Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: Sędzia NSA NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia NSA del. Jerzy Solarski Protokolant: starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1287/14 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 lutego 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1287/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] kwietnia 2014r. znak [...] [ [...] ] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...] [[...]], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwana dalej k.p.a.), w związku z zażaleniem [...] sp. z o.o. w W. na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], odmawiające uzgodnienia prac budowlanych polegających na rozbiórce budynku biurowego przy ul. M. [...] w W., zawiesił z urzędu postępowanie zażaleniowe.

Podstawą powyższego rozstrzygnięcia było ustalenie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2652/12, stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Prezydenta [...], w części dotyczącej ujęcia w gminnej ewidencji zabytków Miasta [...] pod nr [...] w załączniku do zarządzenia, obiektu budynku biurowego (dawny Główny Urząd Kontroli Prasy, Publikacji i Widowisk), położonego w dzielnicy [...], przy ul. M. [...], oraz że Prezydent [...] wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku sądu pierwszej instancji.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się [...] sp. z o.o. w W., składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] [[...]], na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz art. 97 § 1 pkt 4 i art. 127 § 3 w związku z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Rozpoznając sprawę Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej, że pojęcia "sądu", jakim posługuje się art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nie mieszczą się sądy administracyjne. Sąd podkreślił, że przedmiotem jest ustalenie jaki wpływ wywiera konkretne orzeczenie sądu administracyjnego – wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2652/12, na bieg konkretnego postępowania administracyjnego, tj. na możliwość wydania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozstrzygnięcia w postępowaniu zażaleniowym dotyczącym postanowienia [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], odmawiającego uzgodnienia prac budowlanych polegających na rozbiórce budynku biurowego przy ul. M. [...] w Warszawie.

Trafnie zwrócił uwagę organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że Konstytucja RP w art. 175 wyraźnie i jednoznacznie wymienia sądy administracyjne wśród sądów sprawujących wymiar sprawiedliwości. Już z tego tylko powodu za niedopuszczalną należy uznać taką wykładnię art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., która wbrew literalnemu brzmieniu tego przepisu wyklucza sądy administracyjne spośród sądów, o których mowa w tym przepisie. Skoro zawężenia takiego nie uczynił ustawodawca, nie wymieniając szczegółowo rodzajów sądów, których rozstrzygnięcia kazałby uznać za zagadnienie wstępne, to brak jest podstaw, by uznać, iż jego wolą było wyłączenie sądów administracyjnych z grona podmiotów (sądów), których rozstrzygnięcie może stanowić dla danego postępowania administracyjnego "zagadnienie wstępne". Istotnie, specyfika roli sprawowanej w wymiarze sprawiedliwości przez sądy administracyjne, sprowadzającej się do kontroli administracji publicznej, a także rodzaje wydawanych przez nie orzeczeń, wyróżniają sądy administracyjne spośród pozostałych rodzajów sądów. Niemniej nie stanowi to uzasadnienia dla generalnego wykluczenia sądów administracyjnych spośród sądów, o jakich mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.. O zakwalifikowaniu danego rozstrzygnięcia jako zagadnienia wstępnego w rozumieniu tego przepisu nie decyduje bowiem rodzaj organu lub sądu właściwego do rozpoznania sprawy, ale przede wszystkim kwestia prawna będąca przedmiotem jej rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie warunki do uznania za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w sprawie ważności zarządzenia nr 2998/2012 Prezydenta [...], w części dotyczącej ujęcia w gminnej ewidencji zabytków Miasta [...] obiektu budynku biurowego położonego w dzielnicy [...] przy ul. M. [...].

W rozpoznawanej sprawie zawieszone zostało postępowanie administracyjne organu odwoławczego w związku z wniesionym zażaleniem [...] sp. z o.o. w W. na postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...]. Powyższym postanowieniem organ pierwszej instancji odmówił uzgodnienia prac budowlanych polegających na rozbiórce budynku biurowego przy ul. M. [...] w Warszawie. Podstawę prawną powyższego rozstrzygnięcia stanowił art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) , zgodnie z którym w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Objęcie budynku formą ochrony zabytków, o której mowa w przywołanym przepisie, tj. ujęcie w gminnej ewidencji zabytków, stanowi warunek niezbędny nie tylko do przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego, o jakim mowa w art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, ale też przesądza o ważności rozstrzygnięcia organu konserwatorskiego. Oczywistym jest bowiem, że uzgodnienie pozwolenia na budowę lub rozbiórkę w trybie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego może obejmować tylko budynek, który jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Organy administracji publicznej, zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a., działają na podstawie przepisów prawa. Dokonanie przez organ konserwatorski takiego uzgodnienia nie jest zatem możliwe w stosunku do budynku, który nie jest objęty tą formą ochrony zabytków. Rozstrzygniecie wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane w przedmiocie takiego uzgodnienia obarczone byłoby wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ w takiej sytuacji organ nie posiadałby właściwości rzeczowej.

W niniejszej sprawie budynek przy ul. [...] w W., w stosunku do którego prowadzone było postępowanie organów administracji architektoniczno-budowlanej w przedmiocie planowanej rozbiórki ww. budynku biurowego, zarządzeniem Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. został ujęty w gminnej ewidencji zabytków Miasta [...]. Objęcie przedmiotowego budynku wskazaną formą ochrony zabytków uzasadniało konieczność uzyskania w ramach tego postępowania uzgodnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podstawie art. art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego. [...] Konserwator Zabytków w dniu [...] kwietnia 2013 r. wydał postanowienie nr [...], odmawiające uzgodnienia prac budowlanych polegających na rozbiórce budynku biurowego przy ul. M. [...] w W. Na powyższe postanowienie strona skarżąca złożyła zażalenie. Przed jego rozpatrzeniem przez organ odwoławczy sąd administracyjny pierwszej instancji wydał jednak orzeczenie w sprawie ze skargi na zarządzenie Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2652/12, stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Prezydenta [...], w części dotyczącej ujęcia w gminnej ewidencji zabytków Miasta [...] pod nr [...] w załączniku do zarządzenia, obiektu budynku biurowego (dawny Główny Urząd Kontroli Prasy, Publikacji i Widowisk), położonego w dzielnicy [...], przy ul. M. [...]. Jednocześnie, w pkt II orzeczenia Sąd stwierdził, że zaskarżone zarządzenie w ww. części nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Wobec powyższego, organ drugiej instancji rozpoznający zażalenie spółki musiał być pewny, czy Prezydent [...] ([...] Konserwator Zabytków) w ogóle mógł wydać zaskarżone postanowienie, innymi słowy czy był właściwy do uzgodnienia w trybie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego. Stwierdzenie niezgodności z prawem – w tym wypadku zaskarżonej uchwały lub aktu, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.), jest szczególnym rodzajem rozstrzygnięcia, do jakiego uprawniony jest sąd administracyjny (na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.). Skutkiem orzeczenia o stwierdzeniu nieważności zarządzenia Prezydenta [...] w części dotyczącej ujęcia w gminnej ewidencji zabytków budynku biurowego przy ul. M. [...] w W. byłaby konieczność przyjęcia, że w zakwestionowanym przez sąd administracyjny zakresie zarządzenie nr [...] nigdy nie zapadło i nie wywołało skutków prawnych, a zatem budynek przy ul. M. [...] w W. nie został ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Nieruchomość ta musiałaby być traktowana, jakby taki skutek prawny nigdy nie nastąpił. Nieruchomość nieobjęta tą formą ochrony zabytków w trakcie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę lub rozbiórkę nie podlegałaby zatem także obowiązkowi przeprowadzania uzgodnień w trybie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego. Wydanie uzgodnienia przez organ ochrony konserwatorskiej w stosunku do nieruchomości nieobjętej regulacją ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, czyli w sprawie, w której przepisy nie przewidują właściwości rzeczowej tego organu, stanowiłoby kwalifikowane naruszenie prawa, powodujące nieważność wydanego rozstrzygnięcia stosownie do art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a..

Istotne jest, że Prezydent [...] wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2652/12. Skutkiem powyższego, do czasu wydania orzeczenia w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie był wyrokiem prawomocnym. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wynikająca z przepisu art. 170 p.p.s.a. moc wiążąca orzeczenia oznacza bezwzględną konieczność przyjęcia, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Z treści tego przepisu wynika, że skutek w nim opisany wywołuje jednie orzeczenie prawomocne. Orzeczenie, które nie ma przymiotu prawomocności, nie ma zatem mocy wiążącej, a tym samym nie wywiera skutków prawnych. Wyrazem tego jest zawarcie w treści wyroku sądu administracyjnego orzeczenia na podstawie art. 152 p.p.s.a., iż zaskarżony akt w całości lub w części nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Nie można zatem zgodzić się ze stroną skarżącą, która podnosi, że już na podstawie orzeczenia zawartego w pkt II wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2652/12, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego winien był ustalić, że nie posiada właściwości rzeczowej do uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę bez potrzeby zawieszania postępowania w niniejszej sprawie. Wyjaśnić należy, iż rozstrzygnięcie oparte o art. 152 p.p.s.a. ma charakter jedynie tymczasowy, bowiem traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Co do zasady rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności stanowi obligatoryjny element każdego wyroku uwzględniającego skargę. Określenie przez sąd pierwszej instancji, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu, nie ma żadnego wpływu na treść tego orzeczenia. Rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. ma na celu podkreślenie, iż dopóki orzeczenie nie stanie się prawomocne, nie można przyjmować, iż wywołuje ono skutki określone w art. 170 p.p.s.a.. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie mógł pominąć tego, jaki skutek wywołać może nieprawomocne jeszcze orzeczenie sądu pierwszej instancji. Przyjęcie – wbrew temu orzeczeniu, że budynek biurowy przy ul. M. [...] w W. jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków, spowodowałoby, że w sytuacji ewentualnego uprawomocnienia się wyroku sądu pierwszej instancji wskutek uwzględnienia złożonej skargi kasacyjnej rozstrzygniecie merytoryczne Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wydane po rozpatrzeniu zażalenia, również obarczone byłoby wadą nieważności opisaną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a..

W pełni trafne i uzasadnione jest zatem stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, iż kwestia stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. w części dotyczącej nieruchomości położonej przy ul. M. [...], jest zagadnieniem wstępnym, od którego rozstrzygnięcia uzależnione jest rozpatrzenie zażalenia [...] sp. z o.o. w W. na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...]. Nie ma przy tym racji strona skarżąca, iż zagadnieniem wstępnym jest w niniejszej sprawie potrzeba ustalenia przez organ własnej kompetencji, co – jako kwestia procesowa – nie może uzasadniać zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 7 pkt 4 k.p.a.. W istocie tym zagadnieniem wstępnym jest kwestia materialnoprawna – ustalenie kluczowego dla przedmiotowego postępowania statusu prawnego budynku biurowego przy ul. M. [...] w W., tj. objęcie go formą ochrony zabytków w postaci ujęcia w gminnej ewidencji zabytków. Dopiero prawomocne rozstrzygniecie tej kwestii – wynikającej z przepisów prawa materialnego (art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) – przesądzi o szczególnego rodzaju właściwości organu konserwatorskiego, jaką jest właściwość rzeczowa w postępowaniu w sprawie uzgodnienia pozwolenia na budowę lub rozbiórkę budynku, również wynikająca z przepisów prawa materialnego – art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego.

Sąd podkreślił , że poza zakresem kontroli Sądu w niniejszej sprawie – ze skargi na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania – pozostają kwestie związane z dalszym biegiem zawieszonego postępowania, w tym jego ewentualnym podjęciem. Fakt wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 2189/13 (oddalającego skargę kasacyjną od wyroku z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2652/12) nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości kontrolowanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia. Powyższy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2015 r. zapadł już po wydaniu zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Organy administracji zobowiązane są uwzględniać stan prawny i faktyczny istniejące w dniu orzekania. W niniejszej sprawie na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, tj. w dniu [...] kwietnia 2014 r., w obrocie prawnym pozostawało jedynie nieprawomocne orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2652/12, zatem zasadne było w tym momencie orzeczenie o zawieszeniu postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

[...] Sp. z o.o. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, na podstawie art. 173 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( " p.p.s.a"), zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła, w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. :

1) naruszenie przepisu w postaci art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego ( " k.p.a.") polegające na oddaleniu skargi na zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2014r., znak : [...][ [...] ] utrzymujące w mocy postanowienie Ministra z dnia [...] grudnia 2013r. znak: [...] [ [...]], będące skutkiem uznania przez WSA, że w niniejszej sprawie istniała podstawa do zawieszenia postępowania przez Ministra na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w sytuacji w której przesłanki zastosowania tego przepisu nie zostały spełnione, w szczególności ze względu na fakt, że – wbrew twierdzeniom WSA – za "sąd" w rozumieniu tego przepisu nie można uznać sądu administracyjnego, lecz jedynie sąd powszechny, jak również ze względu na to, że zawieszenie postępowania na podstawie tego przepisu dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w ogóle nie jest możliwe wydanie decyzji ( postanowienia), a sytuacja taka nie miała miejsca w niniejszej sprawie, gdyż Minister mógł wydać postanowienie rozpatrując zażalenie wniesione przez Skarżącą;

2) naruszenie przepisu postępowania w postaci art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c w zw. z art. 152 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi na zaskarżone postanowienie, będące skutkiem bezzasadnego uznania przez WSA, że nieprawomocny wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego uwzględniający skargę, zawierający rozstrzygniecie określone w art. 152 p.p.s.a., ( rozstrzygniecie, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku), nie wywiera skutków prawnych, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 152 p.p.s.a. prowadzi do wniosku , że w razie stwierdzenia w wyroku , że zaskarżony akt lub czynność nie podlegają wykonaniu do czasu jego uprawomocnienia się skutkuje tym, że pomimo braku prawomocności wyroku, wywiera on skutek prawny polegający na tym, że do czasu jego uprawomocnienia się zaskarżony akt lub czynność nie wywołują żadnych skutków prawnych.

W związku z powyższym wnosiła o:

3) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie , na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

