Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska WSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 20 stycznia 2025 r. nr GP.6733.17.2024.GI w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego uchyla zaskarżoną decyzję.

Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w [...] (dalej: "Prokurator" lub "strona skarżąca") jest decyzja Burmistrza Miasta [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ") z dnia 20 stycznia 2025 r. nr GP.6733.17.2024.GJ, wydana w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, w następującym stanie faktycznym.

W dniu 22 lipca 2024 r. do Burmistrza wpłynął wniosek A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "spółka" lub "inwestor") w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia p.n.: budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą i kanalizacją kablową, na działkach nr ewid. gr.: [...] obr. [...], położonych przy ul. [...] w [...].

W wyniku rozpoznania wniosku Burmistrz wskazaną na wstępie decyzją z dnia 20 stycznia 2025 r., działając na podstawie art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 z późn. zm.; dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: "k.p.a."), ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie opisanej we wniosku stacji bazowej telefonii komórkowej.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wniosek zawiera niezbędne elementy, wyszczególnione w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Załączono do niego opracowanie z dnia 17 lipca 2024 r. - Analiza występowania obszaru pól e-m o poziomach gęstości mocy większych lub równych wartościom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r. poz. 2448) – "Instalacja radiokomunikacyjna [...]", sporządzone przez firmę M. Sp. z o.o. z G., posiadającą specjalistyczną wiedzę z zakresu ocen oddziaływania inwestycji telekomunikacyjnych na środowisko. Organ w dalszej kolejności wskazał, że w świetle znowelizowanych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 z późn. zm.), stacje bazowe telefonii komórkowej, niezależnie od mocy promieniowania poszczególnych anten, zostały wykreślone z katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W konsekwencji, od dnia 4 czerwca 2022 r., budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.

Burmistrz podał kolejno, że wyposażenie stacji stanowić będą m.in.: zespół urządzeń nadawczo-odbiorczych (RRU) oraz transmisyjnych (ODU) umieszczonych w pobliżu anten sektorowych i radioliniowych, a także urządzeń zasilających i realizujących m.in. funkcje cyfrowego przetwarzania sygnałów umiejscowionych w szafach systemowych; zespół anten sektorowych pracujących w pasmach częstotliwości: 800 MHz, 900 MHz, 1800 MHz, 2100 MHz i 2600 MHz; zespół anten parabolicznych; elementy torów antenowych.

Po przeanalizowaniu wniosku Inwestora i załączonej analizy występowania obszaru pól e-m o poziomach gęstości mocy większych lub równych wartościom, określonym w rozporządzeniu w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku organ stwierdził, że dla anten sektorowych stacji bazowej [...] maksymalny zasięg występowania obszaru pól e-m o poziomach gęstości mocy większych lub równych wartościom dopuszczalnym, wynosi maksymalnie ok. 2,7 m (od pojedynczej anteny), a w przypadku sektora odległość ta zwiększa się do ok. 5,3 m. Natomiast, w przypadku anten radioliniowych, maksymalny zasięg występowania obszaru pól e-m o poziomach gęstości mocy większych lub równych wartościom dopuszczalnym, wynosi ok. 5,3 m. Przewidywane obszary występowania pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych niż dopuszczalne w płaszczyźnie poziomej dla poszczególnych anten mieszczą się w zakresie obszaru inwestycji i nie przekraczają granic nieruchomości, na których zostaną zainstalowane. Organ zaznaczył, że w zakresie oddziaływania ww. pól elektromagnetycznych nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności, zdefiniowane w ustawie z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1815 ze zm.).

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Prokurator zarzucił organowi:

1. rażące naruszenie art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. b i d w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p., poprzez brak określenia szczegółowych parametrów anten sektorowych i radioliniowych, w szczególności mocy EIRP anten, kątów nachylenia anten, azymutów, współczynników PAPR, zysków antenowych, typów i producentów anten, mocy wyjściowych i wejściowych nadajników;

2. naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niedokonanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, oparcie ustaleń faktycznych w sposób dowolny wyłącznie na dokumentacji przedstawionej przez wnioskodawcę i nie podjęcie działań koniecznych do ustalenia rzeczywistych parametrów technicznych planowanej instalacji, a ponadto sporządzenie uzasadnienia decyzji nie zawierającego wskazania ustaleń faktycznych dokonanych przez organ oraz wymienienia dowodów, na których się oparł.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Burmistrza w całości.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że zgodnie z art. 54 pkt 2 u.p.z.p., decyzja musi określać warunki i szczegółowe zasady w zakresie ochrony zdrowia, środowiska i interesów osób trzecich. Inwestycja może zagrażać tym dobrom poprzez emisję promieniowania. Na wielkość emisji promieniowania mają wpływ ilość anten, moc EIRP anten, tilty anten, parametry nadajników RRU oraz częstotliwości anten jak też zyski antenowe i współczynniki PAPR anten. Jeśli w decyzji brak określenia tych parametrów (prócz tylko częstotliwości anten sektorowych, choć nawet nie podano ich ilości, a ponadto nie podano częstotliwości anten radioliniowych), to nie ma w decyzji żadnych warunków ani szczegółowych zasad. Decyzja w żadnym stopniu nie chroni środowiska ani zdrowia, ani interesów osób trzecich przed promieniowaniem, bowiem pozwala na emisję dowolnego promieniowania i użytkowanie inwestycji w dowolnej konfiguracji, a nie tylko w takiej, jak podano we wniosku. Prokurator zaznaczył, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane, organ musi dokonać oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o lokalizacji. W projekcie budowlanym określone są szczegółowe parametry techniczne inwestycji. Jeśli parametrów tych nie określono w decyzji, to brak jest możliwości oceny w jakim zakresie projekt jest zgodny z decyzją.

Zdaniem Prokuratora, w niniejszej sprawie nie przeanalizowano konkretnych parametrów anten (moce EIRP, zyski antenowe, tilty, współczynniki PAPR anten) pod względem ich prawidłowości, zważywszy na fakt że dane te są elementem które powinny podlegać analizie jako materiał dowodowy w sprawie. Nie brano pod uwagę w ogóle także mocy wyjściowych i mocy wejściowych nadajników RRU. Organ nie dokonał ich analizy. Nie weryfikował, czy inwestor podał wszystkie konieczne parametry pod względem oddziaływania inwestycji na środowisko, mimo że art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p. stawia szczegółowe wymagania w tej kwestii. Nie ustalono nawet, ile anten, ile nadajników RRU planuje użyć inwestor.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie, uznając stawiane zarzuty za bezzasadne. Organ wyjaśnił, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter ogólny. Organ na tym etapie bada możliwość lokalizacji inwestycji. Decyzja ta nie jest decyzją realizacyjną, gdzie sporządzona jest już szczegółowa dokumentacja projektowa i znane są wszystkie parametry inwestycji. Powyższe skutkuje tym, że inwestor uzyskuje zgodę na określone przedsięwzięcie i zupełnie oddzielną kwestią jest to, czy z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego realizacja tak określonego przez inwestora zamierzenia budowlanego, jest dopuszczalna w oparciu o wydaną decyzję o warunkach zabudowy. Ponadto organ prowadząc postępowanie administracyjne zmierzające do ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego bądź określenia warunków zabudowy, związany jest wnioskiem inwestora w zakresie rodzaju inwestycji i funkcji. Burmistrz nadmienił również, że wystąpił o stosowne uzgodnienia do właściwych organów i żaden z nich nie wniósł zastrzeżeń do przedmiotowej inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, a wyłącznym jej kryterium jest legalność czyli zgodność z prawem, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024r., poz. 1267).

W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę naruszenia prawa i przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 dalej: P.p.s.a.). Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na mocy art.145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3).

Skarga została wniesiona w terminie i jest dopuszczalna.

