Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Elżbieta Mazur-Selwa Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2025 r. sprawy ze skargi A. S.A. w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 10 czerwca 2025 r. nr SKO.401.ZP.745.138.2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 18 kwietnia 2025 r. nr UGG-U.6730.151.2024; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu na rzecz strony skarżącej A. S.A. w M. kwotę 1014 zł /słownie: jeden tysiąc czternaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu (dalej: "SKO", "Kolegium"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. - dalej: "k.p.a."), decyzją z 10 czerwca 2025 r. nr SKO.401.ZP.745.138.2025 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 18 kwietnia 2025 r. nr UGG-U.6730.151.2024 ustalającą warunki zabudowy.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie sprawy;

D.M. i J.P. zwrócili się do Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjno-magazynowego z częścią socjalno-biurową wraz z infrastrukturą techniczną, miejscami parkingowymi na działkach nr [...], [...], [...],[...], [...] położonych w M. (obręb [...]).

Po przeprowadzeniu postępowania i uzyskaniu stosownych uzgodnień Prezydent decyzją z 18 kwietnia 2025 r. ustalił warunki zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Organ wyjaśnił, że teren inwestycji spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm. - dalej: "u.p.z.p.). Podał, że działki położone w obszarze analizy dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób umożliwiający określenie kontynuacji funkcji oraz cech, parametrów i wskaźników nowej zabudowy; parametry i wskaźniki określone w pkt 2a decyzji przyjęto zgodnie z wynikami analizy funkcji oraz cech, parametrów i wskaźników wykonanej w oparciu przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r., poz. 1116 ze zm. - dalej: "rozporządzenie"); teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej; istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; działki nr [...] i nr [...] stanowią użytek Lzr-Rllla, działka nr [...] stanowi użytek Rllla, działki nr [...] i nr [...] składają się z użytków: Pslll i Rllla - zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 82 ), w odniesieniu do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miasta, nie stosuje się przepisów rozdziału 2 w/w ustawy, dotyczącego ograniczania przeznaczania gruntów na cele nierolnicze i nieleśne - teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; inwestycja nie znajduje się w obszarach o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.

Odnośnie uwag dotyczących braku prawidłowego dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, organ wyjaśnił, że nie zostały one uwzględnione, gdyż zgodnie z wiodącym orzecznictwem sądów administracyjnych, przy ocenie spełnienia warunku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej na etapie ustalania warunków zabudowy, nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości przez które ma być realizowany ten dostęp. Kwestia ta podlega ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Ponadto projekt decyzji został uzgodniony przez Wydział Inwestycji i Utrzymania Miasta w zakresie przyległości terenu inwestycji do miejskiej wewnętrznej drogi dojazdowej (w pkt 2c decyzji zawarto zapis dotyczący konieczności spełnienia przez określony w niej dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej, wymogów wynikających z § 14 pkt 1 i § 15 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), dotyczących dojścia i dojazdu do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A S.A. w M. (dalej: "Spółka", "strona skarżąca") wnosząc o uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez odmowę wydania warunków zabudowy, ewentualnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Strona zarzuciła naruszenie zarówno przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. Zarzuciła, że organ nie przeprowadził w sposób prawidłowy postępowania w zakresie ustalenia czy teren posiada dostęp do drogi publicznej, czy istnieje rzeczywista możliwość wytyczenia dojazdu do przedmiotowego terenu i czy w ogóle istnieje możliwość przeprowadzenia robót i wykorzystania wskazanych we wniosku nieruchomości na potrzeby dojazdu wobec znajdowania się pod gruntem sieci gazowej średniego podwyższonego ciśnienia. Spółka zarzuciła naruszenie:

- art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust 1 u.p.z.p. poprzez ich błędne zastosowanie i wydanie decyzji, w sytuacji gdy ustalony stan faktyczny sprawy oraz zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że doszło do łącznego spełnienia wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust 1 u.p.z.p., w szczególności nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 2) u.p.z.p. dotycząca dostępu terenu do drogi publicznej;

- naruszenie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i błędne wyznaczenie wokół przedmiotowego terenu (o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p.) tak zwanego obszaru analizowanego, który według wymogu zawartego w przywołanym przepisie powinien być wyznaczony w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 m i nie większej niż 200 m - podczas gdy z mapy stanowiącej załącznik do decyzji, przedstawiającej granice obszaru analizowanego wynika, że granice tego obszaru są zdecydowanie mniejsze niż wymagana trzykrotność szerokości frontu terenu inwestycji (stanowią co najwyżej dwukrotność).

