I OSK 715/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-10-18	
Data wpływu	2017-03-28	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Leszek Kiermaszek /sprawozdawca/
Marek Stojanowski	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	II SA/Łd 700/16	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1369;  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2017 nr 0 poz 489;  art. 2 pkt 4, 5,12, art. 9 ust. 1,2 i 4; Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - tekst jedn.
Dz.U. 2016 nr 0 poz 1518;  art. 3 pkt 1, 2 i 16; Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
Dz.U. 2010 nr 123 poz 836;  par. 2 pkt 2 i par. 5; Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz  wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 700/16 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 700/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M.M. (dalej określanej jako skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...]lipca 2016 r., nr [...]w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W dniu [...]października 2012 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz córki M.M., a Prezydent Miasta Ł. po rozpatrzeniu tej sprawy decyzją z dnia [...]października 2012 r., nr [...]przyznał to świadczenia na okres od [...] października 2012 r. do [...]września 2013 r. Decyzja ta stała się ostateczną.

W dniu [...]stycznia 2013 r. Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. uzyskało informację ze Zbioru Meldunkowego Miasta Ł., że matka skarżącej G.P. jest osobą zamężną. Mając to na względzie postanowieniem z dnia [...]maja 2013 r. Prezydent Miasta Ł. wznowił postępowanie administracyjne w tej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej powoływanej jako K.p.a.), a po przeprowadzeniu wznowionego postępowania organ ten decyzją z dnia [...]maja 2013 r. uchylił w całości dotychczasową decyzję i orzekł o odmowie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz M.M. na okres począwszy od [...] października 2012 r.

Od decyzji tej skarżąca wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, które postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. stwierdziło uchybienie terminu do jego wniesienia. W wyniku skargi złożonej przez skarżącą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 1344/13 uchylił to postanowienie.

Rozpoznając odwołanie skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Łodzi decyzją z dnia [...]czerwca 2015 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w uzasadnieniu wskazując na konieczność poczynienia ustaleń, kto wchodzi w skład rodziny skarżącej i czy w chwili składania wniosku skarżąca mieszkała z matką i jej mężem, prowadząc wspólne gospodarstwo domowe.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...]lipca 2015 r. odmówił skarżącej przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego za okres od [...] października 2012 r. z uwagi na przekroczenie progu dochodowego określonego w ustawie z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1228, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 489, ze zm., zwanej dalej ustawą). Decyzja ta stała się ostateczną, jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi po wszczęciu w dniu [...]lutego 2016 r. z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatnio wymienionej ostatecznej decyzji stwierdziło jej nieważność w całości.

Następnie Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...]kwietnia 2016 r. uchylił w całości dotychczasową decyzję z dnia [...]września 2011 r. orzekającą o przyznaniu skarżącej świadczenia z funduszu alimentacyjnego na okres od [...] października 2012 r. do [...]września 2013 r. oraz odmówił przyznania prawa do tego świadczenia począwszy od 1 października 2012 r.

Od decyzji tej odwołanie wniosła skarżąca, podnosząc w nim, że samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe, a z T.P. nie łączą ją żadne więzi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi powołaną na wstępie decyzją z dnia [...]lipca 2016 r., nr [...], powołując się m.in. na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 2 pkt 12, pkt 17 lit. c i art. 9 ust. 2 ustawy, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy na wstępie wyjaśnił przesłanki wznowienia i zasady postępowania wznowieniowego, koncentrując się na przesłance wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W ocenie organu w rozpoznawanej sprawie ujawniły się nowe okoliczności i dowody, które nie były znane organowi przy podejmowaniu decyzji o przyznaniu świadczenia. Mianowicie nie był znany fakt, że matka skarżącej dniu [...]czerwca 2010 r. zawarła związek małżeński z T.P., a co za tym idzie należało ponownie przeliczyć dochód rodziny skarżącej. Organ pierwszej instancji słusznie przyjął, że w skład rodziny skarżącej wchodzą trzy osoby: M.M. (osoba uprawniona), G.P. (matka skarżącej) oraz T.P. (mąż matki skarżącej). Organ odwoławczy przytoczył definicję rodziny, określoną w art. 2 pkt 12 ustawy i stwierdził, że małżonek rodzica osoby uprawnionej, nawet jeżeli mieszka osobno, jest członkiem jej rodziny, dlatego jego dochód podlega wliczeniu do dochodu rodziny. Nie ma przy tym znaczenia jak faktycznie układają się stosunki między poszczególnymi członkami rodziny, ustawodawca definiując pojęcie "rodziny" uwzględnia status prawny, nie zaś stan faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania.

