Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi W. D. na uchwałę Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 21 stycznia 2010 r. nr LI/652/10 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki Białej w Białymstoku (odcinek od ulicy Gen. S. Maczka do Al. Jana Pawła II) oddala skargę

[...]Sygn. akt II SA/Bk 875/22

U Z A S A D N I E N I E

W dniu 21 stycznia 2010 r. Rada Miejska Białegostoku podjęła uchwałę nr LI/652/2010 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki Białej w Białymstoku (odcinek od ulicy Gen. S. Maczka do Al. Jana Pawła II (Dz.Urz.Woj.Podl. 2010, Nr 23, poz. 435; dalej: "plan miejscowy" lub "plan"). W podstawie prawnej ww. uchwały powołano m.in. art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003, nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: "u.p.z.p.").

Pismem z dnia 25 sierpnia 2022 r. (data wpływu do organu) W.D. będący właścicielem działki nr [...] położonej w Białymstoku przy ul. N. [...], tj. na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem 4.1MN, wezwał Radę Miasta Białystok (Prezydenta) do usunięcia naruszenia prawa (wskazano na konieczność podjęcia inicjatywy uchwałodawczej) z uwagi na to, że plan spowodował, iż jego nieruchomość nie posiada połączenia z drogą publiczną, a posiada jedynie dostęp do ciągu pieszo rowerowego, oznaczonego w planie jako KPR. Zdaniem skarżącego powyższe naruszenie ogranicza jego prawo do dysponowania gruntem, chociażby w zakresie możliwości sprzedaży nieruchomości, która nie posiada dostępu do drogi publicznej. Z uwagi na powyższe konieczne jest podjęcie działań mających na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego powyższej uchwały.

Do pisma tego skarżący dołączył:

1. decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 6 maja 2009 r. nr G.I.74301-66/09 zatwierdzającą podział nieruchomości położonej przy ulicach N. i Produkcyjnej oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie nr 1 (B.), jako działka o numerze [...] o powierzchni 0, 5759 ha, stanowiącej własność T.D. i W.D. oraz G.C. i S.C., na działkę nr [...] o powierzchni 0,4289 ha oraz działkę nr [...] o powierzchni 0,1470 ha. Podziału tego dokonano na podstawie art. 96 ust. 1 i art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, niezależnie od ustaleń planu miejscowego w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego, oznaczonej nr [...];

2. protokół – wyciąg z Sądu Rejonowego w Białymstoku II Wydziału Cywilnego z dnia 15 marca 2010 r. o zniesieniu współwłasności działki nr [...] i [...] stanowiących własność T.D. i W.D. oraz G.C. i S.C. w ten sposób, że

- nieruchomość oznaczoną nr geod. [...] położoną przy ul. Produkcyjnej 8 przyznano na rzecz G.C. i S.C.,

- nieruchomość oznaczoną nr geod. [...] położoną przy ul. N. 5 przyznano na rzecz T. D. i W.D.,

bez wzajemnych spłat.

Prezydent Miasta Białegostoku w piśmie z dnia 29 września 2022 r. skierowanym do W.D. wskazał, że gmina ma kompetencje do uchwalania planu i jego zmiany, ale nie ma uprawnienia do jego uchylenia (w tym zakresie powołano się na treść art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym). W związku z powyższym wskazano, że jego wniosek zostanie poddany szczegółowej analizie w trakcie procedury sporządzania nowego planu lub zmiany planu obowiązującego. Biorąc pod uwagę ilość i złożoność sporządzanych aktualnie opracowań planistycznych, w najbliższym czasie nie przewiduje się podjęcia prac nad zmianą ww. planu. Kolejne opracowania będą podejmowane po zakończeniu aktualnie prowadzonych zaawansowanych procedur planistycznych. Końcowo wyjaśniono, że zgodnie z § 15 obowiązującego planu "Jeżeli istniejące zagospodarowanie terenu jest niezgodne z ustalonym w planie, dopuszcza się użytkowanie terenów zgodnie ze stanem istniejącym do czasu ich zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie".

Skargą z dnia 14 listopada 2022 r. skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, W.D. zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej Białegostoku nr LI/652/2010 z dniu 21 stycznia 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki Białej w Białymstoku (odcinek od ulicy Gen. S. Maczka do Al. Jana Pawła II), na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 50, art. 52, art. 53 § 2 i art. 54 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w części oznaczonej symbolem 4.1 M.N.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1. art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez istotne naruszenie zasad sporządzania planu, które doprowadziło do tego, iż nieruchomość znajdująca się przy ulicy N. [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej, a posiada jedynie dostęp do ciągu pieszo rowerowego.

2. art. 2 ust. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezagwarantowanie nieruchomości położonej przy ulicy N. [...] bezpośredniego dostępu do drogi publicznej albo dostępu do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że niniejszy plan sprawił, iż nieruchomość której jest właścicielem, znajdująca się przy ulicy N. [...] w Białymstoku nie posiada połączenia z drogą publiczną, a posiada dostęp do ciągu pieszo – rowerowego. Ustalenia planu miejscowego spowodowały, iż jego prawo do dysponowania gruntem zostało ograniczone w zakresie możliwości sprzedaży bądź innego dysponowania prawem własności. Taki zapis w planie miejscowym spowodował, że notariusz nie ma możliwości prawnych sporządzenia aktu notarialnego sprzedaży nieruchomości. Doszło w tym zakresie do naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu poprzez stworzenie zapisów planu, które pozbawiły nieruchomość dostępu do drogi publicznej.

Nieprzewidzenie w planie miejscowym bezpośredniego dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej doprowadziło ponadto do naruszenia art. 2 ust. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nieruchomość posiada jedynie dostęp do ciągu pieszo rowerowego.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, wniósł o orzeczenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w części oznaczonej 4.1 MN oraz wniósł o zasądzenie na zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie.

Odnosząc się do kwestii odrzucenia organ podniósł, że skarżący był zobowiązany do uprzedniego wezwania organu do usunięcia interesu prawnego (art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r.). W przedmiotowej sprawie skarżący pismem z dnia 24 sierpnia 2022 r., data wpływu 25.08.2022 r., wezwał Prezydenta Miasta Białegostoku do wyeliminowania powyższej uchwały z obrotu prawnego. Jeśli wskazane pismo potraktować można jako wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego to przedmiotowa skarga została wniesiona po upływie zarówno 30 dni od otrzymania odpowiedzi na pismo (data nadania odpowiedzi 30.09.2022 r.), jak też 60 dni od wniesienia wezwania, tj. dnia 14.11.2022 r. Organ podkreślił, że z uwagi na przekroczenie terminu do wniesienia skargi przez skarżącego skarga powinna zostać odrzucona, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Natomiast stwierdzając, że pismo skarżącego z dnia 24 sierpnia 2022 r. data wpływu 25.08.2022 r., nie może zostać zakwalifikowane jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, to nie został spełniony formalnym wymóg wniesienia skargi.