Wskazaną na wstępie decyzją z 10 czerwca 2025 r. SKO w Tarnobrzegu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium wyjaśniło, że w celu ustalenia czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 pkt 1 i nast. u.p.z.p., przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza sporządzana jest przez uprawnionego urbanistę a następnie utrwalana w formie opisowej i graficznej.

Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie analiza została sporządzona w sposób prawidłowy. W pierwszej kolejności wyjaśnił, odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, że zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. obszar ten wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50m, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Zgodnie z nowelizacją ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obszar analizowany będzie wyznaczany dopiero po 1 lipca 2026 r. w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, ale nie mniej niż 50m. Jeśli trzykrotność szerokości frontu przekroczy 200m, obszar analizowany będzie wynosił 200m.

W ocenie SKO obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo. Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, prowadzonej przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w M., przeskalowanej pomocniczo do skali 1:2000, stanowiącej załącznik mapowy do analizy. Za front terenu inwestycji przyjęto część jego północnej granicy o szerokości ok. 55 m (część terenu stykająca się z działką miejską nr [...], z której określono we wniosku główny wjazd na teren inwestycji). W następstwie powyższego, obszar analizy wyznaczono w odległości, wyznaczonej w każdym kierunku od granicy terenu objętego wnioskiem (znajdującego się w centrum obszaru), w odległości trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji wynoszącej ok. 165 m przy czym granice te rozszerzono w kierunku wschodnim, północnym i zachodnim w taki sposób aby w obrębie analizowanego obszaru znalazły się w całości wydzielone ewidencyjnie działki zabudowane. Powyższe zdaniem Kolegium jest zgodne z treścią art. 61 ust. 5a u.p.z.p.

Wyjaśniono także, że zlokalizowana w tym obszarze zabudowa pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, ponieważ istniejąca zabudowa położona w północnej części obszaru analizy znajduje się w terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Specjalnej Strefy Ekonomicznej w [....] i w tej części przeznaczonym pod przemysł.

W ramach zagospodarowania tych terenów, oprócz obiektów kubaturowych sporą powierzchnię zajmują place utwardzone, parkingi, drogi wewnętrzne itp.

Kolegium w wyniku weryfikacji analizy urbanistycznej stwierdziło, że odpowiada ona warunkom określonym rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zawiera dane, pozwalające na określenie wymaganych przez przepisy prawa parametrów i wskaźników nowej zabudowy, które stały się następnie podstawą do określenia w zaskarżonej decyzji warunków i parametrów planowanej inwestycji. Spełniony został warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dotyczący kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Sporządzona analiza wskazuje gabaryty istniejącej zabudowy co pozwala ocenić czy planowana inwestycja nie naruszy ładu przestrzennego, w aktach znajduje się szczegółowa tabela ze wskazaniem działek i parametrów ujętych do analizy. Pod względem funkcji istnieje kontynuacja funkcji, co jest wystarczające do ustalenia, że zachowano zasadę dobrego sąsiedztwa. W wynikach analizy wskazano, że spełnione są warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5, uzasadniając każdy parametr.

Odnosząc się do zarzutu braku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej a zatem braku spełnienia przesłanki o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Kolegium wyjaśniło, że przy ocenie spełnienia tego warunku na etapie ustalania warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości przez które ma być realizowany ten dostęp. Wyjaśniło jednocześnie, że teren objęty wnioskiem ma dostęp do drogi publicznej ul. [...], za pośrednictwem istniejącego zjazdu oraz miejskiej wewnętrznej drogi dojazdowej na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i może być wykorzystany w tym celu przy spełnieniu określonych warunków.

SKO podało także, że w decyzji o warunkach zabudowy nie określa się zasad korzystania z drogi publicznej, do której teren ma dostęp, brak jest podstaw do badania przepustowości i wydolności drogi publicznej. Brak jest procedur umożliwiających przeprowadzenie takich badań, sprawdzających wydolność układu komunikacyjnego. Norma art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie zawiera żadnych uwarunkowań co do tego, jaka ma być droga publiczna i jakie warunki techniczne ma ona spełniać.

