V SA/Wa 1510/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-02-21	
Data wpływu	2018-09-11	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Andrzej Kania /sprawozdawca/
Irena Jakubiec-Kudiura
Krystyna Madalińska-Urbaniak /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6539 Inne o symbolu podstawowym 653	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	I GSK 1315/19	
Skarżony organ	Minister Pracy i Polityki Społecznej	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302;  art. 145 § 1 pkt 1 lit. c , art. 200, art. 20par. 2 oraz  art. 209; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Protokolant st. specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. kwotę 7.047 zł (siedem tysięcy czterdzieści siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej jako: "skarżąca", "spółka" lub "strona") jest decyzja Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej jako: "Prezes Zarządu PFRON" lub "organ"), z [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie nakazu zwrotu środków przeznaczonych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Skarżąca przekazała za pośrednictwem Systemu Obsługi Dofinansowań i Refundacji do PFRON wniosek Wn-D o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za grudzień 2016 r.

W formularzu informacji przedstawionych przy ubieganiu się o pomoc inną niż pomoc w rolnictwie i rybołówstwie, pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie Inf-oPP dołączonych do wniosków Wn-D za ww. miesiąc strona w części dotyczącej informacji wymaganych na podstawie rozporządzenia Komisji (UE) 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107i art. 108 Traktatu (Dz. Urz. UE z 26 czerwca 2014 r., L 187 s. 1 i nast., dalej jako: "rozporządzenie nr 651/2014") nie złożyła oświadczeń wskazujących na znajdowanie się w trudnej sytuacji.

Jednakże z dokumentacji będącej w posiadaniu organu, tj. sprawozdania finansowego za 2016 r. wynikało m.in., że wysokość zakumulowanych strat stanowi 401,05 % wysokości subskrybowanego kapitału zakładowego.

Mając na uwadze powyższe w piśmie z 12 grudnia 2017 r. oraz z 12 stycznia 2018 r. wezwano skarżącą do zwrotu kwoty 81.483,39 zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych naliczonymi od tej kwoty, od dnia otrzymania do dnia wpłaty z tytułu nienależnie pobranego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy grudzień 2016 r. Wyjaśniono, że ww. kwota została wyliczona na podstawie dokumentacji będącej w posiadaniu Funduszu, tj. sprawozdania finansowego za 2016 r., którego analiza m.in. wykazała, iż wysokość zakumulowanych strat stanowi 401,05 % wysokości subskrybowanego kapitału zakładowego, a także zobowiązania i rezerwy na zobowiązania przekraczają wartość aktywów ogółem. Jednocześnie nadmieniono, że niewypełnienie obowiązku zwrotu we wskazanym terminie, będzie skutkować wszczęciem postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków Funduszu.

Następnie, w piśmie z 21 lutego 2018 r. organ wyjaśnił, iż strona został dwukrotnie wezwana do zwrotu nienależnie pobranego dofinansowania, a zatem pismo z 12 stycznia 2018 r. należy potraktować jako niebyłe.

W związku z niedokonaniem zwrotu środków, o których mowa w piśmie z 12 grudnia 2017 r., pismem z 22 marca 2018 r. Prezes Zarządu PFRON działając na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków wypłaconych stronie tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc grudzień 2016 r.

Pismem z 9 kwietnia 2018 r. strona poinformowała, że w całości kwestionuje ustalenia organu i zwróciła się z prośbą o "zamknięcie postępowania". Jednocześnie skarżąca przedłożyła kserokopię protokołu z kontroli przeprowadzonej w spółce przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych.

Pismem z 19 kwietnia 2018 r., zawiadomiono stronę o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie, wyznaczając jednocześnie termin 7 dni na zapoznanie się oraz wypowiedzenie w przedmiocie zebranego materiału dowodowego.

W piśmie z 8 maja 2018 r. strona ponownie zwróciła się o "zamknięcie postępowania".