Kolegium stwierdziło, że roczny dochód rodziny skarżącej za 2011 r. wyniósł 35.167,83 zł. Na dochód ten składają się dochody męża skarżącej T.P. wskazane w piśmie Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. z dnia [...]marca 2013 r. Skarżąca i jej matka G.P. nie osiągnęły za ten rok żadnych dochodów. Zatem w przeliczeniu na osobę w rodzinie dochód ten wyniósł 976,88 zł miesięcznie, a zatem przekroczone zostało kryterium dochodowe określone w art. 9 ust. 2 ustawy (725,00 zł). Odnosząc się do kwestii nieuwzględnienia przez organ pierwszej instancji przy wyliczeniu dochodu rodziny alimentów, świadczących przez T.P. na rzecz jego syna M.P., organ odwoławczy wskazał, że co prawda skarżąca przedłożyła wyrok Sądu Okręgowego w Ł. z dnia [...] listopada 2008 r., sygn. akt [...], zgodnie z którym T.P. został zobowiązany do łożenia alimentów w wysokości 500,00 zł miesięcznie na swojego syna, jednakże nie dołączyła dokumentów, świadczących o dokonywaniu wpłat przez T.P. tytułem alimentów w 2011 r.

Na decyzję tę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła skarżąca zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie wnikliwego i wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do ustaleń nie znajdujących oparcia w materiale dowodowym, przede wszystkim poprzez błędne określenie członków jej rodziny i gospodarstwa domowego.

