Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski, , Anna Łuczaj, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2004 r. sygn. akt II SA/Wa 488/04 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Obrony Narodowej na rzecz J. M. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2004 r. sygn. akt II SA/Wa 488/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę płk J. M. na decyzję Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] w przedmiocie zwolnienia go z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do rezerwy. W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na ustalenia organów, z których wynikało, że 8 lipca 2003 r. płk J. M. złożył oświadczenie, wyrażając zgodę na zwolnienie ze służby wojskowej w związku z nabyciem prawa do zaopatrzenia emerytalnego. Pierwotnie termin zwolnienia wyznaczono na dzień 30 września 2003 r., lecz wskutek późniejszych ustaleń termin zwolnienia zmieniono na 31 stycznia 2004 r. Podstawę zwolnienia stanowił przepis art. 76 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 z późn. zm.), zezwalający na zwolnienie żołnierza zawodowego w służbie stałej, jeżeli nabył prawo do zaopatrzenia emerytalnego z tytułu wysługi lat i jeżeli wyrazi on pisemną zgodę.

Oficer osiągnął wiek emerytalny i przyjął propozycje organu, wyrażając zgodę na zwolnienie w dwóch oświadczeniach pisemnych. W decyzji ostatecznej wskazano, że toczące się postępowanie związane z rozliczeniami żołnierza z Wojskowym Biurem Emerytalnym nie mają związku z tym postępowaniem.

W skardze na decyzję ostateczną z dnia [...] płk J. M. powołał się na toczące postępowanie po uchyleniu wyrokiem NSA z dnia 10 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA 1520/02 ostatecznej decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego, a następnie uchylenie decyzji z dnia 5 września 2001 r. skutkujące powrotem do służby. Na skutek tych postępowań został obciążony przez Wojskowe Biuro Emerytalne obowiązkiem zwrotu pobranego rocznego uposażenia.

Skarżący uzgodnił w Pełnomocnikiem ds. Resortowej służby Zdrowia, że postępowania te zostaną wstrzymane po zwolnieniu w trybie art. 76 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy. Zaskarżone decyzje zostały wydane bez przyjęcia go przez Ministra oraz zbadania przyczyn, dla których został on pierwotnie zwolniony ze służby oraz pominięto, że zgodę na zwolnienie uzyskano w drodze lobbingu oraz fakt cofnięcia tej zgody przez stronę.

Oddalając tę skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż będący podstawą zwolnienia przepis art. 76 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przewiduje dwie przesłanki wymagane przy zwolnieniu: nabycie prawa do zaopatrzenia emerytalnego z tytułu wysługi lat oraz pisemną zgodę. Skarżący legitymuje się 32-letnim stażem służby oraz dwukrotnie: 8 lipca 2003 r. i 14 listopada 2003 r. złożył pisemne oświadczenie o wyrażeniu zgody na zwolnienie ze służby. Treść tego oświadczenia doszła do adresata i nie budziła jego wątpliwości. Oświadczenie to mogło być odwołane tylko na warunkach określonych w Kodeksie cywilnym. Okoliczności zaś podane przez skarżącego jak nie przyjęcie go przez Ministra nie mają wpływu na treść decyzji, jak również brak jest dowodów świadczących o tym, aby oświadczenie o zgodzie oficer złożył pod przymusem. Wobec spełnienia przesłanki z art. 76 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł płk J. M., reprezentowany przez adw. M. M. zarzucając naruszenie prawa materialnego – art. 76 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przez nieprawidłową ocenę określonych w nim przesłanek skorzystania z prawa do wcześniejszego zwolnienia oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez takie sformułowanie uzasadnienia, które nie pozwala ustalić zakresu rozpoznania sprawy "przy ocenie prawnej stosunku prawnego zasygnalizowanego w uzasadnieniu wyroku, z którą skarżący nie godzi się i obejmuje ją pierwszym zarzutem".

Skarga domaga się przy uwzględnieniu pierwszego z zarzutów uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 188 powołanej ustawy, rozpoznania skargi i uchylenia decyzji Ministra Obrony Narodowej, względnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Opisując przebieg postępowania w sprawie zwolnienia strony a następnie przywrócenie stosunku służbowego po wyroku NSA z dnia 10 kwietnia 2003 r. oraz postępowanie windykacyjne, prowadzone w sprawie zwrotu pobranego uposażenia skarga zarzuca, iż Sąd stwierdzając, że oświadczenie o wyrażeniu zgody ma charakter cywilnoprawnego oświadczenie woli nie odnosi się do oceny czy warunki te nastąpiły w przypadku skarżącego. Kwestia ta jest podstawową dla rozstrzygnięcia, natomiast Sąd poprzestaje na autorytatywnym stwierdzeniu. Zdaniem strony oświadczenie, o którym mowa w art. 76 ust. 3 ustawy, nie może być postrzegane w kategoriach cywilnoprawnych.

Przy złożeniu takiego oświadczenia nie dochodzi do zawarcia umowy cywilnoprawnej, czy jednostronnej czynności prawnej, a jedynie realizacji ulega ustawowe uprawnienie o charakterze administracyjnoprawnym. Niesłuszna jest teza, że odwołanie zgody może nastąpić jedynie w drodze cywilnoprawnego uchylenia się od skutków oświadczenia woli. Stanowisko to znajduje uzasadnienie w wyroku NSA z dnia 14 grudnia 2000 r. (II SA/Lu 71/00 – OSP 2002 nr 4, poz. 51), którego tezę dopuszczającą cofnięcie wniosku o zwolnienie ze służby, skarga przytacza.

Jeśli więc wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zawierał cofnięcie oświadczenia o wyrażeniu zgody na wcześniejsze zwolnienie to od tej chwili nie była spełniona przesłanka zgody, a Sąd oceniając spełnienie tych przesłanek dopuścił się nieprawidłowej wykładni art. 76 ust. 3 ustawy odnosząc ją do regulacji cywilnoprawnej, a nie zasad prawa administracyjnego. Wobec cofnięcia zgody postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa i należało je umorzyć.

Z ostrożności prawnej skarga odnosi się do braku wady oświadczenia woli podniesionej w uzasadnieniu wyroku. Nie budzi wątpliwości fakt, że u podstaw złożenia oświadczenia legły prowadzone z organem kadrowym ustalenia, a zajęte przez Ministra stanowisko czyni tę sprawę sporną. Fakt prowadzenia rozmów i złożonego charakteru ustaleń potwierdza treść wniosku skarżącego, w którym wskazuje na realizację kolejnych punktów porozumienia. Stawiane skarżącemu warunki jego zatrudnienia w związku z powrotem do służby, po wadliwej decyzji o jego zwolnieniu nie znajdowały uzasadnienia w przepisach prawa. Gdyby więc powstałemu na skutek złożonego wniosku stosunku nadać charakter cywilnoprawny to nie powinno ulegać wątpliwości, że skarżący pozostawał w błędzie co do jego rzeczywistej sytuacji prawnej, a błąd ten wywołany był przez organ kadrowy MON. Wykładnia zastosowana przez Sąd wymusza udzielenie odpowiedzi m.in. na to, czy błąd ten był istotny i czy dotyczył treści czynności prawnej. Zdaniem skarżącego ujawnione dokumenty, jak też sam przedmiot złożonego wniosku uzasadnia ocenę, że błąd taki byłby błędem istotnym, dotyczącym istoty stosunku służby. Z kolei wszelkie działania skarżącego podejmowane w toku postępowania administracyjnego, a następnie sądowego nie powinny budzić wątpliwości co do samego faktu pozostawania przez skarżącego w błędzie. W tej sytuacji wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nie byłby niczym innym jaki uchyleniem się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu wywołanego przez drugą stronę. Sąd oceniając charakter węzła prawnego nie odniósł się do jego prawnych implikacji a uzasadnienie w tej części nie spełnia kryteriów jakim powinno odpowiadać uzasadnienie orzeczenia. Gdyby nawet przyjąć za Sądem cywilnoprawny charakter stosunku łączącego strony to nie sposób ustalić podstawy rozstrzygnięcia Sądu. Uzasadnia to żądanie uchylenie wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, a wskazaną w niej podstawę naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafną.

W przedmiotowej sprawie, w której skarga kasacyjna wskazała obie podstawy z art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaniu podlegał przede wszystkim zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, dokonana przez sąd ocena istotnych elementów odnoszących się zarówno do stanu faktycznego jak i argumentacji prawnej pozwala przejść do skontrolowania czy Sąd właściwie zastosował prawo materialne, bądź też czy dokonał prawidłowej jego wykładni.

Zarzut naruszenia art. 141 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasługiwał na uwzględnienie.

W myśl art. 141 § 1 uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zaskarżony wyrok zawierając wymienione wyżej elementy nie w pełni wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia. Wprawdzie Sąd powołuje się na przepis prawa materialnego – art. 76 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, lecz w sytuacji gdy strona podważała skuteczność wyrażonej zgody na zwolnienie w trybie art. 76 ust. 3 powołując się na wady oświadczenia woli – zarzut tren wymagał szerszego odniesienia się do tej kwestii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo przyjął, iż ważność i skuteczność oświadczenia składanego w toku postępowania administracyjnego należy oceniać na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Pogląd ten podziela Sąd w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną. Ustawa o służbie żołnierzy zawodowych nie reguluje tych kwestii, dlatego też należy do oświadczeń woli w stosunkach służbowych żołnierzy stosować w drodze analogii przepisy Kodeksu cywilnego. Odmienne stanowisko prowadziłoby do powstania takiej sytuacji, że strona mogłaby aż do zakończenia postępowania cofnąć zgodę na zwolnienie ze służby, co w konsekwencji powodowałoby niemożność zapewnienia zastępstwa na zwolnionym stanowisku. Nie jest także zasadnym pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, że cofnięcie zgody, traktowane jako element postępowania administracyjnego, powodować powinno jego umorzenie, jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 kpa. Koncepcja taka byłaby możliwa do zastosowania gdyby wynikała z przepisów prawa. W braku wyraźnego uregulowania zgoda taka stanowi oświadczenie woli, którego wady powinny być rozpatrywane na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Ustalenie czy oświadczenie woli strony złożone w dniu 14 listopada 2003 r. (pierwsze z 8 lipca 2003 r. wobec upływu terminu nie miało znaczenia) wymagało dokonania przez Sąd operacji logicznej, której przebieg i wyniki powinny znaleźć swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku. Jednozdaniowa konstatacja, że "oświadczenie woli mogło być odwołane tylko na warunkach określonych w Kc, jednak warunki te nie wystąpiły" jest niewystarczająca.

W świetle okoliczności w jakich zapadły zaskarżone decyzje i sugerowanego związku z prowadzonym bezpodstawnie przez organy wojskowe postępowaniem o zwrot równowartości rocznego uposażenia zamieszczenie oceny w tym aspekcie było niezbędne, a pominięcie jej mogło mieć istoty wpływ na wynik sprawy.

Te braki w przedstawionym rozumowaniu Sądu nie pozwoliły na ocenę zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji zasądzając zwrot kosztów postępowania w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 powołanej ustawy.