III SA/Kr 744/23 - Postanowienie

Data orzeczenia	2023-12-19	
Data wpływu	2023-05-12	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Katarzyna Marasek-Zybura /przewodniczący/
Marta Kisielowska
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Odrzucenie skargi	
Sygn. powiązane	II GSK 1201/24	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	odrzucono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; Art. 58   par. 1  pkt 5a, art. 232  par. 1  pkt 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie : SWSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) ASR WSA Marta Kisielowska Protokolant : Paulina Grojec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi J. G., M. S., B. S., D. G., M. G. i M. O. na uchwałę Nr 56/XLIII/2022 Rady Gminy Łącko z dnia 29 kwietnia 2022 r. w sprawie uchwalenia przebiegu dróg gminnych w miejscowości Jazowsko postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącym J. G., M. S., B. S., D. G., M. G. i M. O. solidarnie uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł (trzysta złotych).	
Uzasadnienie
Uchwałą Nr 56/XLIII/2022 Rady Gminy Łącko z dnia 29 kwietnia 2022 roku w sprawie uchwalenia przebiegu dróg gminnych w miejscowości Jazowsko (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2022 r. poz. 3455), wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559) oraz art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.) – ustalono m.in. przebieg drogi gminnej 291866 K "Jazowsko- Pod Cmentarzem" (§ 1 pkt 30).

Na powyższą uchwałę – w zakresie § 1 pkt 30 – skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie wywiedli J. G., M. S., B. S., D. G., M. G. i M. O. (właściciele działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie na rzecz każdego ze skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zarzucili zaskarżonej uchwale naruszenie art. 2a ust. 2 oraz art. 7 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez zaliczenie do kategorii dróg publicznych odcinka drogi nr 291866 K "Jazowsko- Pod Cmentarzem", biegnącego przez ww. działki, podczas gdy nie były one własnością Gminy Łącko w dacie podjęcia uchwały. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że charakter aktu, który ustala przebieg drogi jako całości, uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie całego przebiegu tej drogi. Już z samej analizy załącznika nr 2.30 do uchwały wynika, że granica drogi kończy się na granicy działek nr [...] i nr [...]. Od tego miejsca droga nie ma odrębnego numeru, a jej szerokość jest znacznie mniejsza. Droga, choć wyznaczona na mapie, nigdy nie została wyodrębniona z działek sąsiednich i nigdy nie stanowiła odrębnej działki ewidencyjnej. Bezprawność uchwały podkreśla znany organowi z urzędu fakt nieskutecznej próby nabycia własności drogi w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (sygn. akt: I SA/Wa 1259/13, I SA/Wa 1316/13, I SA/Wa 1260/13, I SA/WA 2357/19). Skarżący wskazali, że podziału działek należących do skarżących nigdy nie dokonano skutecznie, a próby te świadczą o tym, że droga na ww. działkach nigdy nie miała własnego numeru ewidencyjnego, skoro na drodze podziałów numer ten próbowano nadać. Droga, która nie jest własnością gminy, nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być zaliczona do kategorii dróg gminnych. Uchwała o zakwalifikowaniu konkretnej drogi jako drogi publicznej (gminnej) powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności. W niniejszej sprawie takie czynności podejmowano, ale nie doprowadziły one do nabycia własności. W efekcie uchwała ingeruje w przysługujące skarżącym prawo własności ww. działek, legalizując bezprawną formę wywłaszczenia.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Łącko wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniosła, że sporna droga przebiega po działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], których właścicielem jest Gmina Łącko. Gminie nie przysługuje prawo własności do działek ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] (własność skarżących) i dlatego przebieg drogi ich nie obejmuje. Gmina Łącko zmierzała do nabycia działek ewidencyjnych wydzielonych z działek skarżących (działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] – zmiany te nie weszły w życie), jednakże Wojewoda Małopolski odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę Łącko z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy ustawy własności przedmiotowych nieruchomości, uznając, że wniosek zawiera braki formalne co do wykazania, że części tych działek były zajęte pod drogę publiczną. Skarżący zarzucili, że na załączniku nr 2.30 do uchwały droga kończy się na granicy działek nr [...] i nr [...] i od granic tych działek nie ma odrębnego numeru, a jej szerokość jest znacznie mniejsza. Tymczasem linią ciągłą koloru czerwonego wskazano i opisano koniec i początek drogi (linia ta nie kończy się na granicy działek nr [...] i [...]), a droga ma odrębny numer (działka nr [...]). Uchwała dotyczy ustalenia przebiegu istniejącej drogi, a nie dotyczy zaliczenia jej do kategorii dróg publicznych, bo do takiego zaliczenia doszło w drodze rozporządzenia Wojewody Nowosądeckiego Nr 52 z dnia 31 grudnia 1998 r. w sprawie zmiany zaliczenia do kategorii dróg gminnych na terenie województwa nowosądeckiego (Dz. Urz. Woj. Nowosądeckiego z dnia 31 grudnia 1998 r. Nr 63/98, poz. 345), kiedy to droga uzyskała nr 2534234 i nazwę "Pod Cmentarz". Zaliczenie drogi do kategorii drogi publicznej i ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych to dwa odrębne akty podejmowane przez organ stanowiący gminy. Według obecnego stanu prawnego (art. 7 ust. 2 i art. 2a ust. 2 u.d.p.) droga, która nie jest własnością gminy, nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być zaliczona do dróg gminnych. Jednakże sporna droga została zaliczona do kategorii dróg gminnych dnia 31 grudnia 1998 r., kiedy to obowiązywał inny stan prawny i zaliczenie do kategorii dróg publicznych mogło nastąpić bez prawa własności gminy do gruntu zajętego pod drogę. Dlatego ustawodawca, dążąc do możliwości stwierdzenia prawa własności, wprowadził art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Art. 2a u.d.p. dodano w dniu 1 stycznia 1999 r. (ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa, Dz. U. z 1998 r. Nr 106, poz. 668). Przy podejmowaniu uchwały kierowano się słusznym interesem obywateli gminy i ich prawem przemieszczania się, albowiem skarżący wbrew obowiązującemu prawu zagradzają wszystkim przejazd przez wbijanie słupka metalowego na działce nr [...]. Ostatnio zdarzenie takie miało miejsce 22 kwietnia 2023 r. – mimo interwencji Policji nie usunięto przeszkody umieszczonej na drodze gminnej. Droga już od 1945 roku, tj. od parcelacji majątku Jazowsko, została wydzielona na rzecz gminy Jazowsko (dobro publiczne) jako droga dojazdowa, z której korzystali w szczególności właściciele nieruchomości sąsiednich. Zgodnie ze szkicem podziału majątku ziemskiego – nazwanego wówczas "Za cmentarzem" – szerokość wydzielonej drogi wynosiła 5-5,20 m. W latach 1976-1984 wykonywano prace geodezyjne związane z opracowaniem nowej ewidencji gruntów, która obowiązuje od 1984 r. (obwieszczenie Głównego Geodety Województwa z dnia 3 września 1984 r. w sprawie zastąpienia dotychczasowego operatu katastru gruntowego nową ewidencja gruntów dla całej gminy Łącko). W operacie nowej ewidencji gruntów drogę gminną, której szerokość i przebieg był nieco odmienny od wykazu katastralnego, oznaczono numerem działki [...], a jako władającego gruntem wpisano Urząd Gminy Łącko – drogi gruntowe Wsi Jazowsko. Przylegające do niej po obu stronach działki stanowiły własność B. S. (nr [...], nr [...] i nr [...]). Szerokość i przebieg drogi (działka nr [...]) w miarę jej urządzania uległa zmianom, co spowodowało konieczność geodezyjnego wydzielenia z nieruchomości sąsiednich tej części, która została zajęta pod drogę publiczną (art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną). Droga według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. obejmowała działkę nr [...] powstałą w wyniku rozdzielenia stanów prawnych oraz części nieruchomości sąsiednich. Według wykazu synchronizacyjnego działka nr [...] składa się z pgr [...] własność Gromada Jazowsko powstałej z podziału parceli [...] objętej Lwh [...] i podlegała komunalizacji z mocy prawa (art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych).

Repliką z dnia 8 września 2023 r. skarżący wskazali, że przebieg drogi oraz działki nr [...] jest nieznany. Gmina Łącko w toku postępowań toczących się na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie potrafiła wykazać, aby między działkami skarżących biegła jakakolwiek droga będąca choćby w jej władaniu. Dowodu na istnienie drogi nie stanowi decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 22 stycznia 2020 r. przyznająca Gminie Łącko prawo własności działki nr [...] o pow. 0,0760 ha, skoro działka ta nie biegnie wzdłuż działek skarżących, lecz w innym miejscu, którego to miejsca organy gminy nie potrafią oznaczyć. Zaskarżona uchwała nie wskazuje dowodów ani faktów, z których wywodzi się przyjęty przebieg drogi gminnej, co oznacza, że podjęto ją "na oślep", a na pewno sprzecznie z ustaleniami faktycznymi dokonanymi w toku licznych uprzednich postępowań, w których wyraźnie stwierdzono inny niż uchwalony przebieg spornej drogi. Dotychczas nie przeprowadzono żadnych czynności ustalenia granic drogi (na co wskazano w przytoczonych w skardze wyrokach sądów), a podziały działek skarżących zostały anulowane (niezgodnie z prawem wydzielone działki ponownie połączono). Faktyczną odpowiedź na skargę stanowi – wydana na podstawie skarżonej uchwały – decyzja Wójta Gminy Łącko z dnia 17 maja 2023 r. o nałożeniu kary pieniężnej na jedną ze skarżących kary pieniężnej w łącznej wysokości 289700 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Od 2012 r. Gmina Łącko podejmuje liczne i nieskuteczne próby nabycia własności części nieruchomości należących do skarżących. Niniejsza sprawa nie jest pierwszą rozpoznawaną przez sądy powszechne i administracyjne, a jak dotąd wszystkie rozstrzygnięcia były korzystne dla skarżących. Sąd Rejonowy w N. postanowieniami z dnia 10 sierpnia 2016 r. ([...]) i z dnia 11 lutego 2016 r. ([...]) wskazał, że sporna droga na mapach usytuowana jest w innym miejscu niż wskazuje Gmina Łącko i nie biegnie pomiędzy działkami skarżących (w obu tych postępowaniach gmina występowała w charakterze oskarżyciela posiłkowego i nie wnosiła apelacji). Podobne wątpliwości wyraził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 27 stycznia 2014 r. (I SA/Wa 1316/13). Przy piśmie z dnia 8 listopada 2023 r. skarżący przedłożyli decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 27 października 2023 r., znak SKO-Dr.-4122-42/23.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność tego aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Z kolei art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że legitymację do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy ma "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą".

Zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, aktem prawa miejscowego, a zatem mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych – potencjalnie może być przedmiotem skargi. Wobec tej konstatacji, zważywszy na powyższe uregulowania, należało w dalszej kolejności zweryfikować legitymację skargową skarżących, uzależnioną od tego, czy ich interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Wynik tej weryfikacji okazał się negatywny.

Skarga składana na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04; z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, CBOSA). Osoba wnosząca skargę musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jej prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Interes prawny, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną osoby wnoszącej skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., II SA/2637/02, CBOSA). Postanowienia aktu naruszają interes prawny wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r., II OSK 205/09, CBOSA).

"Art. 140 k.c. jako źródło interesu prawnego (...) i wynikające z niego uprawnienia właściciela nieruchomości są skuteczne jedynie w granicach własności. Na drodze publicznej uprawnienia właściciela nieruchomości przylegającej do drogi są tożsame z innymi uczestnikami ruchu i wynikają wprost z przepisów prawa regulujących zarówno organizację ruchu jak i inne przepisy ruchu drogowego" (wyrok NSA z 18 listopada 2022 r., I OSK 2292/19, CBOSA).

Transponując powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, zauważyć należy, że skarżący mieliby legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, gdyby uchwała ta ingerowała w ich własność – a ściśle biorąc, gdyby ustalała przebieg drogi gminnej choćby po jednej działce, do której mają oni tytuł prawny. Tymczasem taka sytuacja nie ma miejsca. Jak jednoznacznie wynika z treści zaskarżonej uchwały, przebieg drogi "Jazowsko – Pod Cmentarzem" ustalono w następujący sposób: "Początek od skrzyżowania z drogą powiatową DP 1538K Jazowsko - Obidza w km 0+270 przebiega przez dz. ew. nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb Jazowsko koniec na granicy z dz. ew. nr [...] obręb Jazowsko" (pkt 30 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały). Taki przebieg drogi zobrazowano też na załączniku graficznym nr 2.30 do zaskarżonej uchwały.

Skarżący nie legitymują się tytułem prawnym do żadnej z wyżej wymienionych działek. Skarżący powołują się na własność działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] – a o tych działkach zaskarżona uchwała w ogóle nie traktuje (są to działki sąsiednie wobec działek, przez które ustalono przebieg drogi). Implikuje to, zdaniem Sądu, konstatację braku naruszenia interesu prawnego i tym samym braku legitymacji skargowej skarżących.

Jak wynika z twierdzeń pełnomocnika skarżących sformułowanych na rozprawie, działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] są "bezsporne", natomiast "sporna" jest działka nr [...] – w tym sensie, że skarżący kwestionują samo wydzielenie tudzież usytuowanie tej działki, a także decyzję, na mocy której Gmina Łącko nabyła jej własność (decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 22 stycznia 2020 r., znak WS-VII.7532.1.320.2019.SA, będąca podstawą wpisów w KW nr [...]). Wprawdzie – wedle twierdzeń pełnomocnika skarżących – co do tej decyzji uruchomione zostało administracyjne postępowanie nadzwyczajne (postępowanie nieważnościowe), ale nie została ona dotąd wyeliminowana z obrotu prawnego. W tej zaś sytuacji, zważywszy na przypisane do decyzji ostatecznej domniemanie ważności i zgodności z prawem, które nie zostało obalone w przepisanym prawem trybie – zarzuty skarżących zrelatywizowane do stanu prawnego ukształtowanego odnośną decyzją ostateczną nie mogą mieć obecnie wpływu na ocenę legitymacji skargowej skarżących.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu orzeczono w pkt 2 sentencji postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.