stosownych porad prawnych i udostępnienie informacji. Trudno uznać za wiarygodne twierdzenie, że największa ludnościowo jednostka samorządu terytorialnego w Polsce nie jest w stanie z użyciem wewnętrznych służb prawnych lub prawników zewnętrznych dokonać analizy prawnej skromnej, acz niesprecyzowanej przez organ, liczby stron dokumentów, o udostępnienie których wnosiła skarżąca. Podniósł, że na przygotowanie apelacji w postępowaniu cywilnym organ także dysponuje zaledwie czternastoma dniami i zachowuje terminy procesowe, chociaż przygotowanie środka zaskarżenia w skomplikowanym procesie cywilnym, gdzie orzeczenie może liczyć kilkadziesiąt lub kilkaset stron, zaś akta stron kilka tysięcy, jest bardziej skomplikowane i czasochłonne. Z tych wszystkich względów zdaniem pełnomocnika skargę należy uznać za uzasadnioną i zasługującą na uwzględnienie.

Prezydent [...], reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi z dnia [...] marca 2024 r. na skargę, wniósł o jej oddalenie. Pełnomocnik podniósł, że A.C. złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej nr [...] z [...] stycznia 2024 r. w postaci "kopii całości zarządzenia ws odwołania dyrektorki Teatru [...] w [...], to tj. wraz z uzasadnieniem". Wnioskodawczyni wniosła również "o kopie opinii, przedstawionych przez podmioty zewnętrzne, pozyskane w procedurze odwołania". Wniosek ten został przesłany e-mailem w dniu [...] stycznia 2024 r. na adres [...] i po zarejestrowaniu przekazany w postaci papierowej, pocztą wewnętrzną, do punktu kancelaryjnego. W kancelarii został zarejestrowany w dniu [...] stycznia 2024 r.

Pismem z [...] lutego 2024 r. dyrektor Biura Kultury Urzędu [...], działając z upoważnienia Prezydenta [...] na podstawie upoważnienia nr [...] z [...] sierpnia 2022 r., poinformował A. C. o wydłużeniu terminu odpowiedzi. Nowy termin udzielenia odpowiedzi został wyznaczony na [...] marca 2024 r., zaś jako powód jego wyznaczenia został wskazany charakter sprawy, wymagający konsultacji prawnej. Skan pisma został przesłany drogą mailową na adres A. C., tj. w sposób określony we wniosku.

Pełnomocnik wskazał, że w dniu [...] marca 2024 r. do Urzędu Miasta [...] wpłynęła skarga pełnomocnika A. C. "na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w [...]" w udostępnieniu informacji publicznej w związku z wnioskiem skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] stycznia 2024 r. W ocenie organu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zauważył, że pełnomocnik skarżącej wniósł skargę na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w [...]. Uznając powyższe za omyłkę pisarską oraz ustosunkowując się do dalszej części skargi i jej uzasadnienia pełnomocnik organu podniósł, że organ zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902) poinformował skarżącą o przedłużeniu terminu, podając nowy termin, mieszczący się w granicach przepisów ww. ustawy, a także podał powód opóźnienia, którym był charakter sprawy, wymagający konsultacji prawnej. Konsultacji prawnej wymagało przeanalizowanie m.in. możliwości naruszenia dóbr osób wskazanych w uzasadnieniu Zarządzenia Prezydenta [...]. Następnie organ w terminie wskazanym w piśmie z [...] lutego 2024 r. [...] udostępnił informację publiczną zgodnie z wnioskiem [...]. W aktach sprawy znajduje się pismo Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2024 r. stanowiące odpowiedź na wniosek z dnia [...] stycznia 2024 r. Zgodnie z jego treścią udostępniono kopie następujących dokumentów: 1) zarządzenie nr [...] Prezydenta [...] z [...] stycznia 2024 r. w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora Teatru [...] wraz z uzasadnieniem, 2) opinia Związku Artystów Scen Polskich ZASP - Stowarzyszenia z [...] grudnia 2023 r., 3) opinia Stowarzyszenia Dyrektorów Teatrów z [...] grudnia 2023 r., 4) opinia Komisji Zakładowej ZZAP przy Teatrze [...] w [...] z [...] grudnia 2023 r., 5) opinia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] grudnia 2023 r., 6) opinia Organizacji Zakładowej Nr [...] NSZZ "Solidarność" w Teatrze [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W sprawie niniejszej nie ma wątpliwości, że skarga dotyczy bezczynności Prezydenta [...] w rozpatrzeniu wniosku A.C. z dnia [...] stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wprawdzie w skardze pełnomocnik skarżącej wskazał na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w [...], jednakże z treści skargi wynika w sposób jednoznaczny, że powyższe wskazanie nastąpiło omyłkowo. W treści skargi pełnomocnik wyraźnie wskazał bowiem na wniosek z dnia [...] stycznia 2024 r., przywołał jego treść, powołał się na dalszą korespondencję z dnia [...] lutego 2024 r. skierowaną przez Prezydenta [...] do wnioskodawczyni, jak również wymienił w treści skargi Prezydenta [...], jako organ, za pośrednictwem którego przesyła skargę do WSA w Warszawie. W tych okolicznościach Sąd przyjął, na podstawie treści całej skargi, że bezspornie dotyczy ona bezczynności Prezydenta [...]w rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia [...] stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Skarga jest dopuszczalna, jednakże nie jest zasadna. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym skarga na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (v. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05 LEX nr 236545, postanowienie NSA z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1382/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten pozostaje aktualny w obecnym stanie prawnym i prezentuje go również sąd rozpoznający niniejszą sprawę (v. wyrok NSA z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 86/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak,

że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś,

H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), zwana dalej u.d.i.p. służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p).

Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Prezydent [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), co w tej sprawie nie było sporne.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił natomiast w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja

o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej uznając za informację publiczną każdą wiadomość dotyczącą faktów

i danych, wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne,

a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji

(v. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02,

LEX nr 78062, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1774/10, orzeczenia. nsa.gov.pl). Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności

o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych, w tym m.in. treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.).

Konstytucyjne prawo do informacji służyć ma dostępowi do informacji pozwalających na społeczną kontrolę wykonywania zadań publicznych i wydatkowania środków publicznych. Występuje tu zatem element dobra ogółu – chodzi o społeczną kontrolę prawidłowości funkcjonowania organów Państwa (w tym wydatkowania środków publicznych).

W ocenie Sądu, żądanie wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r. stanowi żądanie udostępnienia informacji publicznej, co w tej sprawie nie było sporne między stronami. Żądanie dotyczy bowiem udostępnienia dokumentu w sprawie odwołania dyrektora Teatru [...] w [...], wydanego przez Prezydenta [...] a także opinii pozyskanych przez organ władzy w procedurze odwoływania dyrektora Teatru, który jest gminną jednostką organizacyjną.

W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji.

W przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, jak wskazane wyżej, strona może zwalczać stan bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania w drodze skargi na bezczynność, przewlekłe prowadzenie postępowania w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie wnioskowym na podstawie przepisów u.d.i.p.

Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od złożenia wniosku.

W ocenie Sądu, organowi nie można w niniejszej sprawie zarzucić bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] stycznia 2023 r., albowiem - wbrew zarzutom skargi - zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, tj. zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., organ poinformował wnioskodawczynię w terminie 14 dni (pismem z dnia [...] lutego 2024 r.) o przedłużeniu (do 2 miesięcy) terminu udzielenia informacji, powołując się na charakter sprawy wymagający konsultacji prawnej.

Wprawdzie organ nie podał szczegółowo, jaka kwestia wymagała rozważenia (w ramach konsultacji prawnej) w związku z żądaniem wniosku, jednakże brak jest podstaw do twierdzenia, że powód wskazany przez organ w piśmie z dnia [...] lutego

2024 r., nie wystąpił w tej sprawie.

Okoliczność, że zdaniem pełnomocnika skarżącej organ nie uprawdopodobnił, że "analizy prawne wymagają aż miesiąca" nie wpływa na wynik sprawy. Wpływu na wynik sprawy nie ma też twierdzenie pełnomocnika skarżącej, że "na przygotowanie apelacji w postępowaniu cywilnym Organ także dysponuje zaledwie czternastoma dniami i zachowuje terminy procesowe"(...). Ocena pełnomocnika skarżącej, co do czasu wymaganego na rozważenie przez organ kwestii prawnych związanych z udostępnieniem żądanej informacji publicznej nie podważa działań organu na gruncie u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że konsultacji prawnej wymagało przeanalizowanie m.in. możliwości naruszenia dóbr osobistych. Pomimo, iż okoliczności tej nie powołano w piśmie z dnia [...] lutego 2022 r. skierowanym do wnioskodawczyni, stwierdzić należy – w świetle treści pisma z dnia [...] lutego 2024 r. skierowanego do wnioskodawczyni – iż organ wystarczająco uzasadnił powody opóźnienia w udzieleniu informacji publicznej.

W sprawie tej brak jest podstaw do twierdzenia, iż organ niezasadnie przedłużył termin udzielenia informacji publicznej.

Organ udostępnił, zgodnie z pismem z dnia [...] lutego 2024 r., żądaną informację publiczną w wyznaczonym terminie, tj. [...] marca 2024 r.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że organ w dniu wniesienia skargi, tj. w dniu [...] marca 2024 r., a zatem w trakcie trwającego przedłużonego terminu na udostępnienie informacji publicznej, zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., nie pozostawał w bezczynności. Organ udostępnił żądaną we wniosku informację publiczną w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p.

Organ wykonał swój ustawowy obowiązek w zakresie udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącej z dnia [...] stycznia 2024 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku wyznaczając prawidłowo w piśmie z dnia [...] lutego 2024 r. dodatkowy termin, na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., a następnie - udzielając w tym terminie informacji w piśmie z dnia [...] marca 2024 r.

Udostępnienie wnioskowanej informacji nastąpiło, zgodnie z dyspozycją art. 14 ust. 1 u.d.i.p., w prawidłowej formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem skarżącej. Organ nie naruszył art. 13 u.d.i.p., albowiem udostępnił żądaną informację w zakreślonym w tym przepisie terminie, jak też dochował czynności wynikających z powołanego przepisu.

W świetle powyższego Sąd stwierdził, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej rozpoznał w sposób należyty wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w związku z czym skarga na bezczynność nie podlegała uwzględnieniu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w wyroku.