Decyzją z [...] czerwca 2018 r. Prezes Zarządu PFRON nakazał skarżącej zwrot - w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji środków PFRON przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc grudzień 2016 r. wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

W uzasadnieniu podkreślono, że analiza przedstawionej przez stronę dokumentacji finansowej wykazała, że na dzień 31.12.2016 r. kapitał podstawowy spółki wynosił 50.000,00 zł, zaś straty wynosiły 200.527,15 zł, (straty z lat ubiegłych w wysokości 282.567,59 zł oraz zysk za okres od 01.01.2016 r. do 31.12.2016 r. w wysokości 82.040,44 zł) w wyniku zakumulowanych start pomniejszonych o kapitał zapasowy w wysokości 0,00 zł, powstała ujemna skumulowana kwota 150.527,15 zł. Tym samym w wyniku zakumulowanych strat spółka utraciła 401,05% wysokości subskrybowanego kapitału zakładowego.

Wskazano, iż powyższe potwierdza fakt, że na dzień wystąpienia z wnioskiem Wn-D za miesiąc grudzień 2016 r. strona spełniła przesłankę "przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji" określoną w art. 2 pkt 18 lit. a) rozporządzenia Komisji (UE) 651/2014.

W piśmie z 9 sierpnia 2018 r. strona zawarła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Prezesa Zarządu PFRON wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Organowi zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 48a ust.3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 511 ze zm., dalej jako: "ustawa o rehabilitacji"), poprzez zastosowanie tego przepisu do podmiotu nie znajdującego się w trudnej sytuacji ekonomicznej według kryteriów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej dotyczących udzielania pomocy publicznej,

2) art. 7, 8, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a., poprzez dokonanie oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sposób dowolny, jednostronny i błędny z całkowitym pominięciem wyjaśnień udzielanych przez skarżącą, co miało wpływ na rozstrzygnięcie, a także brak w uzasadnieniu faktycznym wskazania przyczyn dlaczego dowodom i wyjaśnieniom przedstawionym przez stronę organ odmówił wiarygodności oraz poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie do organów.

Skarżąca uzasadniając podniesione zarzuty stwierdziła, że analiza sprawozdań finansowych wskazuje, iż spółka nie spełnia ani warunku utraty połowy kapitału na skutek zakumulowanych strat, ani warunku spełnienia kryteriów do ogłoszenia upadłości. Podkreśliła, że zarówno za 2016 r., jak i za 2015 r. osiągała zyski netto z prowadzonej działalności. Dodała, że również za 2017 r., w którym faktycznie wnioskowała o dofinansowanie za grudzień 2016 r. osiągnęła zysk w wysokości 183.362,94 zł, co jednoznacznie wskazuje, że za cały okres ubiegania się o dofinansowanie oraz na dzień składania wniosku o wypłatę dofinansowania spółka wykazywała zyski z działalności. Wskazała, że za 2017 r., a więc w okresie składania wniosku o wypłatę dofinansowania, spółka wykazywała już wartości dodatnie kapitału, co powoduje, że na dzień złożenia wniosku, tj. na dzień badania sytuacji ekonomicznej przez PFRON, skarżąca znajdowała się w dobrej sytuacji ekonomicznej.

Ponadto spółka zwróciła również uwagę na udzieloną jej przez udziałowca pożyczkę, której wartość na dzień 31 grudnia 2016 r. wynosiła 169.496,57 zł, przewyższała zatem wartość ujemnego kapitału.

Skarżąca wskazała również, że w zaskarżonej decyzji organ w ogóle nie odniósł się do dowodów i wyjaśnień przedstawianych przez stronę. Dodatkowo stwierdziła, że spółka nie jest zobowiązana do przedstawiania sprawozdań finansowych do Funduszu, gdyż jako mały przedsiębiorca jest z tego obowiązku zwolniona.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zarządu PFRON wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 48a ust. 2 ustawy o rehabilitacji środki Funduszu przyznane pracodawcy wykonującemu działalność gospodarczą na podstawie art. 26, art. 26a, art. 26d i art. 32 ust. 1 pkt 2 stanowią pomoc na zatrudnienie pracowników niepełnosprawnych w rozumieniu rozporządzenia nr 651/2014.

W myśl art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji pomoc ze środków Funduszu nie może zostać udzielona pracodawcy znajdującemu się w trudnej sytuacji ekonomicznej według kryteriów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej dotyczących udzielenia pomocy publicznej.

