Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant: asystent sędziego Marita Sukiennik-Sikora po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 477/22 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 7 marca 2022 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 477/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (dalej także jako: "Zakład", "Spółka", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] (dalej także jako: "organ odwoławczy", "organ II instancji") z dnia 7 marca 2022 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego: oddalił skargę.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Wnioskiem Zakładu z dnia 3 listopada 2021 r. wszczęto postępowanie o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną obejmującą: wprowadzenie poprzez kanał zrzutowy betonowy uchodzący do jeziora [...] oczyszczonych ścieków komunalnych z oczyszczalni w [...] – na okres 10 lat; wprowadzenie wód opadowych lub roztopowych z terenu oczyszczalni poprzez kanał zrzutowy betonowy, mający ujście do ww. jeziora – na okres 30 lat; wprowadzenie nadmiarowych ścieków z przelewu burzowego poprzez istniejący przelew burzowy kanałem zrzutowym betonowym z ujściem do wód ww. jeziora – na okres 30 lat.

Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej także jako: "organ I instancji"):

- w punkcie pierwszym decyzji z dnia 10 stycznia 2022 r., znak [...]: odmówił Zakładowi udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne obejmujące wprowadzenie poprzez kanał zrzutowy betonowy oczyszczonych ścieków komunalnych z oczyszczalni w [...] oraz ścieków z przelewu burzowego komunalnej kanalizacji ogólnospławnej, istniejącym wylotem W-1, do wód jeziora [...], zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...] obręb [...], gmina [...]. Podstawą rozstrzygnięcia w tym zakresie było stwierdzenie przez organ, że czas dopływu ścieków komunalnych oraz ścieków z przelewu burzowego do wód ww. jeziora, jest krótszy niż 24 godziny, co jest sprzeczne z zakazem określonym w art. 75 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 z późn. zm.);

- w punkcie drugim decyzji z dnia 10 stycznia 2022 r., znak [...]: odmówił udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych z terenu ww. oczyszczalni, wspólnym kanałem zrzutowym poprzez istniejący wylot W-1 na działce nr [...] obręb [...], do ww. jeziora, z uwagi na to, że dopuszczenie odprowadzenia tych wód z czasem dopływu krótszym niż 24 godziny koliduje z celami środowiskowymi dla wód, co powoduje naruszenie art. 76 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne.

Od powyższej decyzji skarżący Zakład pismem z dnia 27 stycznia 2022 r. wniósł odwołanie zaskarżając ją w całości.

W wyniku rozpatrzenia odwołania organ II instancji decyzją z dnia 7 marca 2022 r., znak [...]: utrzymał w mocy punkt pierwszy zaskarżonej decyzji dotyczący odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne obejmujące wprowadzenie ścieków komunalnych z oczyszczalni w [...] oraz ścieków z przelewu burzowego komunalnej kanalizacji ogólnospławnej do wód jeziora [...], uchylił natomiast punkt drugi ww. decyzji dotyczący odprowadzania wód opadowych lub roztopowych z terenu oczyszczalni wspólnym ze ściekami z kanalizacji sanitarnej kanałem zrzutowym do wód jeziora [...] i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji prawidłowo zastosował art. 75 pkt 2 lit. d ustawy Prawo wodne jako podstawę odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzenie oczyszczonych ścieków komunalnych z oczyszczalni w [...] oraz ścieków z przelewu burzowego komunalnej kanalizacji ogólnospławnej do wód jeziora [...], ponieważ takie pozwolenie stanowiłoby rażące naruszenie prawa, podkreślając jego wagę w ten sposób, że takie wprowadzenie ścieków wbrew zakazom stanowi wykroczenie w świetle art. 478 pkt 5 ustawy Prawo wodne. Organ odwoławczy nie uznał argumentacji skarżącego, że momentem rozpoczęcia dopływu ścieków do jeziora jest dopłynięcie ścieków do oczyszczalni, ponieważ sama usługa wodna jest związania z odprowadzeniem już oczyszczonych ścieków z oczyszczalni. Zdaniem organu II instancji nie można doliczyć do czasu dopływu ścieków do jeziora czasu trwania ich oczyszczania, gdyż jest to czas potrzebny do zmiany ich charakteru z nieoczyszczonych na oczyszczone. Wskazując na § 4 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r., w ocenie organu odwoławczego do wód i ziemi mogą być wprowadzone tylko ścieki oczyszczone. Mając na względzie powyższe, organ II instancji stanął na stanowisku, że odpływ ścieków do jeziora należy rozumieć jako odprowadzenie ścieków już oczyszczonych, dlatego ich odpływ należy liczyć od chwili odprowadzenia ścieków z oczyszczalni. Nadto organ odwoławczy uznał co do odprowadzenia wód opadowych lub roztopowych, iż organ I instancji nie powinien był motywować odmowy wydania pozwolenia w tym zakresie ze względu na odprowadzanie ich wspólnym kolektorem ze ściekami sanitarnymi. W ocenie organu ścieki oraz wody opadowe lub roztopowe powinny być rozpatrywane oddzielnie, a odprowadzone wody opadowe lub roztopowe powinny spełniać stosowne wymogi prawne przed włączeniem ich do wspólnego kolektora. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji powinien wyjaśnić, czy przedmiotowe wody opadowe lub roztopowe stanowią zagrożenie dla wód przed włączeniem ich do kolektora.

Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący Zakład wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zaskarżając je w części, tj. w zakresie utrzymania w mocy punktu pierwszego decyzji organu I instancji dotyczącego odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne obejmujące wprowadzenie ścieków komunalnych z oczyszczalni w [...] oraz ścieków z przelewu burzowego komunalnej kanalizacji ogólnospławnej do wód jeziora [...]. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 477/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę podzielając argumentację organu odwoławczego.

Odpowiedź na skargę nie została złożona.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wywiódł skarżący Zakład zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 k.p.a., poprzez uznanie, że czas dopływu odprowadzanych ścieków komunalnych oraz ścieków z przelewu burzowego od wód jeziora [...] jest krótszy niż 24 godziny, co jest sprzeczne z zakazem określonym w art. 75 pkt 2 lit. d podczas gdy w przedmiotowym stanie faktycznym rzeczywisty dopływ ścieków do jeziora liczony od momentu dopływu ścieków do oczyszczalni wynosi ok. 54 godzin;

2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z:

a. art. 75 pkt 2 lit. d ustawy Prawo wodne, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tzw. błąd subsumcji w skutek uznania, że w przedmiotowym stanie faktycznym czas dopływu ścieków do jeziora jest krótszy niż 24 h, podczas gdy w przedmiotowym stanie faktycznym rzeczywisty czas dopływu ścieków do jeziora liczony od momentu dopływu ścieków do oczyszczalni wynosi ok. 54 godzin;

b. art. 75 pkt 2 lit. d ustawy Prawo wodne, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że z treści przepisu wynika, iż czas dopływu ścieków do jeziora powinien być liczony od momentu opuszczenia przez ścieki instalacji służącej do ich oczyszczenia podczas gdy nie wynika to z treści przepisu;

c. art. 75 pkt 2 lit. d w zw. z art. 16 pkt 63 ustawy Prawo wodne, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że z definicji ścieków komunalnych wynika, iż mówiąc o ściekach komunalnych ustawodawca miał na myśli wyłącznie ścieki oczyszczone, podczas gdy z literalnego brzmienia wynika iż ścieki komunalne to ścieki surowe odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych;

d. art. 8 § 1 i 2 k.p.a., tj. zasady pogłębionego zaufania do organów publicznych, zasady równego traktowania oraz zasady utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, poprzez oddalenie skargi w przypadku wydawania przez organ rozbieżnych rozstrzygnięć w sprawach o tożsamym stanie faktycznym o których mowa w skardze;

e. art. 8 § 1 i 2 k.p.a., tj. zasady pogłębionego zaufania do organów publicznych, zasady równego traktowania, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca kasacyjnie od wielu lat odprowadza ścieki z oczyszczalni do jeziora, spełnia wszystkie wymagania warunki Rozporządzenia ministra gospodarki morskiej i żeglugi śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych i nie ma technicznych możliwości wydłużenia dopływu ścieków, które opuściły oczyszczalnię do jeziora, co w przedmiotowym jest niezasadne i nie wynika z żadnego przepisu.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżący Zakład wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Ponadto skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Rozpatrzenie zarzutów skargi kasacyjnej należy poprzedzić pewną uwagą wstępną. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Wspomniane wyżej związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wyrażone w art. 183 § 1 p.p.s.a. ma znaczenie nie tylko z perspektywy Sądu, ale także wpływa na obowiązki profesjonalnego pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjną dla reprezentowanego przezeń podmiotu. Podstawy skargi kasacyjnej wyznaczają granice rozpoznania sprawy w drugiej instancji sądowej. Wyrażają się one we wskazaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przedstawienie podstaw kasacyjnych jest obligatoryjne i powinny być one jednoznacznie sprecyzowane (art. 174 pkt 1 i 2, art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 459/06, CBOSA). Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1688/07 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy oczekiwać wskazania przez profesjonalnego pełnomocnika – autora skargi kasacyjnej – przepisów objętych zarzutami, to jest jednostek redakcyjnych aktów prawnych, jak i też sprecyzowania dat i nazw tych aktów oraz ich publikatorów pozwalających na zorientowanie się, którego brzmienia przepisu (ze względu na jego obowiązywanie na przestrzeni czasu) zarzut dotyczy. Związanie sądu kasacyjnego zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej oznacza zatem, że sąd ten – co do zasady – nie ma kompetencji do kontroli legalności postępowania pierwszoinstancyjnego poza granicami zaskarżenia.

Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Na wstępie wskazać należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2469/22, Legalis). Dalej, o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. W konsekwencji, dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Trzeba zatem wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie skarżącego kasacyjnie naruszył Sąd pierwszej instancji. Ponadto w treści samego zarzutu – niezależnie od obowiązku wyjaśnienia zajętego stanowiska w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – konieczne jest wskazanie, na czym polegało naruszenie konkretnego przepisu, oraz przedstawienie prawidłowej – w ocenie autora skargi kasacyjnej – wersji wykładni lub zastosowania danego przepisu, a także określenie wpływu zarzucanego naruszenia na treść rozstrzygnięcia (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2024 r., II GSK 666/24, Legalis).

Przechodząc do omówienia zarzutu dotyczącego prawa procesowego, w pierwszym rzędzie wskazać należy na sposób jego sformułowania, jako naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 k.p.a., poprzez uznanie, że czas dopływu odprowadzanych ścieków komunalnych oraz ścieków z przelewu burzowego od wód jeziora [...] jest krótszy niż 24 godziny, co jest sprzeczne z zakazem określonym w art. 75 pkt 2 lit. d podczas gdy w przedmiotowym stanie faktycznym rzeczywisty dopływ ścieków do jeziora liczony od momentu dopływu ścieków do oczyszczalni wynosi ok. 54 godzin.

Po pierwsze wskazać należy, że nie mogło dojść do naruszenia tych przepisów, gdyż Sąd I instancji nie stosował przecież przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., ponieważ oddalające rozstrzygnięcie Sądu oparte było na innym wynikowym przepisie jakim był art. 151 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepisy art. 151, jak i art. 149 § 1, podobnie zresztą jak art. 149 § 1a, art. 146 § 1, art. 147, czy też art. 145 § 1 oraz art. 161 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia takiego przepisu, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14).

Po drugie, powołanie w tym zarzucie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 k.p.a. nie mogło też odnieść oczekiwanego skutku przez skarżącego kasacyjnie, dlatego że te przepisy k.p.a. stanowią o obowiązkach organów administracji w procesie gromadzenia materiału dowodowego zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Stan faktyczny w sprawie został przecież ustalony i wyjaśniony, znane i niekwestionowane są odległości od oczyszczalni ścieków do ich dopływu do jeziora, jest to 500 metrów. Inna natomiast jest ocena stanu faktycznego przez strony postępowania, to znaczy jak liczony ma być czas dopływu ścieków do jeziora, czy od wpłynięcia ich do oczyszczalni czy ich wyjścia z oczyszczalni po procesie oczyszczania. Oczywiście daje to inny przedział czasowy z uwagi na trwanie procesu oczyszczania i rzutuje na czas przepływu ścieków, ale jest to związane z odmienną interpretacją rozumienia tego procesu przez Sąd I instancji i skarżącego kasacyjnie, choć w dalszym ciągu odbywa się na podstawie tych samych ustaleń stanu faktycznego poczynionych w sprawie.

Po trzecie zarzut ten jest sformułowany niestarannie. Przepis art. 77 k.p.a. powołany w ten sposób nie pozwala na odczytanie intencji skarżącego kasacyjnie, gdyż artykuł zawiera mniejsze jednostki redakcyjne, składa się z czterech paragrafów. Również uzasadnienie nie wyjaśnia istoty tego zarzutu, nie znajduje on rozwinięcia w skardze kasacyjnej.

W tym miejscu jedynie dla porządku wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował w sposób skuteczny ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania czy też ich nieskuteczność powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez sąd pierwszej instancji.

Przechodząc do omówienia podniesionych zarzutów prawa materialnego w pkt 2 wskazać należy, że trzy pierwsze oznaczone literami od a) do c), ogniskują się wokół naruszenia art. 75 pkt 2 lit. d Prawa wodnego kwestionując ustalony i przyjęty czas dopływu ścieków do jeziora i analizie jakie ścieki miał na myśli ustawodawca mówiąc o ściekach komunalnych, czy chodzi tu wyłącznie o ścieki oczyszczone czy też nie.

Zgodnie z art. 75 pkt 2 lit. d Prawa wodnego zakazuje się wprowadzania ścieków do wód jezior jeżeli czas dopływu ścieków do jeziora byłby krótszy niż 24 godziny. Organy obu instancji na podstawie analizy zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie zgodnie i zasadnie ustaliły, że odległość od wypływu ścieków z oczyszczalni w [...] poprzez kolektor zrzutowy zakończony wylotem W-1 do otwartego kanału betonowego uchodzącego do jeziora [...] wynosi około 500 m, co w ich ocenie wpływa na to, że czas dopływu ścieków do jeziora byłby krótszy niż 24 godziny. Co więcej, skarżący nie neguje ustalonej przez organy odległości pomiędzy oczyszczalnią a jeziorem i czasu dopływu ścieków na tym odcinku, wskazuje on jednak, że w jego ocenie czas dopływu ścieków do jeziora oblicza się nie od momentu opuszczenia oczyszczalni przez ścieki, zaś od momentu dopływu ścieków systemem kanalizacyjnym oraz dowożonych ze zbiornika retencyjnego do stacji krat zmieszanych, jako najdalszego punktu w sieci, w którym mieszają się wszystkie ścieki oraz wody opadowe i roztopowe, które następnie są oczyszczane, co w sumie trwać ma około 54 godziny. W niniejszej sprawie ustalić zatem należy, czy czas dopływu ścieków do jeziora należy liczyć od ich wypłynięcia z oczyszczalni czy od ich dopłynięcia do oczyszczalni.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 75 pkt 2 lit. d wyraźnie przewiduje, że wprowadzanie ścieków do wód jezior jest zabronione, o ile czas ich dopływu do takiego zbiornika wodnego wynosi mniej niż 24 godziny. Nie sposób przy tym zgodzić się z argumentacją skarżącego, że wody pochodzące z oczyszczalni nie stanowią już ścieków, o których mowa w tym przepisie. Przede wszystkim twierdzenie, że wody pochodzące z oczyszczalni ścieków wprowadzane do wód lub ziemi nie są ściekami jest irracjonalne. Poza tym wprost z art. 16 pkt 61 lit. a ustawy Prawo wodne wynika, że ścieki to wody zużyte na cele bytowe lub gospodarcze. Nadto w art. 78 Prawa wodnego wskazano, że ścieki wprowadzane do wód lub do ziemi w ramach zwykłego korzystania z wód albo usług wodnych powinny być oczyszczone w stopniu wymaganym przepisami ustawy. Stosownie natomiast do art. 83 ust. 1 Prawa wodnego, wprowadzający ścieki do wód lub do ziemi są obowiązani zapewnić ochronę wód przed zanieczyszczeniem, w szczególności przez budowę i eksploatację urządzeń służących tej ochronie, a tam, gdzie jest to celowe, powtórne wykorzystanie oczyszczonych ścieków. Urządzenia, o których mowa w przywołanej normie, to m.in. oczyszczalnie ścieków (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 217/22, dostęp na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Stanowisko powyższe podzielił też Sąd I instancji w swym rozstrzygnięciu.