Stosownie do treści art. 52 § 1 P.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy, zgodnie z treścią § 2 powołanego przepisu, rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.

Z kolei przepis art. 53 P.p.s.a. w § 1 stanowi, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a, przy czym § 3 tego przepisu wprowadza wydłużony do sześciu miesięcy termin przewidziany na wniesienie skargi przez prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich lub Rzecznika Praw Dziecka.

Sąd stwierdza, że spełnienie wymogu wnoszenia przez prokuratora skargi do sądu administracyjnego w zakresie konieczności wyczerpania toku instancji administracyjnej, jak i zachowanie przez prokuratora terminu do wniesienia skargi, uzależnione są od tego, czy brał on wcześniej udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, czy takiego udziału nie brał. W tym zakresie wskazać należy na uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 6/05, zgodnie z którą obowiązek wyczerpania środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnym przed wniesieniem skargi na decyzję administracyjną, o którym mowa (...) obecnie w art. 52 § 1 P.p.s.a., odnosi się do prokuratora, który brał udział w postępowaniu administracyjnym. Należy zatem stwierdzić, że wyłączenie w stosunku do prokuratora warunku dopuszczalności skargi w postaci wyczerpania środków zaskarżenia, a także ustanowienie dłuższego terminu do wnoszenia skargi odnosi się wyłącznie do przypadku, gdy prokurator nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Zgodnie bowiem z treścią art. 188 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.), prokuratorowi służą prawa strony.

Niespornie, w niniejszej sprawie Prokurator nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji i zachował on 6-miesięczny termin do wniesienia skargi.

Skarga została więc złożona przez uprawniony podmiot, jest dopuszczalna i złożona w terminie.

Skarga została uwzględniona z uwagi na niespełnienie wymogów, wynikających z art. 54 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p., gdyż sentencja decyzji lokalizacyjnej pozbawiona była wymaganych przez ww. przepisy elementów rozstrzygnięcia. W sprawie nie budziło natomiast wątpliwości, że inwestycja objęta wnioskiem stanowi inwestycję celu publicznego.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;

2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Definicję inwestycji celu publicznego określa art. 2 pkt 5 u.p.z.p., stanowiąc, że należy przez nią rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm.) – dalej: u.g.n.

W świetle przywołanych wyżej regulacji dla przypisania inwestycji cech "inwestycji celu publicznego" istotne są dwa elementy. Po pierwsze, inwestycja ma stanowić działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym), ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), albo metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny). Po drugie, inwestycja musi realizować cel publiczny w rozumieniu art. 6 u.g.n. Przywołana norma stanowi, że o kwalifikacji inwestycji jako inwestycji celu publicznego nie może przesądzać ani status podmiotu podejmującego działanie, ani źródła ich finansowania.

Zgodnie z art. 6 pkt 1 u.g.n. celem publicznym jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Przez łączność publiczną art. 4 pkt 18 u.g.n. nakazuje rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Znowu art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004r. Prawo telekomunikacyjne stanowi, że infrastrukturą telekomunikacyjną są urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji.

W ocenie Sądu w sprawie wykazano, że planowana inwestycja z zakresu łączności publicznej ma charakter inwestycji celu publicznego.

Odnosząc się do argumentów stron kwestionujących realizowanie celu publicznego przez przedmiotową inwestycję należy podkreślić, że sposób wykorzystania urządzeń telekomunikacyjnych, a ściślej społeczna popularność poszczególnych treści dostępnych dzięki usłudze telekomunikacyjnej, a także intensywność korzystania z poszczególnych usług telekomunikacyjnych, nie mają wpływu na ocenę przedmiotowej inwestycji, jako inwestycji celu publicznego. Inwestycja ta służyć ma zapewnieniu łączności, uznawanej bezspornie za cel publiczny. Fakt, że stacje bazowe służą do realizacji również innych celów z zakresu telekomunikacji, a także fakt, że lokalna społeczność sprzeciwia się realizacji przedmiotowej inwestycji, nie widząc w niej inwestycji na rzecz lokalnej społeczności, nie odbierają przedmiotowej inwestycji charakteru inwestycji celu publicznego. Celem inwestycji jest bowiem zapewnienie łączności. To, w jakim celu łączność ta zostanie wykorzystana przez przyszłych użytkowników urządzeń telekomunikacyjnych, pozostaje poza zakresem oceny w sprawie, tak samo jak to, że lokalna społeczność dostrzega możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji w innej lokalizacji, aniżeli zaplanowana przez inwestora. Okoliczności te nie mają znaczenia w kontekście oceny planowanej inwestycji, jako inwestycji celu publicznego i nie były powodem uwzględnienia skargi w przedmiotowej sprawie (tak wyrok WSA w Rzeszowie z 20 listopada 2024r., II SA/Rz 75/24, dost. baza CBOSA – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd uwzględnił skargę, podzielając argumenty Skarżącej i dopuszczonego do udziału Stowarzyszenia w kwestii zbyt lakonicznego określenia rodzaju planowanej inwestycji w decyzji organu I instancji.

Zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych,

2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Analiza taka musi zostać poprzedzona precyzyjnym ustaleniem rodzaju i charakterystyki zamierzenia inwestycyjnego i jego konkretnych charakterystycznych parametrów.

Zgodnie z art. 54 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Przechodząc do rozpoznania podniesionych w skardze zarzutów podnieść należy, że stosownie do treści art. 52 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Elementy wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego zostały określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. W treści wniosku określa się charakterystykę inwestycji, obejmującą dane wskazane art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Nie można przy tym uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków (art. 52 ust. 3 u.p.z.p.). Nie można również odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 u.p.z.p.). Oznacza to, że organ nie działa w warunkach uznania administracyjnego, lecz jest związany w tym znaczeniu, że jeżeli badając planowaną inwestycję w zaproponowanym przez inwestora kształcie stwierdzi zgodność tego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, to jest zobowiązany ustalić lokalizację inwestycji celu publicznego zgodnie z żądaniem inwestora. Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest zatem wyłącznie zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por. A. Despot-Mładanowicz, (w:) A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019).

Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest pierwszą z decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona charakter wstępny i sam fakt jej wydania nie przesądza jeszcze o prawie do rozpoczęcia budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Ma ona również charakter deklaratoryjny, ponieważ organ stwierdza w niej jedynie, czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna i w ogóle możliwa jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Organ nie ma w tym postępowaniu uprawnień kształtujących, nie może stanowić o prawach i obowiązkach inwestora nie przewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. To nie od uznania organu zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja danej inwestycji celu publicznego, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym wypadku przewidują przepisy prawa (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2202/10, LEX nr 1138107). Decyzja lokalizacyjna stanowi zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa.

Szczegółowe zasady postępowania, w tym m.in. co do weryfikacji stanu faktycznego w zakresie zgodności z przepisami odrębnymi oraz co do wymaganych uzgodnień, ustalone zostały w art. 53 u.p.z.p. W art. 54 u.p.z.p. określona została natomiast treść i wymogi dotyczące decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tym miejscu należy również przywołać uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 7 listopada 2022 r., III OPS 1/22 (LEX nr 3429156) - mimo, że odnosiła się ona do nieobowiązującego już stanu prawnego, w której stwierdzono, że: "Przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, z późn. zm.) jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten". W uzasadnieniu tej uchwały podniesiono m.in., że w porządku prawnym, w jakim obowiązywały wskazane wyżej przepisy, nie było podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, tj. innym układzie i nachyleniu do gruntu anten, niż to wskazywane przez inwestora w karcie przedsięwzięcia, czy dokumentacji projektowej. Podane parametry są bowiem wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji.

Również w aktualnym stanie prawnym, stanowiącym podstawę wydanej w niniejszej sprawie decyzji przy ocenie oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko, nie ma podstaw do przyjmowania kumulacji mocy planowanych do zainstalowania anten.

Przypomnieć również należy, że NSA w ww. uchwale zwrócił także uwagę na przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska (art. 121-126) i przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r. poz. 2448) - dalej: "rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych" i rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 17 lutego 2020 r. w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2020 r. poz. 258), wydanych w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 122 Prawa ochrony środowiska. Skład powiększony NSA stwierdził, że zapewniają one ochronę zdrowia i życia człowieka. Przy czym na etapie rozstrzygania lokalizacyjnego o charakterze przedsięwzięcia nie ma podstaw do badania tzw. rzeczywistego oddziaływania inwestycji na środowisko. Zdaniem NSA wymienione przepisy znajdują zastosowanie, albo w toku postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, albo w przypadku, gdy nie jest ona wymagana w toku innych dalszych postępowań zmierzających do realizacji inwestycji, tj. pozwoleniu na budowę. Dopiero w ich trakcie właściwy organ, na podstawie wymaganej w tych postępowaniach dokumentacji (ewentualnego raportu oddziaływania na środowisko, pozwolenia na budowę) dokonuje sprawdzenia, czy instalacja nie będzie emitowała pola elektromagnetycznego na poziomie przekraczającym obowiązujące normy przy uwzględnieniu wszystkich zjawisk fizycznych związanych z kumulacją pól elektromagnetycznych, w tym nakładania czy przecinania się wiązek promieniowania.

W świetle powyższego wskazać należy, że na etapie wydawania decyzji lokalizacyjnej nie ma podstaw do wyjaśniania jaka może być maksymalna możliwość emisyjna urządzenia, czy też ustalenia parametrów technicznych poszczególnych anten.

Wskazać należy, że zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego wyznaczają przepisy prawa materialnego określające przesłanki warunkujące przyznanie uprawnienia. Na ich podstawie organ orzekający ustala, jakie okoliczności mają znaczenie dla rozstrzygnięcia i jak te okoliczności udokumentować. Wobec uchylenia powołanych przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), organ orzekający w przedmiocie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy, nie ma podstaw do kwestionowania i weryfikowania danych technicznych instalacji podawanych przez inwestora. Istotnym było, że wnioskowane zamierzenie nie jest już w ogóle wymienione w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym nie wymaga przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej uzyskania uprzednio decyzji tzw. środowiskowej. Jak zaznaczył NSA w uzasadnieniu przytoczonej uchwały, nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie niż to deklaruje inwestor, a przestrzeganie przepisów określających dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych będzie weryfikowane na etapie wydawania pozwolenia na budowę, jego realizacji i użytkowania instalacji (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 25 marca 2025 r., II OSK 613/24).

Zarzuty skargi w tym zakresie i stanowisko Stowarzyszenia nie znalazły akceptacji Sądu. Mogą być one podnoszone skutecznie na etapie postępowania o pozwolenie na budowę.

Powyższe uwagi nie zmieniają faktu, że treść decyzji lokalizacyjnej powinna zawierać elementy stanowiące istotę i tożsamość planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, który sąd rozpoznający przedmiotową skargę w pełni podziela i przyjmuje za własny, przyjmuje się, że nie tylko we wniosku złożonym przez inwestora, ale także w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w przypadku lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej konieczne jest konkretne wskazanie m.in.: z jakiego typu anten, jakiej mocy i w jakiej liczbie ma składać się planowana inwestycja, na jakiej wysokości mają być zamontowane oraz jaki będzie kierunek ich usytuowania (por. wyrok NSA z 29 listopada 2017 r. II OSK 559/16; wyrok WSA w Bydgoszczy z 8 listopada 2011 r., II SA/Bd 991/11; wyrok WSA w Krakowie z 13 marca 2014 r., II SA/Kr 1465/13; wyrok WSA w Poznaniu z 8 listopada 2017 r., II SA/Po 492/17; wyrok WSA w Rzeszowie z 10 lipca 2018 r., II SA/Rz 412/18; wyrok WSA w Poznaniu z 16 maja 2019 r., IV SA/Po 583/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niewystarczające jest zatem sprawdzenie zupełności wniosku złożonego przez inwestora, wraz z dokumentacją załączoną do wniosku. Zgodnie z art. 55 u.p.z.p. organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę wiąże decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Konsekwencją braku określenia istotnych z punktu widzenia przepisów szczególnych (do których odsyłają art. 53 ust. 3 i art. 54 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p.) parametrów inwestycji powoduje, że także pozwolenia na budowę wydawane byłoby dla inwestycji o nieokreślonych bliżej parametrach.