Skarżąca zaakcentowała, że samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe, na co dowodem są opłacane rachunki i umowy najmu lokalu na jej nazwisko, dodatkowo w spornym okresie była osobą pełnoletnią, uczącą się. Wyjaśniła, że nie mieszka z mamą i jej mężem, z którym nie wiążą ją żadne więzi. Nie ujęła go w składzie rodziny, gdyż jest dla niej osobą obcą, nie łoży na jej utrzymanie i odmawia pomocy finansowej. Skarżąca zaznaczyła także, że organy obu instancji nie ustaliły, jakie faktycznie były dochody T.P. Organ mógł zwrócić się do urzędu skarbowego i sądu z zapytaniem, czy są płacone alimenty oraz w jakiej wysokości. Organy uchyliły się w tym zakresie od rozpoznania sprawy, niezasadnie przerzucając na skarżącą obowiązek dostarczenia dokumentów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 3 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi najpierw omówił zasady przeprowadzania kontroli sądowoadministracyjnej, a następnie wskazał, że przedmiotem kontroli jest decyzja wydana po wznowieniu postępowania. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie wystąpiła podstawa wznowienia (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.), skoro w dniu [...]stycznia 2013 r. ujawniona została nowa okoliczność, dotycząca zmiany składu rodziny skarżącej. Okoliczność ta nie była znana organowi w dniu wydania decyzji dotychczasowej, a istniała w tej dacie, gdyż matka skarżącej zawarła związek małżeński w dniu [...] czerwca 2010 r. Bezsprzecznie jest to okoliczność mająca istotny wpływ na rozstrzygnięcie, gdyż przyznanie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego uzależnione jest od dochodu rodziny (art. 2 pkt 4 i 5 ustawy w związku z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114, ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 1518, ze zm.). Wskazane świadczenie przysługuje, jeżeli dochód w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł. Z kolei zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy, pod pojęciem rodziny rozumie się odpowiednio następujących członków rodziny: rodziców osoby uprawnionej, małżonka rodzica osoby uprawnionej, osobę, z którą rodzic osoby uprawnionej wychowuje wspólne dziecko, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia oraz dziecko, które ukończyło 25 rok życia otrzymujące świadczenia z funduszu alimentacyjnego lub legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie o świadczeniach rodzinnych albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, a także osobę uprawnioną. Mając na uwadze tak sformułowaną definicję "rodziny" organ rozpoznając sprawę z wniosku skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego zasadnie przyjął, iż rodzinę skarżącej tworzą trzy osoby - oprócz niej jej matka i małżonek matki. Z uwagi na brzmienie przywołanych wyżej przepisów Sąd nie zgodził się z odmiennym stanowiskiem skarżącej, zauważając, że argumentacja Sądu w tej materii jest skarżącej znana z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 306/14 i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 228/14. Ponownie jednak stwierdził, że w myśl art. 2 pkt 12 ustawy małżonek rodzica osoby uprawnionej jest członkiem rodziny osoby uprawnionej, którego dochód uwzględnia się przy ustalaniu prawa do świadczenia alimentacyjnego, niezależnie od tego, jak faktycznie układają się stosunki między poszczególnymi członkami rodziny. Ustawodawca nie uzależnił przyznania prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego od ustalenia, że wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Wyraźnie zaś określił okoliczności, które obligatoryjnie organ musi wyjaśnić, a wśród nich m.in. dochód poszczególnych członków rodziny w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy. Ustawowej definicji pojęcia "rodziny" nie należy rozumieć tak, że posłużenie się w tej definicji zwrotem "odpowiednio" uprawnia do analizy faktycznego składu rodziny w kontekście osób prowadzących wspólne gospodarstwo domowe. Ustawodawca definiując pojęcie "rodziny" uwzględnił status prawny, nie zaś stan faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, prawidłowo ustalono, że dochód na członka rodziny skarżącej wynosił 976,88 zł, co niewątpliwie przekracza kryterium określone na kwotę 725 zł, a co za tym idzie zasadnie organ odmówił przyznania prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego na wnioskowany okres. Nawet gdyby przychylić się do wniosku skarżącej o odliczenie od dochodu kwoty świadczeń alimentacyjnych świadczonych przez męża matki (zakładając, że udokumentowałaby wywiązywanie się męża matki z nałożonych nań zobowiązań alimentacyjnych), to i tak dochód na członka rodziny przekroczyłby kryterium, gdyż wyniósłby 810,22 zł.

Z tych powodów Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.), orzekając o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu na mocy art. 250 P.p.s.a.

Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 lutego 2017 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzut materialny, sformułowany w pierwszej kolejności, jak i zarzuty procesowe.

W ramach podstawy naruszenia prawa materialnego pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 2 pkt 12 ustawy w związku z § 2 pkt 2 i § 5 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosków, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. Nr 123, poz. 836, ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji oddalenie skargi.

W granicach drugiej podstawy pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi wskutek niewzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego, niewyjaśnienia całego stanu faktycznego sprawy oraz dokonania w związku z tym błędnych ustaleń faktycznych, przyznania prymatu interesu społecznego nad indywidualnym interesem skarżącej, w sytuacji, gdy skarżąca wskazała, że nie prowadzi gospodarstwa domowego z T.P. i jest z nim skłócona, a zatem nie może przedstawić dotyczących go dokumentów fiskalnych.

Drugi zarzut procesowy odniesiono do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Naruszenie to polegało na zaniechaniu wnikliwego i wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło w konsekwencji do ustaleń nieznajdujących oparcia w dowodach zgromadzonych w sprawie. Pełnomocnik wytknął również naruszenie zasady ważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela oraz pominięcie wyjaśnień ustnych skarżącej złożonych przed pracownikiem organu.

W oparciu o te zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz przyznanie zwrotu kosztów udzielonej z urzędu pomocy prawnej w postępowaniu kasacyjnym, które nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik stwierdził, że nie kwestionuje, iż co do zasady stan faktyczny niniejszej sprawy został ustalony zarówno przez organy, jak i Sąd pierwszej instancji prawidłowo. Z poszczególnych dokumentów nie wyciągnięto jednak należytych wniosków, co w rezultacie doprowadziło do wydania błędnego orzeczenia, niezgodnego z przepisami prawa materialnego.

W ocenie autora skargi kasacyjnej określony w art. 2 pkt 12 ustawy katalog pojęcia "rodziny" nie ma charakteru bezwzględnego, nie w każdym stanie faktycznym określone osoby będą dla osoby uprawionej tworzyć rodzinę. O powyższym rozumieniu przepisu świadczy użycie przez ustawodawcę w powołanym przepisie sformułowania "odpowiednio", a także treść § 2 ust. 2 rozporządzenia, gdzie przy określeniu katalogu składanych dokumentów również pojawia się zastrzeżenie "odpowiednio". Celem racjonalnego ustawodawcy było takie same rozumienie pojęć użytych w przepisach rangi ustawy, jak i rozporządzenia, a także pozostawienie marginesu swobody i uznania administracyjnego przy ocenie konkretnych, indywidualnych stanów faktycznych. Bezzasadnie więc nie przyjęto, że skarżąca nie prowadzi i nie prowadziła wspólnego gospodarstwa domowego z T.P. który jest dla niej osobą obcą. Ponadto nie rozważono, czy orzeczone od niego na rzecz dziecka alimenty nie zostały podwyższone oraz czy wywiązuje się on z obowiązku alimentacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Rozpoznanie zarzutów skargi, wbrew przyjętej w niej kolejności, rozpocząć należy od zarzutów proceduralnych. Zgodnie z jednolitym orzecznictwem do oceny naruszeń prawa materialnego można bowiem przejść dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony, czy ściślej, że podczas tych ustaleń nie doszło do istotnych uchybień procesowych (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 92/13, LEX nr 1769353 i z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1265/15, LEX nr 2247903).

Pierwszy z tych zarzutów, realizowany w granicy podstawy naruszenia przepisów postępowania, został jednak wadliwie skonstruowany. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., który miał naruszyć Sąd pierwszej instancji, stwarza dla wojewódzkiego sądu administracyjnego podstawę do uchylenia w całości lub w części decyzji lub postanowienia w razie stwierdzenie naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przepis ten jest tzw. przepisem wynikowym, a warunkiem jego zastosowania jest stwierdzenie przez sąd, w wyniku przeprowadzonej kontroli, naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. Nie może więc stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, co oznacza, że dla jej skuteczności podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. należy go powiązać z innymi przepisami regulującymi postępowanie sądowoadministracyjne czy też postępowanie przed organami administracji publicznej (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1311/10, LEX nr 1080937). Autor skargi kasacyjnej nie wskazał jednak konkretnych przepisów, które naruszył Sąd nie wyjaśniając - w jego ocenie - wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych i dokonując błędnych ustaleń faktycznych.

Nie jest zasadny drugi zarzut procesowy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. przez niezasadne oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W związku z tym podkreślić trzeba (pomijając już fakt, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. wzajemnie się wykluczają), że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy w zasadzie pozostają poza sporem. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął bowiem, że skarżąca prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, tym samym nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie z matką i jej mężem, nie zakwestionował także charakteru łączących ją stosunków osobistych z mężem matki, braku pomocy i wsparcia z jego strony w sprawach życia codziennego, w tym łożenia na jej utrzymanie, a także utrudnień związanych z uzyskaniem dokumentów fiskalnych. Stwierdził jedynie, że w rozpoznawanej sprawie okoliczności te nie mają znaczenia dla finalnego wyniku sprawy. Nie zachodziła przeto potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie. Zupełnie odrębnym zagadnieniem jest, że z wnioskiem Sądu skarżąca się nie zgadza. Wskazać więc przyjdzie, że w sprawach dotyczących przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego wydawane decyzje nie mają charakteru uznaniowego. Podnoszona przez skarżącą kwestia publicznego źródła tych świadczeń nie świadczy o ważeniu interesu publicznego i słusznego interesu strony. Na organach administracji publicznej ciąży bowiem obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).

Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów materialnoprawnych.

Istota sprawy, tak jak to przyjął Sąd pierwszej instancji, sprowadza się do właściwego rozumienia pojęcia rodziny, zdefiniowanego w art. 2 pkt 12 ustawy. Treść tego przepisu określa na potrzeby tej ustawy krąg osób tworzących rodzinę. Podzielić należy pogląd Sądu pierwszej instancji, że w definicji tej ustawodawca nie zawarł warunku zaliczenia do członków rodziny osób w nim wskazanych od pozostawania z osobą uprawnioną do świadczeń we wspólnym gospodarstwie domowym, czy też w bliskich relacjach. Jak wskazał już Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2228/14 i z dnia 23 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2430/16 ustawodawca ukształtował znaczenie i zakres pojęcia "rodziny" w oderwaniu od rozumienia języka potocznego lub prawnego (definicji przyjętych w innych aktach prawnych). Definicja rodziny na potrzeby załatwiania spraw dotyczących świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie bazuje wyłącznie na kryteriach pokrewieństwa, czy obowiązku alimentacyjnego. Zatem na gruncie art. 2 pkt 12 ustawy małżonek rodzica osoby uprawnionej jest zaliczony do rodziny, nie ma na to wpływu ani brak prowadzenia wspólnego gospodarstwa z osobą uprawnioną do świadczeń, ani brak względem niej obowiązku alimentacyjnego. Nie mają także znaczenia wzajemne relacje między tymi osobami. W regulacji dotyczącej pojęcia rodziny nie chodzi więc o wykreowanie grupy osób cechującej się bliskością i wspólnotą, ale uwzględnienie przy udzielaniu pomocy przez Państwo osobom uprawnionym do alimentów sytuacji finansowej osób zobowiązanych do takiej alimentacji.

W konsekwencji niezasadny jest także zarzut odniesiony do § 2 ust. 2 rozporządzenia, który określa jakie dokumenty, zaświadczenia i oświadczenia winny być dołączone do wniosku, w tym także dokumenty poświadczające wysokość dochodu rodziny (pkt 1). Oczywiście chodzi o dochody osób tworzących rodzinę w znaczeniu wynikającym z art. 2 pkt 12 ustawy. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej jakakolwiek jednostka redakcyjna § 2 ust. 2 rozporządzenia obowiązku przedłożenia organowi dokumentów nie uzależnia od realnej możliwości ich uzyskania przez uprawnionego. Należy mieć przy tym w polu widzenia, że niemożność uzyskania przez osobę uprawnioną zaświadczenia może zostać zastąpiona przez złożenie oświadczenia według wzoru stanowiącego załącznik do rozporządzenia. Ustawodawca przewidział więc sytuacje, gdy osoba uprawniona do świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie może przedłożyć wymaganych dokumentów względnie występują trudności w ich uzyskaniu.

Z kolei przepis § 5 rozporządzenia zawiera cztery jednostki redakcyjne, regulujące odmienne i zróżnicowane kwestie związane z uzupełnieniem braków lub poprawieniem wniosku o ustalenie prawa do świadczeń. Brak jednoznacznego wskazania przez autora skargi kasacyjnej, którego przepisu dotyczy podstawa kasacji uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do tego zarzutu. Wypadnie zauważyć, że ugruntowany w orzecznictwie jest pogląd, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi łączy się z koniecznością dokładnego ich oznaczenia w skardze kasacyjnej, ponieważ Sąd ten nie może uwzględnić innych przepisów niż te, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 508/12, LEX nr 1375116).

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Sąd nie orzekł natomiast o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, gdyż wniosek w tym zakresie, zgodnie z art. 254 § 1 P.p.s.a., składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.