II SA/Gd 303/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-10-12	
Data wpływu	2022-04-29	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Górska
Justyna Dudek-Sienkiewicz	
Symbol z opisem	6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane	
Hasła tematyczne	Wywłaszczanie nieruchomości	
Sygn. powiązane	I OSK 155/23	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono decyzję II i I instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 65; art. 136 ust. 3; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K., I. P., E. L., A. P., M. K., A. K. i E. P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 24 lutego 2022 r., nr NSP-VIII.7581.1.121.2019.DL w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 11 kwietnia 2019 r. nr PNO.6821.6.2017.GM, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego solidarnie na rzecz skarżących: M. K., I. P., E. L., A. P., M. K., A. K. i E. P. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Skarga M. K., I. P., E. L., A. P., M. K., A. K. i E. P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z 24 lutego 2022 r., nr NSP-VII1.7581.1.121.2019.DL, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Aktem notarialnym z dnia 20 grudnia 1985 r., Repertorium A Nr [...] na rok [..], A.B., P.K., E. S., A. C. i J. M. sprzedali Skarbowi Państwa, na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 22, poz. 99), nieruchomość położoną przy ul. [...] i [...] o powierzchni 843 m2, zapisaną w księdze wieczystej G. karta [..]. W zamian za tę nieruchomość dotychczasowi właściciele otrzymali kwotę 69 577 zł i wraz ze współmałżonkami, na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej, nieruchomość zamienną w postaci prawa użytkowania wieczystego działki nr [...], o powierzchni 342 m2 na okres 99 lat.

Wywłaszczona nieruchomość, zapisana w księdze wieczystej G. wykaz [..], składała się z działek oznaczonych nr: [...] i [...]. Działki te w wyniku prac modernizacyjnych ewidencji gruntów i budynków zmieniły nr na: [...] i [...], obręb [...].

Pismami z 2 stycznia 2017 r. Prezydent Miasta Gdyni, reprezentujący Skarb Państwa, wystąpił w trybie art. 136 ust. 2 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do: E. M. P., A. K. i M. K. a pismem z 28 marca 2027 r. do A. A. P. – spadkobierców jednego ze współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości - informując, że powziął zamiar sprzedaży nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki nr: [...] i [...], położone w G., obręb [...], dla których Sąd Rejonowy w Gdyni, V Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą nr [...] - a tym samym użycia na inny cel, aniżeli wskazany w akcie notarialnym z dnia 20 grudnia 1985 r., Repertorium A Nr [...] na rok [...], jednocześnie wskazując, że zgodnie z art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami właścicielowi lub jego spadkobiercy przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Przy czym, zgodnie z art. 136 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin na złożenie wniosku wynosi 3 miesiące od dnia odebrania przedmiotowego zawiadomienia.

W terminie przewidzianym w art. 136 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami: M. K., I. P., E. L., A. P., M. K., A. K. i E. P. złożyli wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości.

Zawiadomieniem z 28 kwietnia 2017 r. Prezydent Miasta Gdyni, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej poinformował o wszczęciu, na wniosek spadkobierców P. K., postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej aktem notarialnym z dnia 20 grudnia 1985 r., Repertorium A Nr [...] na rok [...].

W toku postępowania organ ustalił, że aktem poświadczenia dziedziczenia z 20 kwietnia 2017 r., Repertorium A nr [...] na rok 2017, spadek po P. K., na podstawie ustawy nabyli: J. L. K. w udziale wynoszącym 1/5 części spadku, S. K. w udziale wynoszącym 1/5 części spadku, M. T. K. w udziale wynoszącym 1/5 części spadku, I. A. P. w udziale wynoszącym 1/5 części spadku, E. Z. L. w udziale wynoszącym 1/5 części spadku. Aktem poświadczenia dziedziczenia z dnia 21 kwietnia 2017 r., Repertorium A nr [...] na rok 2017, spadek po J. L. K., na podstawie ustawy nabyła: A. A.P. w całości. Aktem poświadczenia dziedziczenia z dnia 7 kwietnia 2017 r., Repertorium A nr [..]. na rok 2017, spadek po S. K., na podstawie ustawy nabyli: M. K. w udziale wynoszącym 1/4 części spadku, A. K. w udziale wynoszącym 1/4 części spadku, E. M. P. w udziale wynoszącym 1/4 części spadku, I. K. w udziale wynoszącym 1/4 części spadku. Aktem poświadczenia dziedziczenia z dnia 7 kwietnia 2017 r., Repertorium A nr [...] na rok 2017, spadek po I. K. na podstawie ustawy nabyli: M. K. w udziale wynoszącym 1/3 części spadku, A. K. w udziale wynoszącym 1/3 części spadku, E. M. P. w udziale wynoszącym 1/3 części spadku.

Pismem z 8 lutego 2019 r. Prezydent Miasta Gdyni Prezydent wydzielił do osobnego postępowania administracyjnego prowadzonego pod sygnaturą nr PN0.6821.6.2019.GM, procedowanie w kwestii działki nr [...], z uwagi na ustalenie, iż cześć działki nr [...] zostało oddane w dzierżawę, w związku z czym do postępowania przystąpiły nowe strony w spawie.

Decyzją z 11 kwietnia 2019 r. nr PNO.6821.6.2019.GM, Prezydent orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w Gdyni, obręb ewidencyjny [..],oznaczonej obecnie jako działka o numerze [..] o pow. 281 m2, KW nr [...], w udziale wynikającym z faktu spadkobrania po P. K., tj. w 1/5 udziału w prawie własności nieruchomości.

Decyzją z dnia 11 kwietnia 2019 r. nr PNO.6821.6.2017.GM (która jest przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego), Prezydent orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w Gdyni, obr. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 562 m2, KW nr [...], w udziale wynikającym z faktu spadkobrania po P. K., tj. w 1/5 udziału w prawie własności nieruchomości,

Uzasadniając wydaną decyzję, organ wskazał, że zgodnie z umową sprzedaży i użytkowania wieczystego z dnia 20 grudnia 1985 r. cel wywłaszczenia określono w następujący sposób: "zgodnie z opinią urbanistyczną z dnia 24 sierpnia 1982 r. nr [...] w Gdyni nieruchomość Gdynia karta [...] leży na terenach przeznaczonych pod urządzenia usługowe związane z gospodarką morską, a w chwili obecnej zajęta jest pod parking''. W aktach postępowania znajdują się dwie opinie urbanistyczne z dnia 24 sierpnia 1982 r. nr [...] i nr [...], z których tylko sygnatura jednej została przywołana w umowie sprzedaży i użytkowania wieczystego z dnia 20 grudnia 1985 r. Opinia urbanistyczna nr [...] dotyczy działki nr [...], zaś opinia urbanistyczna [...] dotyczy działki nr [...]. W oryginalnym brzmieniu treść obydwu opinii brzmi: "zgodnie z planem rozwoju m. Gdyni przedmiotowy teren stanowi rezerwę pod urządzenia usługowe związane z gospodarką morską. Planowane realizacje nieustalone". Zgodnie z definicją zaczerpniętą z Encyklopedii Gdyni, 1.1, pod red. M. Sokołowskiej, I. Greczanik - Filipp, W. Kwiatkowskiej, Gdynia 2006, gospodarka morska to zespół zagadnień związanych z żeglugą towarową i pasażerską, handlem zagranicznym drogą morską, eksploatacją portów, rybołówstwem i przetwórstwem ryb, przemysłem stoczniowym, a także żeglarstwem morskim, zaś słowo rezerwa oznacza zapas czegoś (Słownik języka polskiego, t. III, Warszawa 1981). Dlatego też, w ocenie organu, należy uznać, że zapis ten jest na tyle ogólny i niejednoznaczny, że nie ma możliwości ścisłego i jednoznacznego określenia celu wywłaszczenia na tej podstawie. Zgodnie zaś z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego Zespołu Portowo - Miejskiego "GD", uchwalonym uchwałą nr 290/XXXII/62 Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 20 sierpnia 1962 r. działka nr [...] znajdowała się w strefie - "zabudowa wielorodzinna". Szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni z dnia 29 października 1982 r., nr XXI/85/82, przewidywał dla tej nieruchomości urządzenia związane z obsługą centrum śródmieścia. Dlatego też, w ocenie organu, sformułowanie: "urządzenia usługowe związane z gospodarką morską" należy odnosić do sformułowania: "urządzenia związane z obsługą centrum śródmieścia". W zakres obsługi tego obszaru niewątpliwie wchodzi również funkcja komunikacyjna, a także zapewnienie miejsc parkingowych, w tym również dla podmiotów z sektora gospodarki morskiej. W piśmie z dnia 7 maja 1985 r. Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego do Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami, stwierdzono, że parcele położone w Gdyni, przy ul. [...] oznaczone nr: [...] i [...] zostały zajęte pod urządzony obecnie parking zgodnie z planem rozwoju przestrzennego miasta Gdyni zaakceptowanym uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni nr XXI/85/82 z dnia 29 października 1982 r., przewidującym dla tego rejonu urządzenia związane z obsługą centrum śródmieścia. Powyższe, zdaniem organu, wskazuje, że funkcja parkingowa realizowana była w sposób celowy, zamierzony i zgodny z planem rozwoju przestrzennego miasta.