Wobec jednoznacznej treści art. 54 u.p.z.p. zobowiązującej organy administracyjne do wskazania określonych warunków (m in. w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, co jest szczególnie podnoszone w sprawach dotyczących budowy stacji bazowych telefonii komórkowej), należy podkreślić, że warunki te nie mogą być opisane ogólnikowo, bez nawiązania do konkretnych parametrów technicznych, tym bardziej, że parametry techniczne przedsięwzięć determinują i uzasadniają warunki wymagania ochrony środowiska i zdrowia ludzi.

W konsekwencji, w stosunku do inwestycji stanowiących stacje bazowe telefonii komórkowej, organ powinien określić w sentencji decyzji lokalizacyjnej wszystkie aspekty zamierzenia inwestycyjnego, które wiążą się z wpływem na środowisko i zdrowie ludzi, w szczególności, takie jak: ilość anten, ich moc, częstotliwość, umiejscowienie, ukierunkowanie każdej anteny, tj. jej azymut i nachylenia (tilt). "W decyzji dokonującej lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest wystarczające określenie samego rodzaju inwestycji, lecz konieczne jest także precyzyjne wskazanie: z ilu anten może składać się planowana wieża telekomunikacyjna, jakiego typu i mocy anteny mogą być montowane na wieży - ze wskazaniem konkretnej charakterystyki anteny, w tym emitowanych pól elektromagnetycznych, ich częstotliwościach i równoważnej mocy promieniowana izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny i wreszcie w jaki sposób anteny powinny być skierowane" (tak wyrok NSA z dnia 3 lipca 2019 r. II OSK 2157/17, publ. CBOSA).

W wyroku z dnia z dnia 30 stycznia 2024 r. II OSK 1122/21, publ. CBOSA - NSA wskazał, że: "na to, że brak szczegółowego określenia parametrów planowanej inwestycji (stacji bazowej telefonii komórkowej) stanowi wadliwość decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA z 18 stycznia 2022 r., II OSK 496/19; z 8 marca 2023 r., II OSK 2733/19, LEX nr 3559262; z 3 lipca 2019 r., II OSK 2157/17, LEX nr 2723919)".

Z powyższych rozważań wynika, że parametry takie jak częstotliwość oraz moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny determinują oddziaływanie instalacji na środowisko.

Kontrolowana decyzja tych warunków nie spełnia.

W sentencji decyzji opisano planowane zamierzenie jako polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą i kanalizacją kablową, na działkach nr ewid. Gr.: [...] obr. [...], położonej przy ul. [...] w [...] na rzecz A. Spółka z o.o.

W punkcie II decyzji stwierdzono, że:

"na działkach nr ewid. gr.: [...] ustala się budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą i kanalizacją kablową, w skład której będą wchodzić następujące elementy:

a) wieża stacji bazowej wraz z niezbędnymi obiektami i urządzeniami,

b) zespół urządzeń nadawczo-odbiorczych (RRU) oraz transmisyjnych (ODU) umieszczonych w pobliżu anten sektorowych i radioliniowych, oraz urządzeń zasilających i realizujących m.in. funkcje cyfrowego przetwarzania sygnałów umiejscowionych w szafach systemowych posadowionych u podstawy wieży,

c) zespół anten sektorowych pracujących w pasmach o częstotliwości: 800 MHz, 900 MHz, 1800 MHz, 2100 MHz i 2600 MHz,

d) zespół anten parabolicznych,

e) elementy torów antenowych,

f) inne obiekty, urządzenia i instalacje niezbędne dla planowanej inwestycji".