W zakresie zarzutu dotyczącego braku przeprowadzenia oględzin terenu inwestycji organ uznał go za niezasadny. Dla potrzeb analizy urbanistycznej wykonano szczegółową dokumentację fotograficzną terenu objętego wnioskiem wraz z dojazdem z ul. [...] oraz istniejącej zabudowy położonej w sąsiedztwie urbanistycznym.

SKO podkreśliło, że w toku postępowania zapewniono stronom postępowania czynny udział na każdym etapie postępowania, udzielono wyczerpujących odpowiedzi na złożone w jego trakcie uwagi i zastrzeżenia a decyzję wydano po zebraniu i rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Nie doszło do naruszenia, sugerowanych przez odwołującego się, przepisów k.p.a.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca Spółka zwróciła się o uchylenie wyżej opisanej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 6, art. 7 i art. 8 w zw. z 75 § 1 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez:

a) prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Pominięcie przez organ odwoławczy, że organ I instancji zignorował informacje o braku dostępu przedmiotowego terenu do drogi publicznej i nie podjął jakichkolwiek działań zmierzających do zweryfikowania czy teren posiada dostęp do drogi publicznej oraz nie zweryfikował jak wyglądają (jakie mają parametry oraz obciążenia) działki wskazane przez wnioskodawców jako zapewniające dostęp do drogi publicznej - co doprowadziło do błędnego ustalenia, że teren posiada wymagany dostęp, podczas gdy w rzeczywistości nie jest możliwe ani rzeczywiste ani prawne wytyczenie dojazdu według koncepcji zawartej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy,

b) zignorowanie faktu, że organ I instancji nie przeprowadził w sposób prawidłowy dowodu z oględzin nieruchomości a który pozwoliłyby na zweryfikowanie, że nie jest możliwe ani rzeczywiste ani prawne wytyczenie dojazdu do nieruchomości według koncepcji zawartej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy,

c) zignorowanie przez Kolegium zawartego w odwołaniu wniosku o uzupełnienie postępowania dowodowego i o przeprowadzenie w myśl art. 136 § 1 k.p.a. dowodu z oględzin działek wskazanych we wniosku jako umożliwiających dostęp terenu do drogi publicznej oraz dowodu z opinii biegłego w zakresie rzeczywistej możliwości wytyczenia dojazdu do przedmiotowego terenu według koncepcji zawartej we wniosku, z uwzględnieniem usytuowania sieci gazowej średniego podwyższonego ciśnienia oraz założeń według których wytyczony dojazd miałby być udostępniony samochodom ciężarowym,

d) poczynienie ustaleń w ślad za organem I instancji z pominięciem zweryfikowania możliwości przeprowadzenia robót i wykorzystania wskazanych we wniosku nieruchomości na potrzeby dojazdu wobec znajdowania się pod gruntem sieci gazowej średniego podwyższonego ciśnienia,

2) art. 77 § 1 i 2 i art. 84 i 85 k.p.a. poprzez:

a) utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji mimo że nie doszło do wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, czego przejawem był: brak przeprowadzenia odpowiednich oględzin nieruchomości oraz nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, co skutkowało przeprowadzeniem analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu na zbyt małym obszarze,

b) zaniechania, w ślad za organem I instancji, podjęcia niezbędnych czynności mających na celu zebranie i należyte rozpatrzenie całego materiału dowodowego, które pozwoliłyby należycie wyjaśnić stan faktyczny oraz ustalić, czy istotnie przedmiotowy teren ma dostęp do drogi publicznej oraz czy są spełnione pozostałe przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.,

3) art. 7 w zw. z art 77 i art 80 k.p.a. poprzez:

a) dokonanie, w ślad za organem I instancji, dowolnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, a przez to dojście do nieprawidłowych wniosków i pominięcie okoliczności faktycznej, że teren inwestycji nie posiada fizycznego dostępu do drogi publicznej,

b) dokonanie, w ślad za organem I instancji, dowolnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, co doprowadziło do powzięcia ustaleń na podstawie nieprawidłowo określonego (zbyt małego) obszaru objętego analizą funkcji oraz cech zagospodarowania terenu,

4) art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 2 i 3 k.p.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia w sposób jasny i zrozumiały wszystkich przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji, w tym poprzez brak odniesienia do sprzeczności zawartych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, w szczególności poprzez sporządzenie uzasadnienia zawierającego wewnętrzne sprzeczności w zakresie w jakim zawiera ono stwierdzenia o wyznaczeniu obszaru analizowanego w odległościach "około 165 m" podczas gdy z mapy stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji, przedstawiającej granice obszaru analizowanego wynika, że granice tego obszaru są zdecydowanie mniejsze niż wymagana trzykrotność szerokości frontu terenu inwestycji, a także poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do wniosków o przeprowadzenie dowodów.