Odnosząc się do zarzutów merytorycznych organ wskazał, że przedmiotowy plan został sporządzony zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w wersji obowiązującej w latach opracowywania planu. Uchwała w sprawie planu przed jej opublikowaniem była badana przez organ nadzoru. Wojewoda Podlaski nie stwierdził uchybień prawnych w zaskarżonej uchwale oraz dokumentacji prac planistycznych, dokonując oceny jej zgodności z przepisami prawa (art. 20 ust. 2 ww. ustawy). Ponadto była przedmiotem orzekania sądu administracyjnego w sprawie II SA/Bk 362/10 oraz w sprawie sygn. akt II SA/Bk 429/10, a także oceniał go Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2011 r. w sprawie sygn. akt lI OSK 217/11. W konsekwencji na mocy art. 170 p.p.s.a. sąd związany jest poprawnością trybu sporządzenia przedmiotowego planu.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 i art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej u.p.z.p., organ wskazał, że na etapie sporządzania miejscowego planu działka nr [...] obręb 1 B.[...] stanowiła jedną nieruchomość i miała dostęp do drogi publicznej - ul. Produkcyjnej. Podziału w/w nieruchomości na działki nr [...] i nr [...] dokonano niezależnie od ustaleń planu miejscowego w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Następnie na podstawie ugody zawartej przed Sądem Rejonowym w Białymstoku w sprawie sygn. akt II Ns 393/10 z dnia 15 marca 2010 r. zniesiono współwłasność ww. działek. Tak więc zniesienie współwłasności nastąpiło po uchwaleniu planu miejscowego. Na podkładzie mapowym, na którym został sporządzony rysunek planu, nie został naniesiony podział geodezyjny działki nr [...]. Obecnie działka nr [...] położona jest przy ul. N. (działka nr [...]), która nie jest drogą publiczną. Zgodnie z obwiązującym planem działka nr [...] w miejscowym planie została określona symbolem 7KPR i stanowi gminny ciąg pieszo-rowerowy o szerokości 5,0 m, zlokalizowany po "śladzie ul. N.". Działka ta stanowi użytek dr i jest własnością gminy. Przez przedmiotową działkę, istniejącym nieutwardzonym dojazdem, działka nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej - ul. Saturna.

Mając powyższe na uwadze organ nie podzielił zarzutu skargi co do naruszenia art. 2 pkt 14 u.p.z.p., odnośnie dostępu działki skarżącego do drogi. Należy zauważyć, że wskazany w przepisie art. 15 ust. 2 pkt 2 i 10 u.p.z.p. oraz w obowiązującym wówczas przepisie § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1587) obowiązek określenia w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji był rozumiany w ten sposób, że w planie miejscowym powinno się określić zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, które powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym oraz wskaźniki w zakresie komunikacji, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. W ocenie organu wymogi te zostały spełnione, gdyż w Rozdziale 8 planu określono zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji wskazując m in. § 13 ust. 2, że obsługę komunikacyjną obszaru zapewniają:

1) ulice układu podstawowego: ul. Produkcyjna -(1KD-G - główna), ul. H. Kołłątaja –(2KD-Z - zbiorcza), przedłużenie ul. Komisji Edukacji Narodowej - (3KD-D zbiorcza);

2) ulice układu uzupełniającego: dawny przebieg ulicy gen. St. Maczka - (4KD-L - lokalna), istniejąca ulica dojazdowa 5KD-D (ul. Jarzębinowa), ciągi pieszo-rowerowe: 6KPR, 7KPR, 8KPR i 9KPR.

Zgodnie z obwiązującym planem działka nr [...] w miejscowym planie została określona symbolem 7KPR i stanowi gminny ciąg pieszo-rowerowy o szerokości 5,0m, zlokalizowany po śladzie ul. N.. Ponadto w § 19 ust. 3 pkt 9 dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 4.1MN wskazano obsługę komunikacyjną - od istniejących dojazdów wewnętrznych i dróg gminnych położonych poza granicami planu. Podkreślono, że organ planistyczny nie jest zobligowany zapewnić dostępu do drogi publicznej każdej działce ewidencyjnej. Dostęp do drogi publicznej z terenów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę winien uwzględniać strukturę własności na danym terenie, wielkość działek geodezyjnych oraz charakter zabudowy określanej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie należy zaś podnieść, że na etapie sporządzania miejscowego planu cały teren objęty planem miejscowym stanowił własność jednego podmiotu (por. wyrok WSA w Olsztynie z 25.10.2022 r., sygn. akt II SA/OI 430/22). Organ jednocześnie wyjaśnił, iż zgodnie z § 15 obowiązującego planu "Jeżeli istniejące zagospodarowanie terenu jest niezgodne z ustalonym w planie, dopuszcza się użytkowanie terenów zgodnie ze stanem istniejącym do czasu ich zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie.". W związku z tym jeśli faktyczny, istniejący dojazd ma miejsce obecnie, to do czasu powstania ciągu pieszo-rowerowego obsługa przedmiotowej działki jest nadal możliwa.

Niezasadny jest – zdaniem organu - również zarzut niezgodności z prawem, poprzez naruszanie zasad sporządzenia planu w odniesieniu do terenu 4.1 MN. Plan zawiera wszystkie ustalenia określone jako obowiązkowe w art. 15 ust. 2 ustawy, w tym ustalenia dotyczące obsługi komunikacyjnej oraz ustalenia graficzne w formie załącznika Nr 1 - rysunku planu (sporządzonego na kopii mapy zasadniczej - zgodnie z art. 16 ust.1 ustawy). Ponadto zastosowane w planie rozwiązania planistyczne są też zgodne z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Białegostoku" uchwalonym uchwałą Nr XX/256/99 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 29 listopada 1999 r., zmienionego uchwałami Rady Miejskiej Białegostoku Nr X/82/03 z dnia 30 czerwca 2003 r., Nr XLI\//502/05 z dnia 27 czerwca 2005 r., Nr XLV/520/05 z dnia 25 lipca 2005 r.. Nr XXVIII/317/08 z dnia 26 maja 2008 r. i Nr XXXI/373/08 z dnia 8 września 2008 r., które obowiązywało na dzień uchwalania planu. Działka nr [...] zgodnie z ww. studium położona jest na terenie niezabudowanym do utrzymania i przekształceń, w strefie nr 9 z funkcją podstawową mieszkalnictwo - we wschodniej części, a plan na tym terenie przewiduje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oznaczoną symbolem 4.1MN. Ponadto niewielki fragment terenu 4.1MN, jak i pozostałe tereny w sąsiedztwie: 7KPR i 2.5ZZ, Zn położone są w systemie przyrodniczym miasta, który tworzą tereny zieleni i obszary niezabudowane: lasy, zadrzewienia, cmentarze, ogrody działkowe, zieleń miejska urządzona i grunty rolne. Dodatkowo w kierunkach rozwoju systemu przyrodniczego przewidziano stworzenie warunków do realizacji spójnego systemu ścieżek rowerowych i ciągów pieszych na terenach przyrodniczych, zwłaszcza w dolinie rzeki Białej. W związku z powyższym wniesiono o oddalenie skargi.

W toku postępowania składane były pisma procesowe obu stron wraz z dokumentacją planistyczną, geodezyjną, ewidencyjną oraz składano wyjaśnienia na rozprawie w dniu 28 lutego 2023 r. i w dniu 27 kwietnia 2023 r. (k. 45-59, 60-62, 64-118, 119-128, 139-140,144 omówione w dalszej części uzasadnienia).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie podnieść należy, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej w uzasadnieniu jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Przedmiotowa skarga została złożona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm. dalej: "u.s.g." obowiązującego w dacie uchwalenia planu). Z racji zaś zaskarżenia aktu prawa miejscowego podjętego przed dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2017, poz. 935), którą dokonano zmiany m.in. art. 52 i 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 101 ust. 1 i 3 u.s.g., zastosowanie w niniejszej sprawie znajdują art. 52 i art. 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 i 3 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., co oznacza, że skarga wywiedziona w niniejszej sprawie musiała zostać poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, który to w ocenie Sądu warunek został spełniony przez skarżącego.

Odnosząc się w tym zakresie do kwestii odrzucenia skargi jako wniesionej po terminie czy też bez wymaganego wezwania do usunięcia prawa podnieść należy, że zdaniem Sądu spełniona została przesłanka wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Pismo skarżącego z dnia 28 sierpnia 2022r. (data wpływu do urzędu) skierowane przez skarżącego do przedstawiciela organu – Prezydenta, z uwagi na jego treść należy potraktować jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zaś organ udzielił odpowiedzi (odmówił usunięcia naruszenia prawa) w dniu 29 września 2022 r. ( data nadania odpowiedzi 30 września 2022 r. ). W związku z powyższym od daty udzielania odpowiedzi należało liczyć termin 30 – dniowy na wniesienie skargi. Skarżący taką skargę do sądu – za pośrednictwem organu wniósł w dniu 14 listopada 2022 r. (data złożenia skargi do organu k. 2). Mając powyższe na uwadze organ akcentował, iż skarżący nie dochował terminu. W przedmiotowej sprawie z uwagi na brak potwierdzenia odbioru przez skarżącego udzielonej przez organ odpowiedzi, Sąd zwrócił się o wyjaśnienie tej kwestii. W dniu 12 stycznia 2023 r. organ wyjaśnił, że pismo z dnia 29 września 2022 r. zostało wysłane skarżącemu zwykłym listem bez potwierdzenia odbioru. W tych okolicznościach – z uwagi na brak możliwości potwierdzenia konkretnej daty odbioru odpowiedzi udzielonej przez organ – Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że skarga została wniesiona po terminie.

Podkreślić należy przy tym, że określenie "bezskuteczne wezwanie" oznaczać może, bowiem zarówno brak jakiejkolwiek reakcji ze strony organu gminy, jak i wyrażoną wyraźnie odmowę usunięcia naruszenia (vide: postanowienie NSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2000 r. sygn. akt I SA 794/00, Lex 57172). W kwestii terminu zaskarżenia aktu organu gminy skargą powszechną z art. 101 ust. 1 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II OPS 2/07 i wskazał, iż do terminu wniesienia skargi opartej na art. 101 u.s.g. ma zastosowanie termin z art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wynosi on trzydzieści dni od dnia doręczenia skarżącym odpowiedzi organu na wezwanie lub też sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania, jeśli organ takiej odpowiedzi nie udzielił. W przedmiotowej sprawie należy zatem uznać z ww. względów, że skarga została wniesiona w terminie.

Kolejną kwestią wymagającą zaakcentowania na wstępie jest okoliczność, że w realiach przedmiotowej sprawy zaskarżony miejscowy plan był już przedmiotem oceny Sądu, tj. prawomocne oddalono skargę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie o sygn. II SA/Bk 362/10, ale w odniesieniu do innych zapisów planu (wyrok z 8 maja 2010 r.). Następnie ten sam plan był przedmiotem rozważań w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 14 października 2010 r. w sprawie II SA/Bk 429/10 i poddany kontroli NSA w wyroku z dnia 12 kwietnia 2011 r. w sprawie sygn. akt II OSK 217/11, którym oddalono skargę kasacyjną.

Powyższe ma również ten skutek, że przesądza o legalności trybu sporządzenia planu oraz właściwości organów uczestniczących w procesie sporządzania tego planu. Domniemywać należy, że sąd administracyjny rozpoznając w sprawie II SA/Bk 362/10 (pierwszy z wyroków) skargę na opisaną wyżej uchwałę i działając przy rozpatrywaniu sprawy w granicach kompetencji wynikających z art. 134 P.p.s.a., tj. braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną, niezależnie od zarzutów skargi, poddał ocenie legalności tryb podjęcia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części doliny rzeki Białej w Białymstoku (odcinek od ulicy Gen. S. Maczka do Al. Jana Pawła II). W wydanym w tej sprawie prawomocnym wyroku z dnia 8 maja 2010 r. tutejszy Sąd oddalając skargę nie doszukał się w materiałach planistycznych tego rodzaju naruszeń, które mogłyby być uznane za naruszenie zasad i trybu jego sporządzania. Skoro zatem dokonując uprzednio kontroli zaskarżonej uchwały w zakresie przepisów dotyczących procedury jej uchwalenia prawomocnie oddalona została skarga, to ustalenia w zakresie objętym tym rozstrzygnięciem są wiążące w niniejszej sprawie. W konsekwencji skład orzekający w niniejszej sprawie, na mocy art. 170 P.p.s.a., związany jest poprawnością trybu sporządzenia kwestionowanego planu. Ponadto Sąd zobligowany jest wyłącznie do skontrolowania zaskarżonego aktu w zakresie zarzutów podniesionych w skardze (art. 101 ust. 2 u.s.g.).

Rozpatrując skargę na uchwałę, wniesioną na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.), wedle którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, obowiązkiem sądu było w pierwszej kolejności ustalenie, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, a w konsekwencji, czy posiada ona legitymację czynną do wniesienia skargi. Dokonana zaś przez sąd analiza wykazała, że skarżący – będący wówczas współwłaścicielem działek o nr geodezyjnym [...] i [...], położonych na obszarze objętym zaskarżonym planem miejscowym, co do zasady taką legitymację posiada, bowiem związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a indywidualną sytuacja prawną skarżącego jest niewątpliwy. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, niejednokrotnie wprowadzając wobec danej nieruchomości ograniczenia w sposobie korzystania z niej, a zatem mają bezpośredni wpływ przede wszystkim na uprawnienia i obowiązki właściciela nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje w związku z tym pogląd, że interes prawem chroniony we wniesieniu skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają co do zasady podmioty, którym przysługują najszersze prawa do nieruchomości objętych planem, a więc właściciele tych nieruchomości (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 28 września 2006 r., II OSK 936/06; z dnia 10 marca 2008 r., II OSK 1468/07; z dnia 26 września 2008 r., II OSK 312/08, czy wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 lutego 2006 r., IV SA/Wa 2036/05 - dostępne i publikowane na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Właścicielowi przysługują prawa o charakterze bezwzględnym do nieruchomości, których treść określają wprost art. 140 i 233 kodeksu cywilnego, stanowiące źródło interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały podjętej w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dodać przy tym należy, że w orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim, że naruszenie interesu prawnego musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też jej konkretne postanowienie, musi naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 kwietnia 2013 r., II SA/Po 73/13, CBOSA). Z tego też względu sąd administracyjny orzeka jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, który ogranicza się jedynie do tych postanowień planu miejscowego, które kształtują zakres wykonywanych przez niego praw podmiotowych. W przedmiotowej sprawie, mimo kilkakrotnych prób uzyskania od pełnomocnika skarżącego konkretnych zapisów planu, które są w przedmiotowej sprawie zaskarżone, nie uzyskano odpowiedzi, który konkretny paragraf planu czy też odpowiadająca mu część graficzna jest zaskarżona. W tym zakresie ostatecznie wniesiono o orzeczenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w części oznaczonej symbolem 4.1MN oraz 7KPR.

Mając na uwadze jednakże pisma procesowe strony skarżącej, w tym skargę należy wyjaśnić, że istota sprawy sprowadza się do tego, że zdaniem skarżącego nieruchomość znajdująca się przy ul. N. [...] (działka nr [...], od 15 marca 2010 r. na mocy ugody stanowi współwłasność skarżącego i T.D.) utraciła dostęp do drogi publicznej, na skutek uchwalenia w życie miejscowego planu, a posiada jedynie dostęp do ciągu pieszo - rowerowego. Przy czym podkreślono, że chodzi o dostęp przez drogę wewnętrzną lub ustanowioną służebność drogi koniecznej. W ocenie skarżącego, Rada Miasta nie uwzględniła w zaskarżonym planie faktu otrzymania przez niego pozwolenia na budowę z dnia 10 czerwca 1996 r. oraz podziału działki na dwie odrębne działki tj. [...] oraz [...] w roku 2009, a więc rok przed uchwaleniem planu. Powyższe godzi w jego prawo własności mające umocowanie w art. 64 ust. 2 Konstytucji, jak i zasadzie równości (inne nieruchomości położone przy ul. N. posiadają drogę o podwójnej szerokości i są oświetlone). Brak dostępu do drogi publicznej – w ocenie skarżącego – powoduje brak możliwości podzielenia tej nieruchomości i przekazania synowi, bowiem niedopuszczalne jest wydzielenie działki, która nie ma dostępu do drogi publicznej, nie uzyska się pozwolenia na budowę czy też decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (k.2-4, 119-120). Skarżący właśnie w zaskarżeniu zapisów planu w stosunku do terenu 4.1MN upatruje możliwość uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (bez konieczności spełnienia wymogów planu, w sytuacji stwierdzenia nieważności planu w stosunku do jego działki), tylko konieczne jest posiadanie dostępu do drogi publicznej, bezpośrednio czy też pośrednio.

Dokonując analizy materiału zgromadzonego w sprawie stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała, wbrew zarzutom skargi, nie ingeruje w prawo własności skarżącego w sposób przekraczający granice władztwa planistycznego, a nadto nie narusza wskazanego art. 28 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 obowiązującym w dacie uchwalenia planu, dalej jako "u.p.z.p.") w związku z art. 140 K.c. i art. 7, art. 31 ust. 3 czy też art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

Odnosząc się do powyższej kwestii warto ponownie uporządkować stan faktyczny i prawny nieruchomości skarżącego na przestrzeni wielu lat i obowiązujących wówczas aktów planistycznych, a także decyzji podziałowej oraz uzyskanego pozwolenia na budowę. W tym zakresie strony, przedłożyły w toku postępowania szereg dokumentów i wyjaśnień, które tylko marginalnie zostały przytoczone w stanie faktycznym. Koniecznym bowiem jest ich przeanalizowanie w uzasadnieniu prawnym, aby w pełni zrozumieć tok rozumowania w przedmiotowej sprawie, zaś przytaczanie ich w stanie faktycznym skutkowałaby powielaniem wywodów prawnych.

W pierwszej kolejności należy zatem się odnieść do stanu prawnego nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącego tj. działki nr [...] oraz nieruchomości o nr ewidencyjnym gruntu [...] (tzw. drogi wewnętrznej ul. N., bezpośrednio przylegającej do działki skarżącego), stanowiącej klasoużytek "dr", należący do Gminy Białystok i będący w Zarządzie Dróg Miejskich, oznaczony w ewidencji gruntów w ten sposób zarówno przed uchwaleniem planu w 2010 r. jak funkcjonujący obecnie tj. po uchwaleniu przedmiotowego miejscowego planu. Obecnie jak i w 2009 r. działka nr [...] nie była zaliczona do kategorii dróg publicznych i stanowi ulicę Nadrzeczną. Ponadto części działki nr [...] do granicy z działką nr [...] (nieruchomość znajdująca się obok działki skarżącego), od strony ulicy Saturna została objęta uchwałą nr V/22/98 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Białegostoku (rejon ul. Saturna) z przeznaczeniem pod drogę, zaś część działki nr [...] na wysokości działki nr [...] i 648/6 nie była objęta tym miejscowym planem (k. 45-46,53).

Wskazać należy, że Miejscowy Plan Szczegółowy Zagospodarowania Przestrzennego Cz. Os. Fasty – Bacieczki, Rejon ul. Produkcyjnej, zatwierdzony uchwałą nr LIII/575/93 Rady Miejskiej w Białymstoku z dnia 5 lipca 1993 r. i ogłoszony w Dz. Urz. Woj. Białostockiego nr 11 poz. 67 z dnia 13 sierpnia 1993 r. przeznaczał część działki nr [...] od strony ul. Produkcyjnej pod symbol 2MN, czyli tereny istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Natomiast część działki nr [...] obecnie stanowiąca działkę nr [...] oznaczona była symbolem 1RZ/ZP i określona jako teren użytków zielonych (łąki), roli. Dopuszczalne było w tym zakresie użytkowanie jedynie rolnicze, ogrodnicze, bez trwałego zainwestowania. Teren zatem przeznaczony był pod użytkowanie terenów zielonych.

Wówczas to równolegle obowiązywały także plany ogólne:

1. Białystok – Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego – przyjęty uchwalą nr XI/83/86 MRN w Białymstoku z dnia 17 kwietnia 1986 r. w sprawie Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego m. Białegostoku oraz Programu Przejściowego Rolniczego Wykorzystywania Gruntów wraz ze zmianami (Woj. Dz. Urz. Nr 11 poz. 120 z dnia 30 czerwca 1986 r.) – w tym planie cała działka znajdowała się na terenie 2 BI, 3 ZP, RP, ZD – projektowane tereny zieleni parkowej w dolinie rzeki Białej, stanowiące fragment ogólnego systemu terenów zielonych/ i ogrodów działkowych oraz obszar upraw polowych, utrzymywany do czasu przejęcia na inne cele;

2. Miejscowy Plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Białegostoku, zatwierdzony uchwałą nr VII/31/94 Rady Miejskiej w Białymstoku z dnia 7 listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Białostockiego z 1994 r. nr 22 poz. 118, dalej jako "miejscowy plan z 1994 r.") – w tym planie część działki nr [...] od strony ul. Produkcyjnej oznaczona była symbolem 2.9 MN i przeznaczona pod tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego z usługami, dla których obowiązywały ustalenia ww. miejscowego planu szczegółowego z dnia 5 lipca 1993 r. Natomiast część działki stanowiąca obecnie działkę nr [...] oznaczona była symbolem 9.1 RL, określonym jako tereny rolnicze i leśne wchodzące w skład systemu przyrodniczego miasta, z obowiązującym zakazem jakiejkolwiek zabudowy (stan prawny ustalony na podstawie k. 64-84).

Zakres obowiązywania miejscowego planu z 1994 r. znajduje odzwierciedlenie również w przedłożonym załączniku graficznym (k. 84).

Mając powyższe na uwadze następnie należy odnieść się do kwestii udzielonego pozwolenia na budowę i dalszych czynności podejmowanych w stosunku do działki skarżącego o nr [...].

Jak wynika z przedłożonych do akt sprawy dokumentów w zakresie udzielonego pozwolenia na budowę, zostało ono wydane skarżącemu w dniu 10 czerwca 1996 r. nr A.II.Z-7351-130/96 przez Prezydenta Miasta Białegostoku, ale z inną lokalizacją budynku niż posadowioną obecnie. Pozwolenie na budowę dotyczyło budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z towarzyszącymi przyłączami zgodnie z projektem stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji, na działce położonej w Białymstoku przy ul. P. nr [...] nr ewid. [...] (k.85). Organ jednocześnie wyjaśnił, iż były badane rejestry udzielonych pozwoleń na budowę i w obrocie prawym w stosunku do przedmiotowej działki istnieje jedynie pozwolenie z 1996 r. (k. 65).

Budynek, wskazany w załączniku stanowiącym projekt zagospodarowania terenu do udzielonego pozwolenia na budowę, miał znajdować się na obszarze przeznaczonym w tym okresie w miejscowym planie pod zabudowę (symbol 2.9 MN). Projektowany dojazd miał odbywać się dojazdem tymczasowym wyznaczonym od strony ul. Produkcyjnej (stan projektowany k. 91 - pkt 8 projektu zagospodarowania terenu). Ponadto wskazano na stan istniejący "pkt 14 projektu zagospodarowania terenu" w którym wskazano, na projektowaną ulicę dojazdową według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która prowadziła również do ul. Produkcyjnej.

Pozwolenie na budowę z 1996 r. zostało wydane na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku nr Z/218/95 o warunkach zabudowy i zagospodarowania ternu z dnia 14 lipca 1995 r. wydanej przy uwzględnieniu ustaleń Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego "Os. Fasty – Bacieczki" rejon ul. Produkcyjnej, zatwierdzonego uchwałą nr LIII/575/93 Rady Miejskiej w Białymstoku z dnia 5 lipca 1993 r. Przypomnieć należy, że zgodnie z tym miejscowym planem część działki nr [...], na której została zrealizowany budynek mieszkalny wyłączona była spod zabudowy (teren RZ/ZP/R/EE w planie), zaś budynek miał znajdować się na obszarze planistycznym 2MN. Projekt zagospodarowania, stanowiący integralną część projektu budowlanego, został opracowany na mapie aktualnej na dzień 31 sierpnia 1995 r. Działka nr [...] stanowiąca klasoużytek "dr" ul. N. (droga) nie była przeznaczona do obsługi komunikacyjnej działek budowalnych, a stanowiła jedynie dojazd do otaczających pól i łąk oraz nie była zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych (okoliczności te najdokładniej obrazuje załącznik graficzny miejscowego planu z 1994 r. k.84 oraz mapa przedłożona przez organ na rozprawie k. 143). Podkreślić przy tym należy że wszystkie przyłącza mediów budynku skarżącego na działce nr [...] miały odbywać się od ul. P., przy czym Zakład Gazowniczy nie wyraził zgody na trasę przyłącza gazowego w dojeździe tymczasowym do budynku mieszkalnego (k. 91 - pkt 8 projektu zagospodarowania terenu) oraz wskazał, że gazyfikacja budynku będzie możliwa po zrealizowaniu projektu ulicy dojazdowej (pkt 14 projektu zagospodarowania) i po wybudowaniu w niej gazociągu ulicznego na bazie gazociągu w ulicy P. (k. 97).

Powyższe dokumenty dotyczące udzielone pozwolenia na budowę z 1996 r. oraz warunków zabudowy w zestawieniu z obowiązującymi miejscowymi planami w sposób bezsporny wskazują, że:

1. część działki nr [...], na której został zrealizowany przedmiotowy budynek mieszkalny wyłączona była spod zabudowy (teren RZ/ZP/R/EE w planie), zaś budynek miał znajdować się na obszarze planistycznym 2MN i został de facto przesunięty w stosunku do lokalizacji zawartej w udzielonym pozwoleniu na budowę. Wprawdzie skarżący przedłożył pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lutego 2008 r. o niezgłoszeniu sprzeciwu do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej przy ul Produkcyjnej 8/1 w Białymstoku, zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 10 czerwca 1996 r. (k. 124). Niemniej jednak przedłożona w toku postępowania dokumentacja wskazuje jednoznacznie, że lokalizacja budynku została zmieniona w stosunku do tej, która została określona pozwoleniem, natomiast pozostałe elementy udzielonego pozwolenia na budowę zrealizowane zostały prawidłowe i brak jest podstaw do ich kwestionowania,

2. część działki stanowiąca obecnie działkę nr [...] oznaczona była symbolem 9.1 RL, określonym jako tereny rolnicze i leśne wchodzące w skład systemu przyrodniczego miasta, z obowiązującym zakazem jakiejkolwiek zabudowy,

3. działka nr [...] stanowiąca klasoużytek "dr" ul. N. (wskazywana jako droga) nie była przeznaczona do obsługi komunikacyjnej działki skarżącego (wynika to wprost z udzielonego pozwolenia na budowę), a stanowiła głównie dojazd do otaczających pól i łąk,

4. działka nr [...] stanowiąca ul. N. nie była również zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych, należała do Gminy Białystok i takie oznaczenie miała w ewidencji gruntów zarówno przed uchwaleniem zaskarżonego planu w 2010 r. jak i obecnie tj. po uchwaleniu przedmiotowego miejscowego planu, przy czym stan techniczny tej drogi czy też ciągu pieszo rowerowego na przestrzeni lat nie uległ żadnym zmianom (nie były wykonywane żadne roboty budowlane),

5. dla przedmiotowego budynku w dniu 27 marca 2008 r. nadano numer porządkowy 25 przy ulicy N. (k. 123).

Następnie na wniosek skarżącego i W.D. oraz S. i G. C. z dnia 21 kwietnia 2009 r. dokonano podziału działki nr [...] położonej przy ul. N. i P. w trybie art. 95 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2004 r. nr 261, poz. 2603). W tym zakresie wydano Prezydent Miasta Białegostoku wydał decyzję z dnia 6 maja 2009 r. nr G.I.74301-66/09 zatwierdzającą podział nieruchomości położonej przy ulicach N. i P. oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie nr 1 (B.), jako działka o numerze [...] o powierzchni 0,5759 ha, stanowiącej własność T.D. i W.D. oraz G.C. i S.C., na działkę nr [...] o powierzchni 0,4289 ha oraz działkę nr [...] o powierzchni 0,1470 ha. Podziału tego dokonano na podstawie art. 96 ust. 1 i art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, niezależnie od ustaleń planu miejscowego w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego, oznaczonej nr [...] (k.108-118).

Decyzja podziałowa z 6 maja 2009 r. stała się ostateczna w dniu 1 czerwca 2009 r. (k.114). W dniu 21 stycznia 2010 r. Rada Miejska Białegostoku podjęła zaskarżoną w przedmiotowej sprawie uchwałę nr LI/652/2010 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki Białej w Białymstoku (odcinek od ulicy Gen. S. Maczka do Al. Jana Pawła II (Dz.Urz.Woj.Podl. 2010, Nr 23, poz. 435; uchwała weszła w życie 19 marca 2010 r.). Zgodnie z ww. planem działka nr [...] została określona symbolem 7KPR i stanowi gminny ciąg pieszo-rowerowy o szerokości 5,0 m, zlokalizowany po "śladzie ul. N.". Działka ta stanowi użytek dr i jest własnością gminy. Ponadto części działki nr [...] do granicy z działką nr [...] (nieruchomość znajdująca się obok działki skarżącego), od strony ulicy S. została objęta miejscowym planem podjętym uchwałą nr V/22/98 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 14 grudnia 1998 r. z przeznaczeniem pod drogę, zaś aktualnie Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części osiedla Bacieczki w Białymstoku (rejon ul. Produkcyjnej i ul. Bacieczki) etap I (Dz.U. Woj. Podla. 2015, poz. 4485 z 23 grudnia 2015 r.) i została określona jako 7 KD-D tj. ulice dojazdową z jezdnią 1x2 pasy ruchu.

Następnie w dniu 15 marca 2010 r. dokonano zniesienia współwłasności działki nr [...] i [...] stanowiących własność T.D. i W.D. oraz G. C. i S.C. w ten sposób, że:

- nieruchomość oznaczoną nr geod. [...] położoną przy ul. P. [...] przyznano na rzecz G. C. i S. C.,

- nieruchomość oznaczoną nr geod. [...] położoną przy ul. N. [...] przyznano na rzecz T. D. i W.D.,

bez wzajemnych spłat (protokół – wyciąg z Sądu Rejonowego w Białymstoku II Wydziału Cywilnego z dnia 15 marca 2010 r. o zniesieniu współwłasności działki nr [...] i [...] stanowiących własność T.D. i W.D. oraz G.C. i S.C.).

Mając powyższe na uwadze należało zatem ustalić, czy doszło do naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez istotne naruszenie zasad sporządzania planu, które doprowadziło do tego, iż nieruchomość znajdująca się przy ulicy N. 25 nie posiada dostępu do drogi publicznej, a posiada jedynie dostęp do ciągu pieszo rowerowego i co skutkowało również naruszeniem art. 2 ust. 14 u.p.z.p.

Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p stanowi, iż naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzenia, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. W niniejszej sprawie możemy mieć do czynienia z naruszeniem zasad sporządzania planu, wszak art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. nakazuje w miejscowym planie określić obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

Należy zauważyć, że wskazany w przepisie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz w obowiązującym wówczas przepisie § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1587) obowiązek określenia w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji był rozumiany w ten sposób, że w planie miejscowym powinno się określić zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, które powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym oraz wskaźniki w zakresie komunikacji, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. W ocenie Sądu wymogi te zostały spełnione, gdyż w Rozdziale 8 planu określono zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji wskazując m in. § 13 ust. 2, że obsługę komunikacyjną obszaru zapewniają:

1) ulice układu podstawowego: ul. Produkcyjna - (1KD-G - główna), ul. H. Kołłątaja – (2KD-Z - zbiorcza), przedłużenie ul. Komisji Edukacji Narodowej - (3KD-D zbiorcza);

2. ulice układu uzupełniającego: dawny przebieg ulicy gen. St. Maczka - (4KD-L - lokalna), istniejąca ulica dojazdowa 5KD-D (ul. Jarzębinowa), ciągi pieszo-rowerowe: 6KPR, 7KPR, 8KPR i 9KPR.

Zgodnie z obwiązującym planem działka nr [...] w miejscowym planie została określona symbolem 7KPR i stanowi gminny ciąg pieszo-rowerowy o szerokości 5,0m, zlokalizowany po śladzie ul. N. (§ 13 ust. 5 pkt 7 planu). Ponadto w § 19 ust. 3 pkt 9 planu dla nieruchomości skarżącego o nr [...] i [...] (skarżący na datę uchwalenia planu był współwłaścicielem obu nieruchomości – decyzja podziałowa) oznaczonych na rysunku planu symbolem 4.1MN wskazano obsługę komunikacyjną - od istniejących dojazdów wewnętrznych i dróg gminnych położonych poza granicami planu.

W związku z powyższym mając na uwadze w/w zapisy zaskarżonego miejscowego planu oraz ustalony stan faktyczny nieruchomości nr [...] (po podziale na działki nr [...] i [...]) wskazać należy, iż na datę uchwalenia planu - 21 stycznia 2010 r. skarżący będąc jeszcze współwłaścicielem obu działek tj. [...] i [...] miał zapewniony dostęp do drogi publicznej tj. ulicy układu podstawowego: ul. Produkcyjnej - (1KD-G – główna, § 13 ust. 2 planu). Decyzja z dnia 6 maja 2009 r. nr G.I.74301-66/09 zatwierdziła podział nieruchomości położonej przy ulicach N. i P. o numerze [...] stanowiącej własność T.D. i W.D. oraz G.C. i S.C., na działki nr [...] o powierzchni 0,4289 ha oraz działkę nr [...] o powierzchni 0,1470 ha, ale w dalszym ciągu nieruchomości te stanowiły współwłasność wszystkich w/w osób. Skoro zatem skarżący był również współwłaścicielem nieruchomości [...], która posiadała dostęp do drogi publicznej od ul. P., to aktem planistycznym nie został pozbawiony tego dostępu.

Słusznie zatem podkreślił organ planistyczny podniósł, że w tych okoliczności nie był zobligowany zapewnić dostępu do drogi publicznej każdej działce ewidencyjnej. Przy czym dostęp taki należy rozumieć możliwie jak najszerzej, stad warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można się dostać. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być tak skonstruowany, aby była zapewniona możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Ewentualne ustalenie w planie miejscowym, iż zjazdy z określonej drogi głównej na przyległe nieruchomości nie są przewidywane, czyli de facto ustalenie generalnej zasady, iż te nieruchomości nie będą obsługiwane z tejże drogi głównej, powinno się wiązać z przewidzeniem w planie innej możliwości obsługi komunikacyjnej tych terenów. Takie rozwiązanie odpowiadałoby wymogom ustawy, a zwłaszcza jej art. 15 ust 2 pkt 10 (por. orzeczenia: WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2009r., IV SA/Wa 1433/09; WSA w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2010r., sygn. akt II SA/Gd 604/10; NSA z dnia 1 kwietnia 2011r., sygn. akt II OSK 109/11 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy przy tym zauważyć, że konieczność zapewnienia obsługi komunikacyjnej określonych terenów skarżący błędnie utożsamił z obsługą komunikacyjną poszczególnych działek ewidencyjnych. Dostęp do drogi publicznej z terenów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę winien uwzględniać strukturę własności na danym terenie, wielkość działek geodezyjnych oraz charakter zabudowy określanej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie należy zaś podnieść, że na etapie sporządzania miejscowego planu cały teren objęty planem miejscowym stanowił współwłasność tych samych podmiotów (podobnie Wyrok WSA w Olsztynie z 25.10.2022 r., sygn.. akt II SA/OI 430/22). Dopiero zniesienie współwłasności w dniu 15 marca 2010 r. mogło spowodować zmianę tych okoliczność, jednakże nie nastąpiło to na skutek uchwalenia planu, a na skutek zawartej ugody.

Niewątpliwie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być tak skonstruowany, aby była zapewniona możliwość obsługi komunikacyjnej terenów objętych tym planem, w tym postanowienia planu winny przewidywać rozwiązania określające dostęp działek budowlanych do drogi publicznej. Taka konkluzja wynika z funkcji planu i regulacji powołanych przepisów, w tym z definicji działki budowlanej. Wniosek taki jest także konsekwencją porównania warunków jakie muszą być spełnione dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu budowlanego z funkcją działek przeznaczonych pod zabudowę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jak stanowi art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy, jest dostępność terenu inwestycji do drogi publicznej przez którą, zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., rozumie się bezpośredni dostęp, dostęp przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Zdaniem Sądu warunkiem poprawności postanowień planu, dotyczących terenów budowlanych, jest zapewnienie dostępu do drogi publicznej dla działek, objętym tychplanem. Wniosek taki wynika z wykładni cytowanych art. 2 pkt 12 i 14 u.p.z.p. Przepisy te mają zastosowanie w procesie określania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów przeznaczonych pod zabudowę i określenia ich komunikacji z drogą publiczną. W każdym razie przepisy art. 2 pkt 12 i 14 u.p.z.p. winny stanowić dyrektywę dla organu przygotowującego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie określenie dostępu do drogi publicznej dla terenów oznaczonych w planie jako działki budowlane. Nie oznacza to jednak, że zawsze każda działka wyodrębniona geodezyjnie musi mieć bezpośredni dostęp do drogi publicznej.

Zwrócić należy uwagę, że definiując w powołanym art. 2 pkt 12 u.p.z.p. pojęcie działki budowlanej ustawodawca wskazuje na nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Użycie w tej definicji określenia nieruchomości gruntowej oraz odesłanie do postanowień planu oznacza, że w zależności od stanu faktycznego i prawnego działką budowlaną może być jedna działka gruntu lub kilka działek. Takie zdefiniowanie działki budowlanej pozwala w procesie planistycznym uwzględnić okoliczność, że kilka działek jest własnością jednego podmiotu lub współwłasnością i jako pewna całość posiadają one dostęp do drogi publicznej. Takie rozumienie pojęcia działki budowlanej pozwala na racjonalne planowanie komunikacji terenów budowlanych z drogami publicznymi. Rozumowanie, że każda działka wyodrębniona geodezyjnie na obszarze przeznaczonym w planie pod zabudowę zawsze musi mieć zapewniony dostęp do drogi mogłoby prowadzić do obowiązku zapewnienia dostępu do drogi dla działek zbyt małych czy zbyt wąskich, które samodzielnie nie nadają się do zabudowy. Zatem dostęp terenów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę do drogi publicznej musi uwzględniać strukturę własności na danym terenie, wielkość działek geodezyjnych oraz charakter zabudowy określanej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (tak w wyroku NSA z dnia 23 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 659/14, CBOSA).

Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego i ustaleń faktycznych dokonanych przez Sąd, działka wskazana przez skarżącego o nr [...] i określana przez niego jako nie mająca dostępu do drogi publicznej, na datę uchwalania zaskarżonego planu była skomunikowana z drogą publiczną tj. ul. P., gdyż stanowiła współwłasność kilku podmiotów, w tym skarżącego. Co należy podkreślić, taki sposób obsługi komunikacyjnej działki, co do budynku stanowiącego własność skarżącego, został określony zarówno w decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 10 czerwca 1996 r. nr A.II.Z-7351-130/96 w zakresie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jak i w decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 14 lipca 1995 r. nr Z/218/95 o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ta o warunkach zabudowy uwzględniała zaś ustalenia miejscowego planu z dnia 5 lipca 1993 r., w którym część działki nr [...], na której został zrealizowany budynek mieszkalny wyłączała spod zabudowy (teren RZ/ZP/R/EE w planie)(budynek miał znajdować się na obszarze planistycznym 2MN). Taki dostęp do drogi publicznej, był też zgodny z treścią § 13 i §19 ust. 3 pkt 9 zaskarżonego planu. Skarżący zatem sukcesywnie na skutek swoich działań prowadził do usankcjonowania faktycznego dostępu jego nieruchomości o nr [...] od ul. N.. Dokonany przy tym podział działki nr [...], został dokonany niezależnie od ustaleń miejscowego planu, dla wyodrębnienia działki budowlanej obejmującej niniejszy budynek mieszkalny.

Dostęp do drogi publicznej w świetle przepisu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. to nie tylko dostęp faktyczny, ale i prawny. Dostęp zaś prawny wynikać winien wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej (wyrok NSA z 16 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2514/18, CBOSA).

Niezasadny jest zatem argument, że postanowienia planu miejscowego muszą gwarantować dostęp do każdej działki wyodrębnionej geodezyjnie, nawet jeśli kilka działek graniczących ze sobą stanowi współwłasność kliku podmiotu. Zdaniem Sadu podział jednej działki posiadającej komunikację z drogą publiczną na dwie nieruchomości (i to niezależnie od ustaleń miejscowego planu) spowodował, że skarżący de facto sam pozbawił się zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej. Należy zauważyć, że w obrocie cywilnym obowiązuje zasada autonomii woli stron. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uwzględnia stan własności i innych stosunków prawnych na datę jego uchwalania (w przedmiotowej sprawie na datę uchwalenia planu skarżący był współwłaścicielem obu działek, których następnie zniesiono współwłasność na podstawie ugody). Organ planistyczny nie jest w stanie przewidzieć ewentualnych zmian w stosunkach własnościowych odnośnie terenów objętych postanowieniami planu. Zresztą zmiany te mogą wynikać nie tylko z aktów cywilnoprawnych, ale także z innych zdarzeń prawnych. W celu zapobieżenia dezaktualizacji postanowień planu art. 32 ustawy nakłada na wójta burmistrza, prezydenta obowiązek oceny aktualności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ewentualnie podejmowania działań poprzez przeprowadzenie procedury zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w przedmiotowej sprawie organ zasugerował w pierwotnej odpowiedzi na wezwanie skarżącego.

W przedmiotowej sprawie organy planistyczne również wskazały, że gdyby wiedziały o dokonanych podziałach i następnie zniesieniu współwłasności, być może w sposób odmienny określiłyby komunikację do nieruchomości skarżącego. Zaakcentować przy tym trzeba, że stan techniczny tej drogi (ul. N.) czy też obecnie ciągu pieszo rowerowego, na przestrzeni lat nie uległ żadnym zmianom (nie były wykonywane żadne roboty budowlane). Na rozprawie w dniu 28 lutego 2023 r. skarżący podkreślił, że chce mieć zapewniony dojazd choćby służb ratunkowych i obawia się że dojazd do działki zostanie mu całkowicie odebrany, w sytuacji gdy "plan wejdzie w życie)(k. 60v). Podkreślić jednakże należy, że stwierdzenie to w sposób jednoznaczny potwierdza, że mimo wejścia w życie miejscowego planu w 2010 r. do chwili obecnej skarżący nieprzerwanie od kilkunastu lat korzysta z wjazdu od ulicy N., a zatem plan w żaden sposób nie ograniczył jego uprawnień. Swój interes prawny w niniejszej sprawie skarżący wywodzi również z tego, że na odcinku od ulicy Saturna pas drogi jest podwójnej szerokości czy też posiada oświetlenie, nie dostrzegają jednak, że na tym odcinku obowiązuje plan miejscowy z 2015 r., nie stanowiący przedmiotu niniejszego postępowania. Okoliczność ta nie może zatem świadczyć o naruszeniu zasady równości, bowiem naruszenie tej zasady musiałoby dotyczyć ustaleń zaskarżonego w przedmiotowej sprawie miejscowego planu.

Należy również wskazać, że brak jest uzasadnienia dla wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie terenu 4.1 MN. Wprowadzone dla tego terenu ustalenia, tj. przeznaczenie w obowiązującym planie terenu 4.1MN pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w formie wolnostojącej lub bliźniaczej, wraz z parkingami, obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną, w żaden sposób nie naruszają zasad sporządzania planu. Nadto sankcjonują istniejący stan faktyczny, choćby zabudowę mieszkaniową skarżącego, której lokalizacja znacząco została przesunięta. Plan zawiera wszystkie ustalenia określone jako obowiązkowe w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., w tym ustalenia dotyczące obsługi komunikacyjnej oraz ustalenia graficzne w formie załącznika Nr 1 - rysunku planu. Należy też podkreślić, że żadne zarzuty skarżącego, jak i jego pełnomocnika nie odnoszą się do tego na czym polega naruszenie i jakie konkretnie zapisy planu zostały naruszone, przy wyznaczaniu terenu oznaczonego symbolem 4.1MN. Chęć dokonania ewentualnych dalszych podziałów nieruchomości wbrew ustaleniom planu, czy uzyskania kolejnych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, faktyczne prowadziłaby do obejścia zapisów miejscowego planu i nie znajduje żadnego uzasadnienia.

Trafnie zatem podaje organ, iż porównanie uprawnień skarżącego w stosunku do jego nieruchomości przed uchwaleniem zaskarżonego planu, jak i po jego wejściu w życie pozwala na stwierdzenie, że zakres praw właścicielskich skarżącego w stosunku do terenu 4.1MN, wskutek uchwalenia zaskarżonej uchwały uległ poszerzeniu, tym samym, w ujęciu in abstracto rozumianym jako suma uprawnień, w następstwie uchwalenia kwestionowanego planu poprawie uległa jego sytuacja prawna. Wcześniej działka skarżącego o nr [...] stanowiła tereny zielone, pozbawione możliwości zabudowy, zaś droga stanowiła faktycznie dojazd do pól i łąk, a nie działek budowlanych.

Ponadto zastosowane w planie rozwiązania planistyczne są też zgodne z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Białegostoku" uchwalonym uchwałą Nr XX/256/99 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 29 listopada 1999 r, które obowiązywało na dzień uchwalania planu. Działka nr [...] zgodnie ze ww. studium położona była na terenie niezabudowanym do utrzymania i przekształceń, w strefie nr 9 z funkcją podstawową mieszkalnictwo - we wschodniej części, a plan na tym terenie przewidywał zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oznaczoną symbolem 4.1MN. Ponadto niewielki fragment terenu 4.1MN, jak i pozostałe tereny w sąsiedztwie: 7KPR i 2.5ZZ, Zn położone były w systemie przyrodniczym miasta, który tworzą tereny zieleni i obszary niezabudowane: lasy, zadrzewienia, cmentarze, ogrody działkowe, zieleń miejska urządzona i grunty rolne. Kształtowanie systemu przyrodniczego opierało się głównie na terenach o wysokim potencjale biotycznym, wyłączonym z procesów urbanizacyjnych. Tereny systemu uzupełnione są terenami zieleni towarzyszącej terenom zurbanizowanym. Polityka przestrzenna w tym zakresie przewiduje bezwzględne utrzymanie prawidłowości funkcjonowania systemu powiązań przyrodniczych jak i systemu przewietrzania miasta oraz systemu korytarzy ekologicznych w strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Ponadto w kierunkach rozwoju systemu przyrodniczego przewidziano stworzenie warunków do realizacji spójnego systemu ścieżek rowerowych i ciągów pieszych na terenach przyrodniczych, zwłaszcza w dolinie rzeki Białej.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia zasady równości poprzez zróżnicowanie szerokości ul. N. podkreślić trzeba jeszcze raz, że działkę [...] stanowiąca klasoużytek dr (droga) należy rozpatrywać odrębnie, dla dwóch części przedzielonych ul. S.

Ulica N., położona na lewo od ulicy Saturna o symbolu 7KD-D w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części osiedla Bacieczki w Białymstoku (rejon ul. Produkcyjnej i ul. Bacieczki) - etap I z dnia 14 grudnia 2015 r. została oznaczona jako ulica układu obsługującego terenu 10MN,U,IT przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usługi i infrastrukturę techniczną wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną.

Natomiast przedmiotem niniejszej skargi jest teren określony symbolem stanowiący gminny ciąg pieszo-rowerowy o szerokości 5,0 m, zlokalizowany po "śladzie ul. N.". Sąd podziela stanowisko organu, że ciąg ten umożliwia faktyczny dojazd do działki skarżącego, a taki jedynie faktyczny dostęp skarżący posiadał przed wejściem w życie niniejszego planu w stosunku do swojej nieruchomości. Zgodnie z § 15 planu "Jeżeli istniejące zagospodarowanie terenu jest niezgodne z ustalonym w planie, dopuszcza się użytkowanie terenów zgodnie ze stanem istniejącym do czasu ich zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie.". W związku z tym jeśli faktyczny, istniejący dojazd ma miejsce obecnie, w sposób tożsamy jak przed wejściem w życie planu, to obsługa przedmiotowej działki jest nadal możliwa. Zaakcentować jednak należy, że z żadnych dokumentów planistycznych nie wynika, aby ciąg ten miał zostać poszerzony i pełnić funkcje drogi publicznej.

Słusznie również organ podnosi, że kluczowe znaczenie ma także okoliczność, że fragment terenu 4.1MN, jak i pozostałe tereny w sąsiedztwie: 7KPR i 2.5ZZ, Zn położone są w systemie przyrodniczym miasta, który tworzą tereny zieleni i obszary niezabudowane: lasy, zadrzewienia, cmentarze, ogrody działkowe, zieleń miejska urządzona i grunty rolne. Podstawowym założeniem polityki przestrzennej dla tego terenu było utrzymanie prawidłowości funkcjonowania systemu powiązań przyrodniczych jak i systemu przewietrzania miasta oraz systemu korytarzy ekologicznych. W kierunkach rozwoju systemu przyrodniczego przewidziano stworzenie warunków do realizacji spójnego systemu ścieżek rowerowych i ciągów pieszych na terenach przyrodniczych, zwłaszcza w dolinie rzeki Białej. Z uwagi na ograniczenie możliwości zabudowy na tym terenie wystarczającym było wyznaczenie w planie ciągu pieszo-rowerowego. Natomiast, zgodnie z założeniami planu, działki budowlane powinny być obsługiwane od ul. P. Znajduje to odzwierciedlenie na wydruku map z geoportalu (k. 54-56).

Nie sposób zatem zgodzić się ze skarżącym, iż podejmując zaskarżoną uchwałę w zakresie odnoszącym się do przedmiotowej nieruchomości doszło do przekroczenia władztwa planistycznego gminy skutkującego niedozwolonym ograniczeniem prawa własności skarżącego. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. Zgodnie z koncepcją władztwa planistycznego, gmina może swobodnie decydować o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania terenu, pod warunkiem, że działa racjonalnie i racjonalność tę wykaże oraz, że wybierze optymalne rozwiązania (vide: R.Radziszewski, Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LexisNexis 2002 r., uwagi do art. 4). W istotę powoływanego władztwa planistycznego gminy wpisane jest uprawnienie polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina w naturalny sposób zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności. W orzecznictwie przyjmuje się, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Konstytucyjnie chroniona własność może być ograniczona w drodze ustawy (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Ingerencja w prawo własności ma zatem pełne umocowanie w przepisach ustawowych. Przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowi bowiem o dopuszczalności ograniczenia prawa własności w drodze ustawy i w zakresie w jakim nie narusza ono istoty prawa własności. Taką ustawą dopuszczającą ingerencję w prawo własności była u.p.z.p. Władztwo planistyczne sprawowane w granicach prawa, wyłącza też pełne prawo właściciela do dysponowania nieruchomością według własnej woli. Stosownie bowiem do art. 3 ust. 1 u.pz.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej należy do zadań własnych gminy. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że skarżący nie zgłaszał wniosków, protestów bądź zarzutów do projektu planu. W razie braku takich działań ze strony właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym, trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie władztwa planistycznego, nie mogą bowiem one domniemywać zamierzeń właścicieli. Skoro zatem skarżący nie zgłaszał w toku prac planistycznych zastrzeżeń w zakresie ustaleń przyjętych w projekcie planu w odniesieniu do jego nieruchomości, to uznać należy, że akceptował ówczesny sposób zagospodarowania działki, stanowiącej jego własność. Do takiego wniosku prowadzi także wzgląd na wieloletnie wykorzystywanie przez skarżącego przedmiotowej nieruchomości w sposób zgodny z postanowieniami planu, a co należy podkreślić trwa to ponad 10 lat od wejście w życie niniejszego planu. Powyższe w sposób jednoznaczny wskazuje, że wprowadzenie ciągu pieszo – rowerowego położonego przy nieruchomości skarżącej po śladzie ulicy N., w żaden sposób nie ograniczyło możliwości korzystania z prawa własności tej nieruchomości. Dokonanie zaś w tym zakresie aktu cywilistycznego tj. zawarcia ugody winno było uwzględniać konieczność zapewnienia prawnego dostępu do nieruchomości skarżącego. To zatem w zmianie koncepcji zagospodarowania nieruchomości (wskazywanej na rozprawie), która nastąpiła po wielu latach od uchwalenia planu należy upatrywać przyczyny kwestionowania postanowień miejscowego planu. Powyższe nie może jednak prowadzić do uznania, że interes skarżącego został naruszony kwestionowaną uchwałą.

Podkreślenia jednocześnie wymaga, że kontrola sądu administracyjnego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, w szczególności przestrzegania zasad planowania. Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (vide: wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1947/10, CBOSA). Z kolei kontrola sądowa dokonywana w aspekcie naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości nie może prowadzić do uznania bezprawności tegoż naruszenia, w sytuacji zdeaktualizowania się przez właściciela potrzeb, którym ma służyć nieruchomość. Okoliczność, iż skarżący w trakcie obowiązywania zaskarżonej uchwały zmienił własne plany co do sposobu zagospodarowania nieruchomości, nie prowadzi do wniosku, że gmina naruszyła władztwo planistyczne przewidując określony sposób jej zagospodarowania, skoro ów sposób zagospodarowania był nie tylko długotrwale akceptowany przez właściciela. Z powyższego punktu widzenia nie można zaakceptować stanowiska skarżącego o nieproporcjonalnym wkroczeniu przez organ planistyczny w prawo własności i naruszeniu przez to art. 140 K.c. w związku z art. 7, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w sytuacji dopuszczenia w planie, na terenach uprzednio określonych jako zielone z zakazem zabudowy, realizacji zabudowy mieszkaniowej.

Uwzględniając powyższe okoliczności należało uznać, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i jako niezasadna podlega oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.).