W pkt III podano:

"a) parametry obiektu:

- wysokość wieży stacji bazowej – od 25 m do 35 m mierząc od poziomu przyległego terenu do szczytu wieży,

- szerokość fundamentu – do 12m,

b) parametry obiektów i urządzeń sterujących oraz innych elementów stacji bazowej należy dostosować do niezbędnych rozwiązań technicznych i konstrukcyjnych".

Oczywistym jest, że opis stacji bazowej nie zawiera podstawowych danych przesądzających o jej identyfikacji i tożsamości. Brak jest danych o liczbie i rodzaju anten sektorowych i radioliniowych, ich mocy, wysokości zawieszenia i azymucie.

Dane te zostały podane we wniosku inwestora, wynikają także z załączonej doń analizy planowanej instalacji.

Proste zestawienie treści art. 54 pkt 2 u.p.z.p. z treścią decyzji z 29 kwietnia 2019 r. wskazuje na widoczną sprzeczność decyzji z powyższym unormowaniem, gdyż nie określa ona konkretnych warunków planowanej inwestycji i szczegółowych zasad jej realizacji.

To, że w aktach sprawy znajdował się szczegółowy opis anten stacji bazowej, nie zmienia faktu, że opisu takiego nie było w decyzji lokalizacyjnej. Nie wiadomo więc, czy decyzja dopuszczała realizację stacji bazowej z opisanymi w aktach parametrami, czy też dopuszczała realizację anten o innych parametrach. Jeżeli ustawa wymaga, aby określone dane zostały zawarte w decyzji, to zawarcie tych danych w aktach nie niweluje ich braku w decyzji. Treść decyzji nie może być uzupełniana treścią akt, a jedynie powinna w tych aktach znaleźć potwierdzenie.

Jeszcze raz należy podkreślić, że na to, że brak szczegółowego określenia parametrów planowanej inwestycji (stacji bazowej telefonii komórkowej) stanowi wadliwość decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA z 18 stycznia 2022 r., II OSK 496/19; z 8 marca 2023 r., II OSK 2733/19, LEX nr 3559262; z 3 lipca 2019 r., II OSK 2157/17, LEX nr 2723919).

Stowarzyszenie [...] podniosło zarzut braku określenia zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji na mapie.

Zarzut ten dotyczy więc naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i – zdaniem Sądu - nie zasługuje na uwzględnienie. Stowarzyszenie twierdzi, że mapa załączona do wniosku nie określała obszaru, na jaki inwestycja będzie oddziaływać, jednak argument ten abstrahuje od ustaleń organów i Sądu. Z decyzji Burmistrza wynika, że teren inwestycji został oznaczony poprzez wskazanie działek nr [...] oraz wyznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji, a załączona mapa obejmowała teren objęty wnioskiem zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Ustalono przy tym - na podstawie danych technicznych anten - że ponadnormatywne pola elektromagnetyczne mogą wystąpić jedynie w odległości kilku metrów od anten i wyłącznie w granicach działek objętych lokalizacją. Skoro obszar oddziaływania inwestycji nie wychodzi poza linie rozgraniczające teren inwestycji, wyodrębnienie dodatkowego obszaru na mapie nie było konieczne. Należy przyjąć, w okolicznościach tej sprawy, ocenianych indywidualnie, że art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie nakładał obowiązku graficznego wyróżnienia obszaru oddziaływania, jeżeli mieścił się on w terenie objętym wnioskiem i liniami rozgraniczającymi inwestycję.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ będzie miał na względzie treść niniejszego uzasadnienia.