Strona skarżąca kwestionowanej decyzji zarzuciła ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy ustalony stan faktyczny sprawy oraz zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że doszło do łącznego spełnienia wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. dotycząca dostępu terenu do drogi publicznej,

2) art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy mimo, że błędnie został wyznaczony obszar analizowany wokół przedmiotowego terenu (art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p.). Organ odwoławczy błędnie uznał, że obszar wyznaczono w sposób prawidłowy. Obszar analizowany powinien być wyznaczony w odległości nie mniejszej niż trzykrotność szerokości frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 m i nie większej niż 200 m - podczas gdy z mapy stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji, przedstawiającej granice obszaru analizowanego wynika, że granice tego obszaru są zdecydowanie mniejsze niż wymagana trzykrotność szerokości frontu terenu inwestycji (stanowią co najwyżej dwukrotność).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd uchylił zaskarżona decyzje, jak również decyzję ją poprzedzającą nie tylko z przyczyn wskazanych w skardze.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjno – magazynowego z częścią socjalno- biurową wraz z infrastrukturą techniczną, miejscami parkingowymi na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] położonych w M. ( obręb [...]).

Zgodnie z art. 61 u.p.z.p.:

1. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; (...)

5a. ) W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Decyzja o warunkach zabudowy m charakter decyzji związanej, co oznacza, że spełnienie wszystkich warunków określonych w przepisach rodzi po stronie Organu obowiązek wydania decyzji pozytywnej.

W sprawie Organy obu instancji stwierdziły, że te warunki zostały spełnione wydając decyzję pozytywną.

Skarżąca nie zgadzała się z tym stanowiskiem i Sąd zgłaszane przez nią wątpliwości podzielił. W ocenie Sądu nie zostały dostatecznie sprawdzone wszystkie okoliczności, jakie organ powinien był wziąć pod uwagę przy wydawaniu decyzji, a dodatkowo dopuszczono się również naruszenia przepisów prawa materialnego, które wątpliwymi czynią dokonana przez organ ustalenia.

I tak. W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, że we wniosku jako teren inwestycyjny wskazano całe działki nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...]. Również z dołączonej do wniosku mapy nie wynika, aby inwestycja dotyczyć miała tylko części działek.

Tymczasem z ewidencji gruntów wynika, że objęte ternem inwestycji działki posiadają łączną powierzchnię 1,1989 ha. Taka też powierzchnia została pierwotnie wpisana we wniosku. Następnie we wniosku naniesiono poprawkę skreślając podaną powierzchnię i wpisując w jej miejsce 9999 m².

Powstaje zatem pytanie o faktyczną powierzchnię terenu inwestycji, co ma znaczenie dla przebiegu postępowania.

Mianowicie art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. 2024.1112; dalej: "ustawa środowiskowa") wprowadza obowiązek uzyskania decyzji środowiskowej dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Przez przedsięwzięcia potencjalnie znacząco oddziałujące na środowisko rozumie się zgodnie z § 3 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz.U. z 2019 r., poz. 1839 ) zabudowę przemysłową lub magazynową, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:

a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,

b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a;

Z powyższego wynika, że ustalenie rzeczywistej powierzchni terenu inwestycji ma znaczenie w sprawie.

Z utrwalonego już w tym zakresie orzecznictwa wynika, że co do zasady niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego tylko część działki lub działek ewidencyjnych, chyba że w konkretnym przypadku jest to uzasadnione szczególnymi względami faktycznymi lub prawnymi (por. wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2018 r. II OSK 743/17, 3 lipca 2019 r. II OSK 2153/17, 23 września 2020 r. II OSK 1069/20, 3 sierpnia 2021 r. II OSK 1351/21, 22 lutego 2023 r. II OSK 552/20, 9 marca 2023 r. II OSK 2157/21).

