Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Rafał Wolnik /spr./ Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu oraz "C" sp. z o.o. S.K.A. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 382/13 w sprawie ze skargi M. W. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia zażalenia z uchybieniem terminu oddala skargi kasacyjne

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 382/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r., nr[...] , w przedmiocie wniesienia zażalenia z uchybieniem terminu, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem kosztów sądowych.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego[...] , powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 i art. 123 k.p.a., z urzędu zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wykonania robót budowlanych wraz ze zmianą sposobu użytkowania parteru budynku zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...] do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia przez Prezydenta Miasta [...] sprawy o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu organ I instancji m.in. wskazał, że rozpatrzenie niniejszej sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ zagadnienia wstępnego, w tym przypadku dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ta została wydana w dniu [...] sierpnia 2012 r. i ustaliła warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalno – usługowego na lokale użytkowe. Od powyższej decyzji zostało złożone odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w związku z czym rozstrzygnięcie tej kwestii stanowi dla niniejszej sprawy zagadnienie wstępne.

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący domagał się jego uchylenia. Zarzucił organowi wydanie postanowienia z naruszeniem art. 7, art. 10, art. 28 i art. 101 k.p.a. oraz przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy Prawo budowlane. Podniósł, iż postanowienie nie zostało mu doręczone, choć jest stroną toczącego się postępowania, nadto organ winien wydać decyzję w sprawie wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, a treść decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi zagadnienia wstępnego bowiem decyzja ta w żaden sposób nie zmieni stanu faktycznego i nie spowoduje, że bezprawne działania inwestora będą mogły zostać z mocą wsteczną uznane za zgodne z prawem.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, stwierdził że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że termin na wniesienie zażalenia dla skarżącego biegł od momentu ostatniego doręczenia postanowienia pozostałym stronom, w tym przypadku – doręczenia postanowienia pełnomocnikowi [...] Sp. z o. o. S.K.A., które nastąpiło w dniu 4 grudnia 2012 r., podobnie jak i zarządowi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w [...]. Wobec tego termin do wniesienia zażalenia dla tych podmiotów upływał z dniem 11 grudnia 2012 r. Skoro więc przedmiotowe zażalenie zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora pocztowego w dniu 18 grudnia 2012 r., to stwierdzić należało uchybienie terminu do jego wniesienia. Organ podniósł, iż skarżący nie złożył wniosku o przywrócenie terminu.

W skardze na powyższe postanowienie skarżący domagał się jego uchylenia. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż od początku był stroną postępowania, albowiem zostało ono wszczęte na jego żądanie. O wydanym postanowieniu przez PINB dowiedział się z pisma organu z dnia 5 grudnia 2012 r., które otrzymał dnia 11 grudnia 2012 r., a zażalenie nadane zostało dnia 18 grudnia 2012 r., a zatem w terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia winno mieć miejsce dopiero po dokładnym przeanalizowaniu materiału dowodowego w zakresie koniecznym do ustalenia, czy termin ustawowy z art.141 § 2 k.p.a. został przez stronę zachowany. Dokonując ustaleń w zakresie zachowania terminu, organ winien wziąć pod uwagę i rozważyć wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia dokonania takiej oceny, w tym ustalić jednoznacznie termin doręczenia postanowienia. Fakt prawidłowego doręczenia ma doniosłe znaczenie prawne, gdyż termin do złożenia zażalenia biegnie od daty prawidłowego doręczenia postanowienia.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie można zgodzić się z rozstrzygnięciem organu II instancji. Sąd zauważył, iż postanowienie PINB z dnia [...] listopada 2012 r. błędnie nie zostało doręczone skarżącemu z urzędu mimo, że był on stroną postępowania i z jego inicjatywy postępowanie zostało wszczęte. Okoliczność ta wynika już chociażby z uzasadnienia tego postanowienia. Organ II instancji nie zbadał dlaczego postanowienie to nie zostało skarżącemu doręczone. Poza tym, jak wynika z akt sprawy, skarżący o wydanym postanowieniu dowiedział się z pisma organu z dnia 5 grudnia 2012 r., które otrzymał w dniu 11 grudnia 2012 r. Na tą okoliczność organ II instancji również nie zwrócił uwagi. Tego samego dnia skarżący zwrócił się do organu o wydanie postanowienia z dnia [...] listopada 2012 r. i w tym dniu postanowienie to odebrał. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie uchybił więc terminowi bowiem zażalenie wniósł w dniu 18 grudnia 2012 r.

Sąd Wojewódzki podkreślił także brak konsekwencji w rozstrzygnięciu organu II instancji. Organ ten z jednej strony w uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że składający zażalenie nie ma przymiotu strony postępowania, a mimo to stwierdził, iż zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Uchybić zaś terminowi można tylko w przypadku, gdy wniesienie odwołania było dopuszczalne. W związku z tym, aby można mówić o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, w pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć, czy odwołanie wniósł legitymowany do tego podmiot. Skoro więc w ocenie organu II instancji skarżący nie miał przymiotu strony postępowania, organ ten miał możliwość jedynie stwierdzić niedopuszczalność złożonego zażalenia.

Od powyższego wyroku skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli organ odwoławczy oraz [...] Spółka z o.o. S.K.A. w [...].

Organ odwoławczy zaskarżył wyrok w całości zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej wyrażającą się w bezpodstawnym zarzucie niewyjaśnienia stanu faktycznego co do tego, czy odwołujący przekroczył termin do wniesienia zażalenia określony w art. 141 § 2 k.p.a.;

2. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej wyrażającą się w bezpodstawnym zarzucie, że termin do wniesienia zażalenia przez osobę nieuznaną przez organ nadzoru budowlanego za stronę w postępowaniu administracyjnym należy liczyć od dnia powzięcia wiadomości przez tę osobę o postanowieniu, a nie od dnia doręczenia postanowienia ostatniej stronie postępowania administracyjnego, czyli bez uwzględnienia terminu do wniesienia zażalenia dla stron postępowania administracyjnego;

3. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej wyrażającą się w bezpodstawnym zarzucie, że organ nadzoru budowlanego powinien zamiast postanowienia o wniesieniu zażalenia z uchybieniem terminu, wydać postanowienie o niedopuszczalności zażalenia mimo braku oczywistości istnienia przyczyny podmiotowej;

4. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. i art. 138 § 1pkt 3 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że rozstrzygnięcie o odmowie uznania za stronę, mimo braku oczywistości istnienia przyczyny podmiotowej, winno mieć formę postanowienia o niedopuszczalności zażalenia (art. 134 k.p.a.), a nie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.), a w konsekwencji nieuwzględnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98.

Wskazując na powyższe zarzuty organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych.

Ponadto na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. organ zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odwoławczy przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów odwołując się do stanowiska doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych.

Z kolei [...] Spółka z o.o. S.K.A. w [...] w swojej skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, w zw. z art. 141 § 2 k.p.a. oraz art. 77 i art. 7 k.p.a. polegające na przyjęciu, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nieprawidłowo ustalił, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. zostało doręczone M. W. i wobec tego, że od terminu tego doręczenia należało liczyć mu też termin do wniesienia zażalenia na to postanowienie;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. polegające na przyjęciu, że postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2012 r. błędnie nie zostało doręczone M. W. z urzędu, mimo że był on stroną postępowania i z jego inicjatywy postępowanie zostało wszczęte;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. polegające na przyjęciu, że organ postąpił nieprawidłowo wydając postanowienie o wniesieniu zażalenia z uchybieniem terminu w stosunku do osoby, o której twierdził, iż nie przysługuje jej przymiot strony postępowania, gdyż w takiej sytuacji winien wydać w pierwszej kolejności postanowienie o niedopuszczalności odwołania.

Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła:

1. na podstawie przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania;

2. zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości przewidzianej przepisami prawa.

W uzasadnieniu swojej skargi kasacyjnej Spółka przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów, odwołując się do stanowiska doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.

Podkreślenia wymaga na wstępie, że istotą sporu w niniejszej sprawie była kwestia ustalenia, czy M. W. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu prowadzonym przed organami nadzoru budowlanego oraz czy złożone przez niego zażalenie można było uznać za wniesione z uchybieniem terminu.

Co do przymiotu strony postępowania, zasadnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że M. W. był stroną postępowania. Świadczy o tym nie tylko fakt, że z jego inicjatywy zostało wszczęte postępowanie administracyjne, ale przede wszystkim okoliczność, że dotyczy ono jego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zwrócić też przyjdzie uwagę, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia również nie kwestionuje legitymacji skarżącego do udziału w postępowaniu. Jakkolwiek nie do końca zrozumiałym jest sformułowanie, że skarżący "nie występuje w postępowaniu jako samodzielna strona", to jednak z dalszej części uzasadnienia wynika, że organ traktował skarżącego jako osobę, która posiada interes prawny, a jedynie nie brała udziału w postępowaniu.

Dodatkowo zauważyć należy, choć ta okoliczność miała miejsce już po wydaniu zaskarżonego wyroku, że organ odwoławczy w dalszym ciągu traktuje M. W. jako stronę postępowania. Jak bowiem wynika z treści nadesłanego do Naczelnego Sądu Administracyjnego pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia 9 lipca 2014 r. (k. 127 akt sądowych), organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., wydanym po rozpatrzeniu zażalenia M. W., uchylił wydane przez organ pierwszej instancji w dniu [...] marca 2014 r. postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując na konieczność podjęcia tego postępowania.

Skoro M. W. miał przymiot strony, to bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje wyrażony przez Sąd pierwszej instancji pogląd odnośnie dopuszczalności zażalenia w sytuacji, kiedy zostaje ono wniesione przez podmiot nieposiadający takiego przymiotu. Na marginesie można jedynie wskazać, że wbrew twierdzeniom zawartym w skargach kasacyjnych poglądy i stanowisko judykatury w tej kwestii nie są jednoznaczne, a Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał niejednokrotnie na możliwość wydania postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania w przypadku oczywistego braku legitymacji po stronie wnoszącego odwołanie (por. m.in. wyroki NSA z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 938/10; z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 525/11; z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1774/11).

Odnosząc się do zasadniczego zarzutu skarg kasacyjnych, dotyczącego dnia, od którego należało liczyć termin do wniesienia zażalenia, słusznie wskazują autorzy skarg kasacyjnych, że w przypadku pominięcia przez organ strony postępowania przy doręczaniu rozstrzygnięcia, termin do wniesienia środka zaskarżenia rozpoczyna swój bieg od daty ostatniego doręczenia dokonanego pozostałym (niepominiętym przy doręczaniu) stronom postępowania. Taki pogląd jest poglądem utrwalonym zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Nie sposób jednak przenosić tego poglądu na grunt każdego przypadku pominięcia strony przy doręczaniu rozstrzygnięcia bez konfrontacji z realiami konkretnej sprawy. Dokonując takiej oceny na gruncie niniejszej sprawy stwierdzić przyjdzie, że zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący nie uchybił terminowi do wniesienia zażalenia. Zauważyć należy, że postanowienie organu pierwszej instancji doręczone zostało pozostałym stronom postępowania w dniu 4 grudnia 2012 r. Zatem termin do wniesienia zażalenia upływał z dniem 11 grudnia 2012 r. W tym dniu, a więc w terminie otwartym do wniesienia zażalenia, skarżący zwrócił się do organu o doręczenie mu tego postanowienia. Doręczony egzemplarz postanowienia zawierał prawidłowe pouczenie o środkach i terminie zaskarżenia. W takiej sytuacji prezentowany przez skarżących kasacyjnie pogląd musi napotkać na ograniczenia w jego stosowaniu w związku z okolicznościami tej konkretnej sprawy. Czym innym jest bowiem doręczenie rozstrzygnięcia pominiętej stronie w sytuacji, gdy stało się ono już ostateczne z uwagi na upływ terminu do wniesienia środka zaskarżenia, a czym innym w sytuacji, gdy doręczenie takie następuje w terminie otwartym do wniesienia środka zaskarżenia.

Za niezasadne uznać należało także zarzuty podniesione w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej organu odwoławczego. Oba te zarzuty sprowadzają się do kwestionowania zasadności zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Tymczasem Sąd pierwszej instancji nie oparł swojego rozstrzygnięcia na stwierdzeniu naruszenia przez organ wskazanych przepisów k.p.a. lecz na stwierdzeniu naruszenia art. 134 k.p.a., przesądzając jednocześnie w treści uzasadnienia o braku podstaw do stwierdzenia uchybienia terminu w niekwestionowanych okolicznościach faktycznych kontrolowanej sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargi kasacyjne, jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl