II SA/Po 348/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-12-18	
Data wpływu	2019-04-23	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz /sprawozdawca/
Jan Szuma
Wiesława Batorowicz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1945; art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588; par. 3 ust. 1 i 2, par. 4 ust. 1, 3 i 4, par. 5 ust. 1 i 2, par. 6 ust. 1 i 2, par. 7 ust. 1, 3 i 4, par. 8; Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2018 nr 0 poz 2096; art. 15, art. 107 par. 1 i 3, art. 138 par. 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...], znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Prezydent Miasta [...], decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...], [...], ustalił warunki zabudowy na rzecz [...] Sp. z o.o. dla inwestycji w postaci zabudowy usługowej – budynku usługowego w [...], przy ulicy [...]; na działkach nr [...] (obręb [...]).

W uzasadnieniu wydanej decyzji, organ wskazał, że obszar objęty wnioskiem jest położony na terenie, dla którego brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przedłożony wniosek zawierał niezbędne elementy, które zostały określone zgodnie z art. 64 ust. 1 w art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeprowadzona na podstawie § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz. U. Nr 164 z 2003 r, poz. 1588 i 1589), w nawiązaniu do art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji jest możliwe. W toku postępowania zgodnie z obowiązującymi wymogami uzyskano niezbędne uzgodnienia, a sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierzono osobie uprawnionej, wpisanej na listę izby samorządu zawodowego [...] Okręgowej Izby Architektów.

Pismem z dnia [...] listopada 2018 r., [...] Sp. z o.o. (dalej: skarżąca), wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji. Skarżąca wskazała na naruszenie:

1) art. 107 §1 w zw. § 3 k.p.a. albowiem uzasadnienie skarżonej decyzji nie zawiera żadnych wskazań (wyjaśnień) dotyczących przyjętego zakresu obszaru analizowanego, stanowiącego kryterium, do którego organ I instancji odnosił się, ustalając określone zaskarżoną decyzją warunki zabudowy. Konsekwencją powyższego naruszenia jest to, iż nie jest możliwe zweryfikowanie prawidłowości zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności brak jest możliwości oceny prawidłowości wyznaczonego przez organ obszaru analizowanego, o którym mowa w § 3 ust. 1 ww. Rozporządzenia,

2) art. 61 ust. 1 pkt. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi pozostawać w zgodzie z "odrębnymi przepisami", zaś ustalone zaskarżoną decyzją warunki zabudowy są nie do pogodzenia z innymi przepisami, które mają wpływ na kształt przedmiotowych warunków, a to:

a) § 12 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określającego minimalne wymogi odległości budynku od granicy działki na której ma być on zlokalizowany,

b) § 19 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określającego minimalne wymogi odległości miejsc parkingowych od budynku,

3) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., które wyraża się w tym, iż decyzja nie zawiera analizy tego, czy ustalone nią warunki pozostają w zgodzie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego na terenie Miasta [...],

4) art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem zaskarżona decyzja nie została uzgodniona z zarządcą drogi powiatowej (ul. [...]), do której przylega nieruchomość objęta ww. decyzją.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy wskazał, że szerokość frontu działek objętych wnioskiem zarówno od strony ul. [...], jak i od ul. [...] wynosi ok. 22 m. W związku z tym organ I instancji winien wyznaczyć obszar analizowany w odległości co najmniej 66 m wokół dziełek inwestycyjnych, zgodnie z § 3 ust. 2 Rozporządzenia. Organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w nieco większej odległości niż minimalna, obejmując cale działki zabudowane w granicach własności oraz zgodnie z przebiegiem granic dróg. Na tak wyznaczonym obszarze dokonano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Kolegium wskazało, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z zabudową uzupełniającą - garaże i budynki gospodarcze, zabudowa usługowa m. in. zakład fryzjerski z salonem kosmetycznym, dom restauracyjny "[...]", sklepy spożywczo - przemysłowe i piekarnia. W związku z tym planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji zabudowy.