W myśl art. 2 pkt 18 rozporządzenia nr 651/2014 przedsiębiorstwo znajdujące się w trudnej sytuacji oznacza przedsiębiorstwo, wobec którego zachodzi co najmniej jedna z poniższych okoliczności:

a) spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w przypadku, gdy ponad połowa jej subskrybowanego kapitału zakładowego została utracona w efekcie zakumulowanych strat. Taka sytuacja ma miejsce, gdy w wyniku odliczenia od rezerw (i wszystkich innych elementów uznanych za część środków własnych przedsiębiorstwa) zakumulowanych strat powstaje ujemna skumulowana kwota, która przekracza połowę subskrybowanego kapitału zakładowego,

b) spółkę, w której co najmniej niektórzy członkowie ponoszą nieograniczoną odpowiedzialność za jej zadłużenie w przypadku, gdy ponad połowa jej kapitału wykazanego w sprawozdaniach finansowych tej spółki została utracona w efekcie zakumulowanych strat,

c) przedsiębiorstwo, gdy podlega zbiorowemu postępowaniu w zawiązku z niewypłacalnością, lub spełnia kryteria na mocy obowiązującego prawa krajowego, by zostać objętym zbiorowym postępowaniem w związku z niewypłacalnością na wniosek jego wierzycieli,

d) przedsiębiorstwo, gdy otrzymało pomoc na ratowanie i nie spłaciło do tej pory pożyczki ani nie zakończyło umowy o gwarancję lub otrzymało pomoc na restrukturyzację i nadal podlega planowi na restrukturyzacyjnemu,

e) w przypadku przedsiębiorstwa, które nie jest MSP, jeżeli w ciągu dwóch lat:

– księgowy stosunek kapitału obcego do kapitału własnego tego przedsiębiorstwa przekracza 7,5 oraz

– wskaźnik relacji pokrycia odsetek do EBITDA tego przedsiębiorstwa wynosi poniżej 1,0.

Zgodnie natomiast z art. 49e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych (ust. 1). Zwrotu, o którym mowa w ust. 1, dokonuje się w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wezwania do zapłaty lub ujawnienia okoliczności powodujących obowiązek zwrotu.

W przedmiotowej sprawie stronie nakazano zwrot środków PFRON przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc grudzień 2016 r. W ocenie Prezesa Zarządu PFRON spółka spełniała przesłankę przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji określoną w art. 2 pkt 18 lit. a rozporządzenia nr 651/2014.

W ocenie Sądu powyższa ocena sytuacji skarżącej była przedwczesna, bowiem dokonana z naruszeniem zasad określonych w art. 7 k.p.a. oraz 77 k.p.a. i wymaga ponownego zbadania przez Prezesa Zarządu PFRON.

Wyjaśnić bowiem należy, że oceniając kondycję finansową skarżącej organ – jak sam słusznie zauważył w zaskarżonej decyzji (str. 9 decyzji) – winien badać sytuację przedsiębiorcy na dzień złożenia wniosku o udzielenie pomocy, decydujący jest zatem stan faktyczny z daty złożenia wniosku. Wniosek dotyczący wypłaty dofinansowania za grudzień 2016 r. złożony został w styczniu 2017 r. zatem ocena sytuacji skarżącej nie może ograniczać się jedynie do 2016 r.

Tymczasem rozważania organu odnoszą się do ustaleń poczynionych odnośnie tylko i wyłącznie 2016 r., nie zawierają zatem wyczerpującej i rzetelnej oceny sytuacji finansowej spółki. Ponadto rozpatrując materiał dowodowy organ zrezygnował z ustosunkowania się do argumentacji strony zawartej w piśmie z 9 kwietnia 2018 r. oraz z 8 maja 2018 r., w których informowała ona o udzieleniu jej pożyczki w wysokości 169.852,01 zł. Powyższa okoliczność miała natomiast wpływ na poprawę sytuacji ekonomicznej skarżącej w porównaniu do stanu wykazanego w sprawozdaniu finansowym za 2016 r. W ocenie Sądu organ ustalając okoliczności niezbędne z punktu widzenia niniejszej sprawy, tj. sytuację ekonomiczną spółki powinien także uwzględnić pozostałe twierdzenia skarżącej zawarte w ww. piśmie, a kwestionujące ustalenia organu, np., że: "(...) błędnym jest wniosek o tym, iż wartość zobowiązań i rezerw pomniejszonych o zobowiązania z tytułu udzielonych pożyczek przez jednostki powiązane przewyższa wartość aktywów ogółem. W przekazanym sprawozdaniu suma aktywów wynosi 757.298,67 PLN, natomiast zobowiązania i rezerwy pomniejszone o zobowiązania z tytułu udzielonych pożyczek przez jednostki powiązane (169.852,01 PLN) wynosi 737.973,81".

Organ ustalając zaistnienie wobec spółki przesłanek określonych w art. 2 pkt 18 rozporządzenia nr 651/2014 w 2016 r., uwzględnił zatem jedynie część danych wskazanych przez stronę, pomijając te podnoszone w ww. piśmie z 9 kwietnia 2018 r. oraz z 8 maja 2018 r. i nie dokonał oceny sytuacji finansowej skarżącej z uwzględnieniem udzielonej jej pożyczki, aktualnej w dacie złożenia wniosku.

Jednocześnie należy zauważyć, że organ z urzędu posiadał wiedzę, iż w miesiącu październiku 2017 r. spółka nie znajdowała się już w trudnej sytuacji ekonomicznej (notatka służbowa, badanie sytuacji ekonomicznej strony za 10/2017 – k. 22-24 akt adm.). Z notatki służbowej opatrzonej datą 8 stycznia 2018 r. wynika, że na dzień złożenia wniosku Wn-D (10/2017) nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 2 pkt 18 lit a i c, a w konsekwencji zaproponowano wypłatę stronie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za październik i listopad 2017 r.

Wobec powyższego, organ mając świadomość stale polepszającej się sytuacji finansowej strony, winien był ocenić czy dane, którymi dysponował były – wobec treści pism z 9 kwietnia 2018 r. oraz z 8 maja 2018 r., a także wiedzy posiadanej z urzędu – aktualne w dacie złożenia wniosku, tj. w styczniu 2017 r.

W ocenie Sądu w takiej sytuacji organ, dochowując wymogów prowadzenia postępowania administracyjnego według zasad określonych w art. 77 k.p.a., powinien był rzetelnie ocenić, czy wobec skarżącej wystąpiła któraś z przesłanek określonych w art. 2 pkt 18 rozporządzenia nr 651/2014. Brak takiego działania ze strony organu stanowi naruszenie ww. art. 7 k.p.a. oraz 77 k.p.a., które biorąc pod uwagę treść podjętego rozstrzygnięcia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego podkreślenia wymaga, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.)"; (wyrok SN z 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 83; zob. także wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99, LEX nr 54171).

Ponownie rozpoznając sprawę Prezes Zarządu PFRON uwzględni powyższe uwagi i przed wydaniem decyzji w sposób wyczerpujący rozpatrzy cały materiał dowodowy. Powyższe oznacza konieczność ustosunkowania się przez organ do wszystkich dowodów zebranych w sprawie i dokonanie oceny poszczególnych dowodów w kontekście całości materiału dowodowego gdyż oparcie rozstrzygnięcia tylko na niektórych dowodach i pominięcie innych jest niedopuszczalne.

Jednocześnie za niezasadny uznać należało zarzut strony oparcia się przez organ przy ustalaniu zaistnienia przesłanek z art. 2 pkt 18 rozporządzenia nr 651/2014 na dokumencie w postaci sprawozdania finansowego spółki za 2016 r. Strona zarzuciła Prezesowi Zarządu PFRON naruszenie w tym zakresie art. 6 k.p.a. wskazując, że organ nie mógł oprzeć swoich ustaleń na dokumencie, którego spółka nie była zobowiązana przedstawiać organowi.

Wyjaśnić zatem należy, że przedstawienie jako dowodu sprawozdania finansowego zawierającego informacje, na podstawie których możliwe było ustalenie zarówno przez stronę, jak i przez organ przesłanki udzielenia pomocy publicznej, nie może być ocenione jako sprzeczne z prawem. Wskazać w tym wypadku należy, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Niewątpliwie sprawozdanie finansowe mieści się w katalogu dowodów, o którym mowa w art. 75 § 1 k.p.a., mogło ono zatem stanowić dowód w niniejszej sprawie. Brak zatem podstaw do uznania zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a. za zasadny.

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił mocą art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit a) w zw. z § 2 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na łączną kwotę 7.047 zł przysługujących do zwrotu stronie kosztów postępowania Sąd zaliczył 1.630 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi, 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz 5.400 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku.