Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezydenta m. st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1734/19 w sprawie ze skargi A. na decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty za usługi wodne 1. prostuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1734/19 w ten sposób, że w miejsce słów "z dnia [...] maja 2019 r. nr [...]" wpisuje słowa "z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...]", 2. oddala skargę kasacyjną, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z 30 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. (dalej: skarżący) uchylił decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie określenia opłaty za usługi wodne i umorzył postępowanie administracyjne.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem skargi jest decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z [...] czerwca 2019 r., Nr [...] nie uznająca reklamacji na informację Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z [...] maja 2019 r. w sprawie wysokości opłaty za usługi wodne. Informacją z [...] maja 2019 r. Prezydent m.st. Warszawy ustalił skarżącemu wysokość opłaty za I kwartał 2019 r. za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na nieruchomości położonej przy ul. [...], w wysokości 869,00 zł. Decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z [...] czerwca 2019 r. została wydana po rozpoznaniu reklamacji skarżącego.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 269 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 272 ust. 8 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm. – dalej: Prawo wodne). Błędna wykładnia tego przepisu polegała na uznaniu, że skarżący jest zobowiązany do poniesienia opłaty w sytuacji, gdy wykonywanie robót na nieruchomości miało miejsce przed 1 stycznia 2018 r. Organ oparł swoją decyzję na stanowisku Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej i stanowisku Prezesa Wód Polskich, z których wynika, że dyspozycją przepisu art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodne jest objęta każda nieruchomość (za wyjątkiem tych, które wymienione zostały w art. 269 ust. 2 i 3 Prawa wodnego), która w dniu wejścia w życie Prawa wodnego (tj. 1 stycznia 2018 r.) spełnia przesłanki określone w powołanym przepisie, niezależnie od daty, w której doszło do ich spełnienia, jak i te nieruchomości, na których po dniu 1 stycznia 2018 r. wystąpi skutek określony w tym przepisie. Opłacie za zmniejszenie retencji podlegają więc zarówno te nieruchomości, które przed dniem wejściem w życie ustawy Prawo wodne zostały zagospodarowane w sposób wskazany w powołanym przepisie, jak i te, które zostały lub zostaną tak zagospodarowane po dniu 1 stycznia 2018 r.

W ocenie Sądu I instancji, w tej sprawie wątpliwości interpretacyjne budzi sformułowanie "na skutek wykonywania robót lub obiektów budowalnych trwale związanych z gruntem" użyte w art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Językowa wykładnia tego przepisu nie budzi wątpliwości i wynika z niej, że chodzi o "wykonywanie robót lub obiektów budowlanych", czyli sam proces wykonywania tych robót. Z językowej wykładni art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego nie wynika, że ustawodawca zakłada, że zmniejszenie retencji ma miejsce wyłącznie w czasie wykonywania robót czy obiektów budowalnych, a jedynie, że tylko za taką sytuację nakłada opłatę przewidzianą w tym przepisie. Brak jest ponadto przesłanek do odstąpienia od wykładni językowej tego przepisu. Zdaniem Sądu I instancji, przeprowadzona przez organ interpretacja prowadzi do wykładni rozszerzającej art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, co jest niedopuszczalne. Nie ma podstaw do odejścia od wyników wykładni językowej tego przepisu, ponieważ wynik wykładni językowej nie jest "absurdalny", nie jest wynikiem oczywistej pomyłki ustawodawcy ani nie jest sprzeczny z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi. Nie prowadzi również do rezultatów trudnych do zaakceptowania z perspektywy spójności aksjologicznej prawodawcy czy jego celów, zarówno celów sformułowanych w przepisach krajowych, jak i unijnych. Ponadto, zabieg interpretacyjny zastosowany przez organ administracyjny polega w istocie na nałożeniu obowiązku uiszczania danin publicznych w drodze wykładni rozszerzającej.

Dodatkowo Sąd I instancji zaznaczył, że opłata za szczególne korzystanie z wody została wprowadzona przepisami Prawa wodnego, które weszły w życie 1 stycznia 2018 r. Ustawa ta nie zawiera przepisów intertemporalnych dotyczących stosowania art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Nie można ustanawiać przepisów prawa, które wiązałyby skutki prawne ze zdarzeniami prawnymi mającymi miejsce w przeszłości a w razie wątpliwości co do czasu obowiązywania ustawy należy przyjmować, że każdy przepis normuje przyszłość a nie przeszłość.

W ocenie Sądu I instancji, opłatą określoną w art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego objęte są działania prowadzone po dniu 1 stycznia 2018 r., a polegające na wykonywaniu robót lub obiektów budowlanych. Obowiązek ten ustaje w momencie zakończenia robót albo też ukończenia obiektu budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.

W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Polegało to na uznaniu, że przepis ten dotyczy tylko nieruchomości, które zostały zabudowane po 1 stycznia 2018 r. Ponadto polegało to na nieprawidłowym uznaniu, że przepis ten dotyczy jedynie okresu wykonywania robót albo obiektów budowlanych.

Organ zarzucił także naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, naruszenie art. 138 p.p.s.a. polegające na błędnym oznaczeniu uchylanej decyzji,

Po drugie, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku, w którym "rozpatrywana jest inna decyzja niż wskazana w sentencji wyroku".

Po trzecie, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób niepełny, z pominięciem stanowiska organu, co uniemożliwiło prześledzenie toku rozumowania i argumentacji Sądu I instancji, co z kolei uniemożliwiło kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.

Po czwarte, naruszenie "art. 145 § 1 ust. 1" p.p.s.a. przez jego zastosowanie, a w konsekwencji uchylenie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy.

Po piąte, art. 145 § 3 p.p.s.a., przez jego zastosowanie, a w konsekwencji umorzenie postępowania administracyjnego.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. W ocenie organu, polegało to na uznaniu, że przepis ten dotyczy tylko nieruchomości, które zostały zabudowane po 1 stycznia 2018 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ rozwinął ten zarzut wskazując, że art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego nie jest niezgodny z zasadami konstytucyjnymi i nie prowadzi do naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz. Wbrew jednak twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie dokonał tego rodzaju wykładni art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, natomiast stwierdził, że interpretacja tego przepisu dokonana przez organ ma charakter rozszerzający i jest w związku z tym niedopuszczalna. Rozważania Sądu I instancji w zakresie retroaktywności odnosiły się do braku w Prawie wodnym przepisów intertemporalnych. W związku z tym Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że nie można ustanawiać przepisów prawa, które wiązałyby skutki prawne ze zdarzeniami prawnymi mającymi miejsce w przeszłości, a w razie wątpliwości co do czasu obowiązywania ustawy należy przyjmować, że każdy przepis normuje przyszłość a nie przeszłość. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I instancji wyrażoną w tym zakresie. Jednocześnie Sąd I instancji w sposób wyraźny zaznaczył, że brak było przeszkód do retroaktywnego działania normy art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, ale wymagałoby to wyraźnej regulacji ze strony ustawodawcy. Natomiast obecne brzmienie tego przepisu, przy uwzględnieniu braku norm intertemporalnych, prowadzi do wniosku, że zakresem jego stosowania objęte zostały stany faktyczne (wykonywanie robót lub obiektów budowalnych trwale związanych z gruntem) powstałe po wejściu Prawa wodnego w życie, a więc po dniu 1 stycznia 2018 r. Wynika to przede wszystkim z charakteru prawnego przedmiotowej opłaty za usługi wodne. Opłaty za usługi wodne są nowym rozwiązaniem, nieznanym dotychczas w prawie polskim. Część opłat wprowadzonych ustawą Prawo wodne odpowiada dotychczasowym opłatom za korzystanie ze środowiska, natomiast opłaty związane z retencją są rozwiązaniem całkowicie nowym. Ma to znaczenie w procesie wykładni przepisu art. 266 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, który dotyczy przecież opłaty publicznej. "W klasycznym ujęciu za opłatę publiczną jako formę władczego dochodu publicznego należy uznać świadczenie pieniężne pobierane przez podmiot publicznoprawny (państwo lub jednostkę samorządu terytorialnego albo oba jednocześnie) na rzecz gospodarki budżetowej w związku z jego wzajemnym świadczeniem polegającym na czynności urzędowej lub świadczeniem usług jednostek sektora publicznego, oparte na określonej podstawie i pobierane w określonej wysokości z zachowaniem warunków płatności" (por. M. Gliniecka, Opłaty publiczne w Polsce, Analiza prawna i funkcjonalna, Bydgoszcz-Gdańsk 2007, s. 12). Przyjmuje się, że opłata retencyjna spełnia powyższe przesłanki (por. B. Rakoczy, Opłaty za usługi wodne w zakresie retencji – zagadnienia materialnoprawne, "Samorząd Terytorialny" nr 5/2019, s. 41), a Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela ten pogląd. Nie jest do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego z art. 2 Konstytucji RP i wywodzonym z niej zakazem retroaktywności prawa, że ustawodawca bez szczególnego powodu i wyraźnej regulacji ustawowej, nakładał obowiązek uiszczania daniny publicznej w związku ze zdarzeniem, które miało miejsce przed wprowadzeniem danej opłaty publicznej. Zasada lex retro non agit należy do fundamentalnych składników demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 31 stycznia 2001 r., P 4/99, OTK ZU 2001, nr 1, poz. 5). Już tylko z tego powodu prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że dyspozycja normy z art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego ma zastosowanie do stanów faktycznych powstałych po jej wejściu w życie. W tej sprawie przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany przed wejściem w życie Prawa wodnego, a zatem art. 269 ust. 1 pkt 1 tej ustawy nie znajdował zastosowania, a postępowanie administracyjne podlegało umorzeniu. Stąd też na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia "art. 145 § 1 ust. 1" p.p.s.a. oraz art. 145 § 3 p.p.s.a., przy czym pierwszy z tych przepisów został powołany bez wskazania prawidłowej jednostki redakcyjnej.

Po drugie, organ zarzucił również naruszenie przez Sąd I instancji art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego polegające na uznaniu, że przepis ten dotyczy jedynie okresu wykonywania robót albo obiektów budowlanych. Wykładnia pojęcia "wykonywania robót budowlanych" z art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego stanowi drugą, zasadniczą kwestię w tej sprawie. Odniesienie się do niej wynika jednak wyłącznie z granic wyznaczonych zarzutami skargi kasacyjnej, ponieważ jej rozstrzygnięcie, wobec wcześniejszych rozważań, nie może już mieć wpływu na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten jest uzasadniony, ale jak już zaznaczono, nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko organu, że opłata z art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego obejmuje nie tylko okres wykonywania obiektu budowlanego, o którym mowa w tym przepisie, ale również okres następujący po zakończeniu tego wykonywania. Sąd I instancji powołując się na orzecznictwo i literaturę przeprowadził wywód uzasadniający wyłącznie językową wykładnię analizowanego przepisu. Wywód ten jest prawidłowy, bowiem w odniesieniu do art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego nie jest konieczne przeprowadzenie wykładni funkcjonalnej, systemowej lub celowościowej. Natomiast Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej wykładni literalnej tego przepisu, skupiając uwagę na brzmieniu słowa "wykonywanie". Przepis ten należy bowiem interpretować jako całość. Zgodnie z art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, opłatę za usługi wodne uiszcza się także za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem [...]. Opłata uiszczana jest zatem nie za wykonywanie robót budowlanych, ale za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej, które jest skutkiem wykonywania tych robót. Tego rodzaju ujęcie, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, wymusza szerokie rozumienie przedmiotowej opłaty. Ustawodawca położył akcent na obniżenie retencji terenowej, stanowiącej skutek wykonywania robót budowlanych, a więc niezależnie czy obniżenie retencji następuje w trakcie wykonywania czy po jego zakończeniu oraz niezależnie czy roboty budowlane były wykonywane i zakończone czy też pozostały niezakończone, ale wywołały określony tym przepisem skutek. Chodzi zatem o objęcie dyspozycją tego przepisu okresu wykonywania obiektów budowlanych i okresu następującego po ich wykonaniu, przy założeniu, że to wykonanie spowodowało zmniejszenie naturalnej retencji terenowej. Wykładnia ta mieści się w granicach wąskiej wykładni art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego i nie rozszerza jego zastosowania do stanów prawnych i faktycznych w nim nieprzewidzianych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powiązanie obowiązku uiszczania opłaty retencyjnej tylko z okresem prowadzenia robót, wymagałoby odmiennej redakcji analizowanego przepisu np. przez użycie sformułowania "opłatę za usługi wodne uiszcza się w czasie wykonywania na nieruchomości robót budowlanych za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej [...]".

Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pomimo, że w tej sprawie wystarczająca jest wykładnia językowa, nie jest błędem sięgnięcie również do wykładni celowościowej i systemowej, szczególnie, że jak dowodzi spór powstały w tej sprawie przepis ten budzi zasadnicze kontrowersje. Ustawa Prawo wodne stanowi implementację dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zasadę tę wyraża ponadto art. 86 Konstytucji RP, stanowiąc, że każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie oraz art. 7 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.), zgodnie z którym, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego naruszenia. Oznacza to, że opłata powinna być naliczana za zmniejszenie retencji terenowej, również po wykonaniu obiektów budowlanych, o których stanowi cytowany art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego.

Jak już wyżej wskazano, pomimo zasadności stanowiska organu, zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ okoliczność faktyczna uzasadniająca wymierzenie opłaty i stanowiąca przyczynę zmniejszenie naturalnej retencji terenowej miała miejsce przed wejściem w życie Prawa wodnego. Zastosowanie art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie ustawy prowadzi więc do nałożeniu obowiązku uiszczania daniny publicznej na podmiot, który nie był zobowiązany do uiszczania takiej daniny w dacie zaistnienia tego zdarzenia, przy jednoczesnym braku stosownych i wyraźnych przepisów intertemporalnych w tym zakresie. Stanowisko Sądu I instancji jest w tym zakresie prawidłowe.

Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a., "uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie te elementy. Sąd I instancji nie był zobowiązany odnieść się do wszystkich argumentów z uzasadnienia skargi, o ile przedstawiał własną argumentację w tym zakresie, co w tej sprawie niewątpliwie nastąpiło. Uzasadnienie Sądu I instancji jest czytelne, uwzględnia istotę sprawy, a wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.

Po czwarte, organ prawidłowo dostrzegł, że w sentencji zaskarżonego wyroku nieprawidłowo określono numer i datę zaskarżonej decyzji. Wbrew jednak twierdzeniom organu, nie stanowiło to naruszenia art. 138 p.p.s.a., ale oczywistą omyłkę, którą Naczelny Sąd Administracyjny sprostował niniejszym wyrokiem. W zestawieniu z uzasadnieniem wyroku i aktami sprawy, nie budzi wątpliwości, że przedmiotem wyroku była decyzja z 14 czerwca 2019 r. Stąd też zarzut naruszenia art. 138 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. O sprostowaniu wyroku Sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a.

Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.