Analizując poszczególne elementy decyzji, Kolegium wskazało, że na terenie analizowanym występuje linia zabudowy odsunięta od granic pasów drogowych dróg gminnych na odległość od ok. 3.0 m do i 11,5 m oraz od granicy pasa drogowego drogi powiatowej na odległość od ok. 3.0 m do ok. 10.0 m. Organ I instancji na podstawie § 4 ust. 4 Rozporządzenia uwzględniając istniejące uwarunkowania ustalił dla projektowanych budynków nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 5,0 m od granic pasów drogowych, co zostało ukazane na załączniku graficznym.

Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji ustalił wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni poszczególnych działek w obszarze objętym analizą. W obszarze analizowanym wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki zawiera się w przedziale od 0 % do 62. W odniesieniu do wniosku inwestora oraz wskaźnika zabudowy występującego w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej organ I instancji ustalił ten parametr w wysokości 35%. W obszarze analizowanym występuje zabudowa o zbliżonym i większym parametrze co planowana inwestycja, np. działka nr [...]- 43%, działka nr [...] – 28% działka nr [...] - 40 %, działka nr [...] – 62% działka [...] - 51 %, działka nr [...] - 51%, działka nr [...] - 50 %. W związku z tym organ I instancji mógł zastosować odstępstwo uregulowane w § 5 ust. 2 Rozporządzenia.

W odniesieniu do parametru szerokości elewacji frontowej Kolegium wskazało, że organ I instancji ustalił ten parametr dla wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Wskazał, że szerokość elewacji frontowej budynków waha się od ok. 3,5 m do ok. 80.0 m. Organ I instancji ustalił dla nowoprojektowanego budynku usługowego szerokość elewacji frontowej ul. [...] na poziomie 20,0 m W ocenie Kolegium organ i instancji właściwie ustalił ten parametr. W obszarze analizowanym występuje zabudowa o zbliżonych parametrach co planowana inwestycja, np. działka nr [...] (25,0 m, 5,5 mi 5,5 m), działka nr [...] – 16 m, działka nr [...] – 20,5m.

Jak wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy wysokość waha się od 2,5 m do ok 9,5 m (14,0 m dla budynków usługowych). W związku z tym z uwagi na konieczność zachowania spójności ładu przestrzennego ustalił dla planowanego obiektu podobną wysokość ustaloną dla budynków usługowych, tj. od 6,0 m do 8,5 m. Kolegium zweryfikowało sporządzoną analizę pod kątem spełnienia warunku kontynuacji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej Parametr ten został spełniony.

Jak wskazało Kolegium, w obszarze analizowanym występują budynki z dachami płaskimi, jednospadowymi i z dachami stromymi o kącie nachylenia od 20( do 45( oraz kierunku główniej kalenicy dachu równoległym lub prostopadłym do frontu działki W związku z tym dla planowanego budynku organ I instancji ustalił dach płaski o kącie nachylenia połaci dachowych do 15(.

Kolegium wskazało również, że spełnione są pozostałe przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy stwierdził, że nie zasługują na uwzględnienie. Uzasadnienie decyzji organu I instancji nie zostało sporządzone w sposób zgodny z art. 107 § 1 i 3 k. p. a. jednak, w ocenie Kolegium nie jest to podstawa do uchylenia decyzji. Kolegium zweryfikowało sporządzoną analizę wraz z załączonymi mapami i w sposób szczegółowy uzasadniło ustalone warunki zabudowy. Nadto, jak wynika z akt sprawy, planowana inwestycja była przedłożona do uzgodnienia przez właściwie organy, w tym do Powiatowego Zarządu Dróg. Należy podkreślić, ze przepisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie są przepisami o charakterze powszechnie obowiązującym. W orzecznictwie sądów administracyjnych można odnaleźć skrajny pogląd, zgodnie z którym uregulowania zawarte w studium nie są brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Argumentacja za powyższym stanowiskiem opiera się na założeniu, że studium jest aktem planistycznym niestanowiącym przepisów powszechnie obowiązujących i nie może być podstawą wydania decyzji administracyjnej, zaś ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera odesłania do stosowania uregulowań zawartych w studium do decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do zarzutu odwołujących dotyczącego przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Kolegium uznało, że jest bezzasadny. Przepisy te są przepisami wykonawczymi do ustawy Prawo budowlane. W związku z tym, zgodność z nimi jest badana na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, a więc przez organ zatwierdzający projekt budowlany i wydający pozwolenie na budowę.

Skarżąca, pismem z dnia [...] marca 2019 r., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję organu odwoławczego, zarzucając jej naruszenie:

1) art. 138 § 2 k.p.a. wyrażający się w nieuzasadnionej odmowie zastosowania tego przepisu i uznaniu, iż nie ma podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji, z uwagi na bezzasadność podniesionych przez skarżącego zarzutów, podczas gdy jednocześnie organ odwoławczy w sposób wyraźny zgodził się z głównym zarzutem odwołania, jaki strona przedstawiła pod adresem kwestionowanej decyzji, a to zarzutem wadliwego jej uzasadnienia (niespełniającego wymogów z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.),

2) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., albowiem:

a) decyzja organu odwoławczego, podobnie jak decyzja organu I instancji w istocie nie zawiera wyjaśnienia w kwestii przyjętego obszaru analizowanego; uzasadnienie organu II instancji sprowadza się w tym elemencie do wskazania jaka odległość od terenu inwestycji została obrana na potrzeby ustalenia obszaru analizowanego, nie wyjaśniając jednocześnie motywów, dla których taka właśnie odległość winna wyznaczać obszar analizowany,

b) uzasadnienie skarżonej decyzji nie przedstawia argumentacji, dla której w ocenie organu odwoławczego zasadnym jest oparcie jej na poglądzie, który sam organ definiuje, jako "skrajny", w myśl którego przy ustalaniu warunków zabudowy nie są brane pod uwagę zapisy uregulowania studium zagospodarowania przestrzennego,

3) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., które wyraża się w tym, iż decyzja nie zawiera analizy tego, czy ustalone nią warunki pozostają w zgodzie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego,

4) art. 15 k.p.a. w postaci przedstawienia przez organ II instancji w sposób wyraźny przyczyn oraz podstaw prawnych zastosowanego wobec strony rozstrzygnięcia, których to elementów nie zawierała decyzja organu I instancji, co w istocie stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Strona bowiem dopiero na etapie postępowania II instancji miała realną możliwość przeanalizowania motywów, jakie legły u podstaw przyjęcia, iż decyzja o warunkach zabudowy była prawidłowa.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r., złożonym w odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest decyzja o warunkach zabudowy. Rozstrzygnięcie takie wydawane jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej: u.p.z.p.). Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Nadto, w sprawie zastosowanie znajduje również Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: Rozporządzenie).

W ocenie Sądu, wydane w sprawie decyzje, w istotnym zakresie, nie spełniają wymogów zawartych w Rozporządzeniu.

W pierwszej kolejności, odnieść się na leży do przyjętego przez organy obszaru analizowanego. Zgodnie z § 3 Rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, szerokość frontu działek objętych wnioskiem zarówno od strony ul. [...], jak i od ul. [...] wynosi ok. 22 m. W związku z tym organ I instancji winien wyznaczyć obszar analizowany w odległości co najmniej 66 m wokół działek inwestycyjnych, zgodnie z § 3 ust. 2 Rozporządzenia. Organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w nieco większej odległości niż minimalna, obejmując całe działki zabudowane w granicach własności oraz zgodnie z przebiegiem granic dróg.

Powyższe wyjaśnienie zakresu przyjętego obszaru analizowanego uznać należy za wystarczające. Organ wskazał bowiem w sposób przekonujący i rzeczowy przyczyny, dla których uznał za zasadne przyjęte ramy obszaru analizowanego. Nie budzi wątpliwości Sądu zasadność przyjęcia obszaru analizowanego przez objęcie nim całych działek w sytuacji gdy odległość wyznaczona zgodnie z § 3 ust. 2 Rozporządzenia powodowałaby konieczność uwzględnienia tylko ich części.

Nie budzą także wątpliwości Sądu przyjęte w analizie funkcje zabudowy. Jednoznacznie bowiem wskazano, że na obszarze objętym analizą występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz obiekty związane bezpośrednio z obsługą tego typu zabudowy tj. budynki gospodarcze i garażowe, a także zabudowa usługowa m.in. hurtownia budowlana, zakład fryzjerski wraz z kosmetycznym i dom restauracyjny "[...]" oraz sklepy spożywczo - przemysłowe i piekarnia. Nieruchomości niezabudowane użytkowane są rekreacyjnie. Wobec powyższego wnioskowany sposób zainwestowania stanowi kontynuację funkcji występujących na sąsiednich działkach.

W ocenie Sądu, nie sposób się jednak zgodzić z przyjętą w analizie i powtórzona w decyzji organu II instancji linią zabudowy.

Zgodnie z § 4 ust. 1 Rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie zaś z ust. 3, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Jak wskazuje ust. 4, dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W treści analizy wskazano, że w rejonie analizowanych działek występuje linia zabudowy odsunięta od granic pasów drogowych dróg gminnych na odległość od około 3,0 m do 11,5 m oraz od granicy pasa drogowego drogi powiatowej na odległość od około 3,0 m do około 10,0. Biorąc pod uwagę występujące uwarunkowania, wydaje się właściwe ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy zlokalizowanej w odległości 5,0 m od granic pasów drogowych dróg publicznych.

Z powyżej przytoczonej treści analizy nie wynika w żaden sposób, czy ustalając linię zabudowy dla inwestycji oparto się na treści ust. 3 czy 4 § 4 przywołanego wyżej Rozporządzenia. Nadto, jeśli organ oparł się na treści § 4 ust. 4 Rozporządzenia, w żaden sposób nie wyjaśniono przyczyn dla których właśnie ta wartość byłaby odpowiednia przy uwzględnieniu zasad ładu przestrzennego.

Sąd uważa za wadliwe także ustalenia co do wielkości powierzchni zabudowy.

Zgodnie z § 5 Rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2).

W sporządzonej w sprawie analizie wskazano, że na sąsiadujących działkach wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy budynkami w stosunku do powierzchni tych działek zawiera się w przedziale od 0 do około 62 %. W powyższej sytuacji w odniesieniu do wniosku inwestora ustalono, że na łącznym obszarze działek nr [...] i [...] należy przyjąć wskaźnik zabudowy wynoszący 35 %. W decyzji organu II instancji uzupełniono powyższe stwierdzenie wskazując, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa o zbliżonym i większym parametrze co planowana inwestycja, np. działka nr [...]- 43%, działka nr [...] – 28% działka nr [...] - 40 %, działka nr [...] – 62% działka [...] - 51 %, działka nr [...] - 51%, działka nr [...] - 50 %. W związku z tym organ I instancji mógł zastosować odstępstwo uregulowane w § 5 ust. 2 Rozporządzenia.

W ocenie Sądu, powyższe uwagi poczynione przez organ II instancji są dalece niewystarczające. Na ich podstawie nie sposób przyjąć, by zasadne było skorzystanie przez organ z możliwości § 5 ust. 2 Rozporządzenia. Okoliczność, że w analizowanym obszarze występują działki o zbliżonej powierzchni zabudowy nie jest jednoznaczne z tym, że właśnie taka powierzchnia będzie spełniała wymagania ładu przestrzennego.

W podobny sposób ocenić należy ustalenia co do szerokości elewacji frontowej.

Zgodnie z § 6 Rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2).

W rozpoznawanej sprawie, w przeprowadzonej analizie wskazano, że szerokość elewacji frontowych budynków na analizowanym obszarze jest bardzo zróżnicowana, wahając się w zakresie pomiędzy około 3,5 m a 80,0 m. Wobec powyższego zakłada się, że na działce objętej wnioskiem ze względu na charakter zabudowy szerokość elewacji frontowej budynku usługowego (mierzona względem ulicy [...]) powinna być zbliżona do 20,0 m. Organ II instancji uzupełnił powyższe stwierdzenie, wskazując, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa o zbliżonych parametrach co planowana inwestycja, np. działka [...] (25,0 m, 5,5 m i 5,5 m), działka nr [...] – 16 m, działka nr [...] – 20,5 m.

W ocenie Sądu, zarówno treść analizy, jak i decyzji organu II instancji są wadliwe. Nie sposób jest tu jednoznacznie określić nawet czy wartość tą przyjęto na podstawie ust. 1 czy 2 § 6 Rozporządzenia. Organ nie wskazał bowiem nawet jaka jest wartość średnia na analizowanym obszarze. Decyzja II instancji również nie wyjaśnia jednoznacznie przyjętej wartości. Okoliczność, że na wskazanych działkach występuje zabudowa o zbliżonych parametrach nie jest wystarczającym uzasadnieniem dla uznania, że dla planowanej inwestycji, najbardziej właściwą będzie elewacja o szerokości zbliżonej do 20m. Uzupełniająco, wskazać należy, że w ocenie Sądu, stwierdzenie, że wysokość danego parametru ma być "zbliżona" do określonej wartości również jest niepoprawna. Brak jednoznacznego wskazania danego parametru może bowiem w przyszłości powodować poważne trudności przy ocenie przedłożonego projektu budowlanego. W ocenie Sądu, jeśli organ uzna za konieczne określenie parametru w sposób pozostawiający inwestorowi pewną swobodę, zasadnym jest określenie widełek wartości w jakich ma mieścić się dany parametr. Dozwolona swoboda nie może być jednak zbyt duża, by nie naruszać istoty i celu wydawania decyzji o warunkach zabudowy.

Analogiczne uwagi odnieść należy do ustaleń w zakresie wysokości elewacji frontowej.

Zgodnie z § 7 Rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

W przeprowadzonej w sprawie analizie wskazano, że wysokość ściany elewacji w zabudowie na analizowanym obszarze waha się zazwyczaj od 2,5 m (pod stromym dachem) do około 9,5 m (14,0 m w przypadku zabudowy usługowej). Biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia spójnego charakteru zabudowy zaleca się wysokość elewacji frontowej wynoszącą maksymalnie 8,5 m. Organ II instancji wskazał jedynie, że zweryfikował sporządzoną analizę pod kątem spełnienia warunku kontynuacji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i parametr ten został spełniony.

Sąd nie podziela powyższej opinii Kolegium. Podobnie jak powyżej, w zakresie wysokości elewacji również nie wskazano w zaskarżonej decyzji, czy ustalenia te przyjęto na podstawie ust. 1, 3 czy 4 § 7 Rozporządzenia. Nie wskazano jaka jest wysokość elewacji budynków na działkach sąsiednich, nie wskazano wartości średniej. Nie wyjaśniono przyczyn dla których wysokość 8,5 m ma zapewnić kontynuację zabudowy.

W ocenie Sądu, ustalenia co do geometrii dachu także są wadliwe.

Zgodnie z § 8 Rozporządzenia, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

W przeprowadzonej analizie wskazano, że na analizowanym obszarze budynki są przykryte dachami stromymi, o nachyleniu połaci dachowych w zakresie od 20° do 45°, dachami jednospadowymi lub płaskimi. Kalenice dachów ukształtowane równolegle lub prostopadle względem ulicy. W odniesieniu do wnioskowanej zabudowy przyjęto, że projektowany dach winien być płaski (kąt nachylenia połaci dachowych do 15°).

Powyższe stwierdzenie należy zakwestionować z tej przyczyny, że nie zawiera żadnego uzasadnienia. Należy bowiem zwrócić uwagę, że przepis § 8 Rozporządzenia nie pozwala organowi na dowolne ustalenie geometrii dachu inwestycji w ramach rodzajów dachów występujących na danym obszarze, lecz na ustalenie tego parametru w sposób "odpowiedni". Uzasadnienia dla takiego rozstrzygnięcia nie zawiera jednak ani sporządzona analiza ani wydane w sprawie decyzje.

Sąd po analizie akt administracyjnych stwierdził też, iż zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu w płaszczyźnie proceduralnej. Wprawdzie w przypisach decyzji Ii instancji widnieje adnotacja, że opracował ją M. N., członek [...] Okręgowej Izby Architektów. Nie ma jednak podpisu tej osoby na projekcie decyzji, nie dołączono także dokumentów świadczących o jego uprawnieniach. Z uwagi na specjalistyczną materię, jaka powinna znaleźć się w decyzji ustalającej warunki zabudowy, ustawodawca w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., podobnie jak i w art. 50 ust. 4 tej samej ustawy, zawarł wymóg, aby sporządzenie projektu decyzji wraz z wynikami analizy (czyli wnioskami wyprowadzonymi z zebranego materiału), powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2014 r., II OSK 1218/13, podobnie wyrok tegoż sądu z dnia 6 grudnia 2011 r., II OSK1827/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie projekt decyzji wraz z wynikami analizy nie został podpisany i nie wiadomo, kto jest jego autorem.

Powyższe uchybienia stanowią o konieczności uchylenia wydanych w sprawie decyzji. Sąd częściowo podziela także zarzuty podniesione w skardze.

Trafnym jest zarzut naruszenia art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: k.p.a.) wyrażający się w nieuzasadnionej odmowie zastosowania tego przepisu i uznaniu, iż nie ma podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji, z uwagi na bezzasadność podniesionych przez skarżącego zarzutów, podczas gdy jednocześnie organ odwoławczy w sposób wyraźny zgodził się z głównym zarzutem odwołania, jaki strona przedstawiła pod adresem kwestionowanej decyzji, a to zarzutem wadliwego jej uzasadnienia (niespełniającego wymogów z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.). Wskazać bowiem należy, że omówione wyżej uchybienia zawarte już w decyzji organu I instancji powodowały konieczność uchylenia wydanej decyzji i istotnego uzupełnienia przeprowadzonej analizy.

Sąd nie podziela natomiast zarzutu naruszenia art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez to, że decyzja organu odwoławczego, podobnie jak decyzja organu I instancji w istocie nie zawiera wyjaśnienia w kwestii przyjętego obszaru analizowanego; uzasadnienie organu II instancji sprowadza się w tym elemencie do wskazania jaka odległość od terenu inwestycji została obrana na potrzeby ustalenia obszaru analizowanego, nie wyjaśniając jednocześnie motywów, dla których taka właśnie odległość winna wyznaczać obszar analizowany. W ocenie Sądu, w tym zakresie, dostateczne wyjaśnienia zawierała decyzja organu odwoławczego.

Sąd uważa za niezasadne także zarzuty dotyczące tego, że organy w swoich decyzjach nie uwzględniły zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W ocenie bowiem Sądu, ustalenia studium dopóki nie zostaną w odpowiedniej formie uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2015 r., sygn. akt: II OSK 2084/13, LEX nr 1794243 i przywołane tam orzecznictwo).

Sąd nie podziela także zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. w postaci przedstawienia przez organ II instancji w sposób wyraźny przyczyn oraz podstaw prawnych zastosowanego wobec strony rozstrzygnięcia, których to elementów nie zawierała decyzja organu I instancji, co w istocie stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Strona bowiem dopiero na etapie postępowania II instancji miała realną możliwość przeanalizowania motywów, jakie legły u podstaw przyjęcia, iż decyzja o warunkach zabudowy była prawidłowa. W ocenie Sądu, uzupełnienia rozważań zawartych w przeprowadzonej analizie, z uwagi na swój niewielki zakres, nie stanowią o naruszeniu zasady dwuinstancyjności. Nadto, z podanych wyżej przyczyn, w ocenie Sądu, także decyzja II instancji nie pozwala na realną możliwość przeanalizowania jej motywów.

Z powyższych względów wydane w sprawie decyzje podlegają uchyleniu. Wydane w sprawie decyzje, jako oparte na niepełnej analizie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu naruszają art. 107 § 3 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy ponownie przeprowadzą ww. analizę w sposób uwzględniający powyższe rozważania. Wnioski analizy powinny być uzasadnione i w sposób jednoznaczny wskazywać w jaki sposób ustalono dany parametr. W przypadku wyznaczania konkretnych wartości w sposób inny niż wskazany w Rozporządzeniu, analiza powinna wyjaśniać przyczyny takiego rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie co do warunków zabudowy powinno mieć oparcie w wynikach przeprowadzonej analizy.

Z powyższych względów, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), uchylił wydane w sprawie decyzje. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.