W tym stanie rzeczy nigdy nie było i nie jest kwestionowane, że ciecz opuszczająca oczyszczalnię ścieków niezależnie od stopnia jej puryfikacji pozostaje ściekiem – zarówno w świetle "starego" Prawa wodnego z 2001 r. (art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a), jak i w świetle "nowego" Prawa wodnego z 2017 r. (art. 16 pkt 61 lit. a) (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3667/21, dostęp j.w.).

W związku z powyższym nie można przyjąć w niniejszej sprawie innego rozumienia, jak tylko takie, że czas dopływu ścieków do jeziora należy liczyć od momentu ich dopłynięcia z oczyszczalni. Wody opuszczające oczyszczalnię ścieków są nadal ściekami, o których mowa w art. 75 pkt 2 lit. d Prawa wodnego. Nadto przepis ten wyraźnie stanowi, że zakazuje się wprowadzania ścieków – którymi w przedmiotowej sprawie są wody wypływające z oczyszczalni w [...] – do wód jezior, jeżeli czas dopływu ścieków do jeziora byłby krótszy niż 24 godziny.

Przyjęcie argumentacji skarżącego, że momentem rozpoczęcia dopływu ścieków do jeziora jest dopłynięcie ścieków do oczyszczalni, ponieważ sama usługa wodna jest związania z odprowadzeniem już oczyszczonych ścieków z oczyszczalni, pozostaje nie tylko w sprzeczności z przepisami Prawa wodnego ale również z ochroną środowiska. Ścieków nieoczyszczonych nie można w ogóle wprowadzać do wód, co jest równoznaczne z tym, że nie można doliczyć do czasu dopływu ścieków do jeziora czasu trwania ich oczyszczania, gdyż jest to czas potrzebny do zmiany ich charakteru z nieoczyszczonych na oczyszczone i do takiego stanu ścieków odnoszą się przepisy art. 75 pkt 2 lit. d Prawa wodnego.

Z uwagi na powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie została oddalona skarga przez Sąd I instancji, które to rozstrzygnięcie nie tylko utrwalało odmowę organów w przedmiocie udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków z oczyszczalni, ale również nie mogło zamknąć drogi do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną odprowadzania wód opadowych i roztopowych z terenu oczyszczalni. W tym ostatnim zakresie rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jako nie objęte skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który orzekał co do zaskarżonego pkt 1 decyzji drugoinstancyjnej nie mogło być skutecznie zaskarżone skargą kasacyjną.

W konsekwencji również niezasadne są zarzuty naruszenia prawa materialnego sformułowane w pkt d ) i e). Zasada pogłębionego zaufania, proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania wyrażona w art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. nie może mieć zastosowania z powołaniem się na wadliwe stojące w sprzeczności z prawem obowiązującym wydane decyzje administracyjne na rzecz innych podmiotów w latach wcześniejszych. Nowa ustawa Prawo wodne z 2017 roku, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 roku mająca zastosowanie w niniejszej sprawie, uchyliła wcześniejszą regulację dopuszczającą wydanie pozwolenia na odprowadzanie ścieków, wód powierzchniowych i roztopowych i ukształtowaną na jej tle wykładnię prawa. Powyższe jednak nie może czynić prawa dla skarżącego kasacyjnie.

Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W rekapitulacji przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a