Wskazuje się, że przewidziany w art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 § 1 u.p.z.p. obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie (ww. wyrok II OSK 743/17). Wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę, że przez "teren", o którym mowa w art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-4 u.p.z.p. trzeba rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Objęcie zaś decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. część działki jest objęte ustaleniami planu miejscowego lub decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw bądź planowana jest inwestycja liniowa, która z natury rzeczy obejmuje jedynie część działek przy znacznej ich liczbie (por. wyroki NSA z dnia 13 lipca 2023 r. II OSK 749/22, 3 sierpnia 2021 r. II OSK 1351/21, 14 listopada 2018 r. II OSK 2758/16, 23 września 2020 r. II OSK 1069/20) (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 8 sierpnia 2024 r., II OSK 1787/23).

Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 25 lipca 2024 r., II OSK 2360/23 zawsze trzeba mieć na uwadze, czy ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej nie będzie obchodzeniem prawnych ograniczeń.

W sprawie Organy nie wyjaśniły dlaczego przyjęły możliwość realizacji inwestycji jedynie na części wymienionych działek, co wynika z porównania powierzchni tych działek z powierzchnią inwestycji. Ma to jak już wskazano zasadnicze znaczenie dla oceny ewentualnej potrzeby prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej.

Brak ustaleń w tym zakresie czyni decyzję o warunkach zabudowy przedwczesną.

Ponadto słuszny okazał się zarzut nieprawidłowego ustalenia obszaru analizy. Pomijając już kwestię, że punktem wyjścia dla ustaleń w tym zakresie będzie prawidłowe ustalenie terenu inwestycji Sąd stwierdza również nieprawidłowość techniki wyznaczenia tego obszaru.

Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 5a u.p.z.p.:

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

W analizie urbanistycznej czytamy, że za front terenu inwestycji przyjęto część jego północnej granicy o szerokości 55 m część terenu stykającego się z działką miejską [...]. Obszar analizy wyznaczono w odległości, wyznaczonej w każdym kierunku od granicy terenu objętego wnioskiem ( znajdującego się w centrum obszaru) w odległości trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji wynoszącej około 165 m przy czym granice te rozszerzono w kierunku wschodnim, północnym i zachodnim.

Nie znajduje to jednak potwierdzenia w załączniku mapowym do analizy. Zaznaczono na nim granice obszaru analizy oraz poszerzenie granic obszaru analizowanego, w ten sposób, że obszar analizy stanowi okrąg wokół terenu inwestycji, którego promień jest niewiele większy niż szerokość frontu terenu z którego odbywać będzie się wjazd, z kolei poszerzenie granic obszaru analizy stanowi nieforemny czworobok doklejony niejako od strony północnej obszaru analizy, którego każdy z boków stanowi dwukrotność tej szerokości.

Teren planowanej inwestycji mieści się wprawdzie w pierwotnie przyjętym centrum obszaru analizy, ale nie w centrum poszerzonego centrum analizy, które razem z pierwotnie ustalonym obszarem analizy było podstawą ustaleń zasady dobrego sąsiedztwa.

Tymczasem to właśnie prawidłowe wyznaczenie granic obszaru analizowanego jest warunkiem koniecznym dalszych rozważań i rozstrzygnięć co do możliwości ustalenia warunków zabudowy oraz wymagań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanej inwestycji. Wyznaczenie obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, aby cała działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów, nie więcej niż 200 m. Podkreślenia również wymaga, że co do zasady brak jest przeszkód do wyznaczenia obszaru analizowanego w promieniu większym niż trzykrotność frontu działki, jeśli jest to uzasadnione specyfiką zagospodarowania przestrzennego danego obszaru. Jednakże takie powiększenie obszaru analizy powinno wynikać z okoliczności sprawy i znaleźć uzasadnienie w wynikach przeprowadzonej analizy architektoniczno - urbanistycznej oraz wydanym na jej podstawie rozstrzygnięciu organu.

W ocenie Sądu wyznaczony ostatecznie obszar analizy nie odpowiada tym wymogom. Wyznaczenie obszaru analizy w taki sposób, że jeden promień tego obszaru wynosi nieco ponad jednokrotność szerokości frontu działki, z której odbywa się wjazd, zaś przeciwległy promień przekracza trzykrotność tej szerokości, nie odpowiada tym wymogom. Całkowicie bezzasadne jest w świetle tego twierdzenie, że teren inwestycji znajduje się w centrum obszaru analizy.

Usprawiedliwieniem dla takich ustaleń nie może być, jak wskazuje urbanista a co akceptują organy potrzeba objęcia obszarem działek w tym znajdujących się na północ działek [...] i [...].

O ile można zgodzić się z zasadnością uwzględnienia całych działek znajdujących się w obszarze analizy, to jednak nie może się to odbywać kosztem analizy przeciwległego fragmentu poddanego analizie obszaru.

Zasadny okazał się również zarzut dotyczący ustalenia obsługi komunikacyjnej tj. dostępu do drogi publicznej, aczkolwiek z innych przyczyn niż wywiedzione skardze.

Dokonując wykładni pojęcia "dostęp do drogi publicznej", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. trzeba mieć na uwadze, że dotyczy ono ustalania dostępności komunikacyjnej na etapie decyzji o warunkach zabudowy, która nie rodzi praw do terenu ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, co z kolei powoduje, że podmiot wnioskujący o wydanie takiej decyzji nie musi dysponować tytułem prawnym do terenu zapewniającego dostęp do drogi publicznej. Do wydania takiego rozstrzygnięcia wystarcza sama realna możliwość zapewnienia dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną.

Ponadto zwrócić należy również uwagę na to, że w przepisach u.p.z.p. nie uregulowano żadnych wymagań co do rodzaju dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, np. dotyczących odpowiednich parametrów technicznych drogi wewnętrznej. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Wykazanie przez wnioskodawcę, że nieruchomość, dla której mają być ustalone warunki zabudowy, ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, ma znaczenie wyłącznie dla ustalenia warunków zabudowy. Pojęcie "dostępu do drogi publicznej" należy rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, co oznacza, że działka, na której zaplanowano realizację inwestycji, powinna mieć zapewnioną możliwość obsługi komunikacyjnej celem zapewnienia dojazdu ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 2148/21).

W analizie urbanistycznej, a następnie w decyzji wskazano, że komunikacja odbywać będzie się za pośrednictwem istniejącego zjazdu oraz miejskiej wewnętrznej drogi dojazdowej na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Jednocześnie wskazano, że przez wyżej wymienione działki przebiega służebność przechodu przegonu i przejazdu dla każdoczesnego właściciela działki [...], [...].

Te ustalenia odbiegają jednak od wniosku, w którym wskazano, że dostęp do drogi publicznej odbywać się będzie działkami nr: [...], [...], [...], [...] i [...], choć na dołączonej do wniosku mapie przebieg dostępu do drogi wyznaczono tak jak w analizie urbanistycznej. Rozbieżność pomiędzy wnioskiem, dołączoną do niego mapą i analizą urbanistyczną nie pozwala jednoznacznie stwierdzić jak wnioskodawca zaplanował dojazd do terenu inwestycji. Akta sprawy nie przedstawiają dowodów na wyjaśnianie tych kwestii i przyjęcie szlaku komunikacyjnego, o którym decydować powinien wnioskodawca.

Sąd stwierdza, na podstawie dostępnej drogą internetową mapy na portalu geoportal.gov.pl, że określony w części pisemnej wniosku dojazd przebiega na wschód od równolegle ustalonego w decyzji, wzdłuż należącej do Skarżącej działki [...]. W istocie dostęp ten wydaje się być niemożliwy, z uwagi na ogrodzenie tej działki i brak widocznego jakiegokolwiek szlaku drożnego.

Z kolei wyznaczony na mapie, a następnie w analizie urbanistyczno –architektonicznej przebiega po faktycznie istniejącym szlaku drożnym.

W świetle wcześniejszych uwag dotyczących dostępu do drogi publicznej za bezzasadne ocenić zarzuty braku przeprowadzenia oględzin czy opinii biegłego w zakresie oceny dostępności do drogi publicznej. Jak wyżej zaznaczono na etapie warunków zabudowy ustala się wyłącznie faktyczny dostęp do drogi publicznej, a więc nie bada się kwestii prawnych czy technicznych, te ustalane są dopiero na etapie polowania na budowę.

Niemniej jednak stwierdzone rozbieżności we wniosku powinny zostać wyjaśnione, tak by nie było jakichkolwiek wątpliwości, którędy wnioskodawca planuje komunikacje do inwestycji.

Stwierdzone nieprawidłowości dotyczą zarówno naruszenia postępowania, w tym ogólnych zasad związanych z prawidłowością zebrania i oceny materiału dowodowego w tym: art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. a także wymienionych w uzasadnieniu przepisów prawa materialnego. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s..a orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a.

.