4) zasądzenia od Ministra na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania , w szczególności kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Artykuł 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje podstawy prawne oddalenia skargi : podstawą jest nieuwzględnienie skargi. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje jedną z podstaw uchylenia decyzji ( postanowienia) : stwierdzenie przez sąd naruszenia przepisów postępowania , które nie ma charakteru kwalifikowanego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego, przesłanką zawieszenia postępowania jest wystąpienie związku rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji z uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wystąpienie związku rozstrzygnięcia sprawy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd występuje głównie w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy w drodze decyzji. W przepisach materialnego prawa administracyjnego, z uwagi na podział właściwości organów administracji publicznej, wprowadzona jest instytucja współdziałania, której istota polega na tym , że właściwy rzeczowo organ nie może wszystkich okoliczności sprawy oceniać samodzielnie, lecz musi to czynić z pomocą innych organów. Organ współdziałający, choć nie on wydaje decyzji w sprawie, ma obowiązek rozpatrzenia sprawy pod określonym kątem i wyrażenia w formie przewidzianej prawem swojego stanowiska. W zakresie właściwości organu administracji publicznej współdziałającego w sprawie może również wystąpić zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia uzależnione będzie wyrażenie stanowiska w sprawie. O wystąpieniu zagadnienia wstępnego przesądza przepis prawa materialnego. Według art. 39 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia ( tj. Dz. U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.) " W stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków , a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków". Właściwość wojewódzkiego konserwatora zabytków do uzgodnienia jest uzależniona od tego, czy obiekt budowlany jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego co do zgodności z przepisami prawa zarządzenia nr [...] Prezydenta [...] w części dotyczącej ujęcia w gminnej ewidencji zabytków Miasta [...] pod numerem [...] w załączniku do zarządzenia, obiekty budynku biurowego ( dawny Główny Urząd Kontroli Prasy, Publikacji i Widowisk) położonego w dzielnicy [...], przy ulicy M. [...], stanowi zagadnienie wstępne, dla ustalenia materialnoprawnych podstaw współdziałania organów, a tym samym przesądza o właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków rozpatrzenia sprawy pod kątem ochrony, zgodnie z ustawą z 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Orzeczenie sądu administracyjnego zatem o nieważności w/w zarządzenia Prezydenta [...] stanowi zagadnienie wstępne dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego przez wyłączenie właściwości sądu administracyjnego. Sąd administracyjny stosując środki prawne wobec zaskarżonego działania może przesądzić o wyniku rozstrzygnięcia sprawy, przez wyłączenie podstawy działania organu, która pozostaje w zakresie regulacji materialnego prawa administracyjnego. Zastosowanie środka prawnego wobec zarządzenia nr [...] Prezydenta [...] przesądza o materialnoprawnej podstawie rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w trybie współdziałania. Zagadnienie wstępne w regulacji materialnego prawa administracyjnego może wystąpić nie tylko przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy indywidualnej będącej przedmiotem postępowania głównego, ale też w ramach postępowania organu współdziałającego. Z zakresu właściwości sądu administracyjnego do stosowania środków prawnych wobec aktów i czynności będących w związku z rozpoznawaną sprawą wyprowadzić należy, przy wykładni art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego, że z pojęciem "sąd" nie można wiązać wyłącznie właściwości sądu powszechnego. Argumentem przesądzającym jest regulacja art. 145 § 1 pkt 8 kodeksu postępowania administracyjnego, w której stanowi się , że " W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli : decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione". Wprawdzie w art. 145 § 1 pkt 8 stanowi się o decyzji nie można jednak wykluczyć, że w hipotetycznym stanie faktycznym zapisanym w normie prawa materialnego występują okoliczności faktyczne, o których przesądzają organy administracji publicznej w innej formie prawnej, np. w aktach prawa miejscowego, uchwałach z zakresu administracji publicznej. Zastosowanie przez sąd administracyjny środków prawnych wobec tych aktów pozostaje w związku z rozpoznaniem i rozstrzygnięciem sprawy. Zagadnienia wstępnego nie można zatem ograniczyć wyłącznie do rozstrzygnięcia merytorycznego, ale też obejmuje zagadnienia materialne w ujęciu wykluczenia elementów stanu faktycznego zapisanego w normie prawa materialnego. W sprawie rozpoznawanej przez Sąd przez wykluczenie konieczności współdziałania z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Tym samym Sąd zasadnie nie zastosował środków wobec zaskarżonego postanowienia, przez jego uchylenie z powodu braku podstaw prawnych, o których stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie naruszył zatem art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy odróżnić zdolność do wywoływania skutków prawnych zaskarżonego aktu od związania mocą prawną wyroku. Zasadnie w uzasadnieniu wyroku wywiedziono, że zgodnie z art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, prawomocne orzeczenie wiąże strony oraz sąd , który je wydał , lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Regulacja artykułu 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyłączyła zdolność do wywołania skutku prawnego w zamkniętym okresie " do uprawomocnienia się wyroku", co nie oznacza, że z tego są wyprowadzane następstwa dla mocy prawnej wyroku.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.