Organ ocenił przy tym, że ten cel wywłaszczenia został na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany. Umowa sprzedaży i użytkowania wieczystego wskazuje, że na przedmiotowej nieruchomości znajdował się parking. Istnienie takiego sposobu zagospodarowana działki potwierdza pismo A. B. do Zarządu Gospodarki Terenami i Ochrony Środowiska w Gdyni z 2 sierpnia 1982 r. oraz zdjęcie lotnicze pozyskane z Wojskowego Biura Historycznego w Warszawie z 1984 r. Nadto, do dnia dzisiejszego nie zmienił się sposób użytkowania nieruchomości, o czym świadczy treść protokołu z przeprowadzonych oględzin działki nr [...] z 10 lipca 2018 r., w którym zapisano: w części środkowej, na działce nr [...] znajduje się parking zbudowany z płyt typu JUMB. Budowa i eksploatacja parkingu bez wątpienia mieściła się w zakresie sposobu zagospodarowania określonego w planach zagospodarowania przestrzennego, do których, w ocenie organu, należy się odwołać przy określeniu celu nabycia nieruchomości. Organ podkreślił przy tym, że orzecznictwo sądowoadministracyjne zezwala na uznanie, że doszło do realizacji celu wywłaszczenia w chwili przeniesienia własności nieruchomości, jeże realizacja celu publicznego związana jest z utrzymaniem stanu istniejącego.

Z uwagi na powyższe, organ stwierdził, że nie jest możliwe pozytywne rozpatrzenie wniosku spadkobierców poprzednich właścicieli o zwrot nieruchomości.

Nadto, w ocenie organu, zwrot ten nie jest możliwy również z uwagi na brak władania przez wnioskodawców nieruchomością zamienną. Organ wyjaśnił przy tym, że aktem notarialnym z dnia 31 października 1986 r., Repertorium A Nr [...] na rok 1986 W. B. i A. B., działający w imieniu własnym oraz w imieniu P. K. i J. K. oraz A. C., I. C., J. M. i E. S., sprzedali prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni 342 m2, położonej w Gdyni, przy ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...]. Na podstawie odpisu zupełnego księgi wieczystej nr [...] z dnia 5 czerwca 2017 r. organ prowadzący postępowanie ustalił, że działka nr [...] zmieniła nr na [...], a jej aktualnymi właścicielami są osoby trzecie. Tym samym, obecnie właścicielami nieruchomości zamiennej - działki nr [...], w wyniku kolejnych zmian właścicielskich są osoby trzecie. Zgodnie zaś z treścią art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu jej zwrotu ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Ustawodawca nie przewidział zatem możliwości odzyskania nieruchomości wywłaszczonej bez jednoczesnego zwrotu nieruchomości zamiennej.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżących, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z 24 lutego 2022 r., wydaną na podstawie art. 9a, art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.) – zwanej dalej u.g.n., Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej z 11 kwietnia 2019 r.

Uzasadniając wydaną decyzję, Wojewoda wskazał na wstępie, że prócz ustawowych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, istnieją również przesłanki uniemożliwiające lub wykluczające zwrot nieruchomości. Zwrócił tu organ uwagę, iż w pierwszej kolejności organ rozpatrujący sprawę z wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości zobligowany jest zbadać, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączające możliwość zwrotu nieruchomości lub jej części określone w art. 229 u.g.n., czy też przesłanki uniemożliwiające zwrot, których zasadność potwierdzona została w orzecznictwie, takie jak m.in. posadowienie na terenie wywłaszczonej nieruchomości drogi publicznej, też władanie nieruchomością przez osoby trzecie lub inne, czy też brak możliwości nieruchomości zamiennej, którą wywłaszczony otrzymał w ramach odszkodowania.

W niniejszej sprawie wywłaszczona została nieruchomość stanowiąca w dacie wywłaszczenia działki nr: [...] i [...], o łącznej powierzchni 843 m2, które w wyniku przekształceń geodezyjnych zmieniły numerację na odpowiednio nr: [...] i [...]. Odjęcia prawa własności oraz rozliczeń z tym związanych dokonano na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wartość nieruchomości została ustalona na 298 798,00 zł. Jednakże taka cena nie została zapłacona za przejęty grunt, gdyż w ramach rozliczeń, przyznano nieruchomość zamienną (prawo użytkowania wieczystego działki nr [...]) oraz wypłacono 69 577,00 zł, co razem stanowiło odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość.

Wskazał organ odwoławczy, że wywłaszczeni, aktem notarialnym z dnia 31 października 1986 r., Repertorium A nr [...] na rok 1986, po uzyskaniu zgody w tym zakresie (vide: decyzja Urzędu 'Miejskiego w Gdyni z dnia 14 kwietnia 1986 r. nr GGG-8229/12/86/JS), sprzedali A. i M. B. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości zamiennej, tj. działki nr [...].

Następnie A. i J. B. sprzedali prawo użytkowania wieczystego ww. działki M. F. (vide: akt notarialny z 11 kwietnia 1991 r., Repertorium A nr [...] na rok 1991). Kolejnym aktem notarialnym z 20 sierpnia 1997 r., Repertorium A nr [...], Gmina Miasta Gdyni sprzedała M. F. i L. F. prawo własności ww. działki. Jak wynika z księgi wieczystej nr [....], właścicielem działki nr [...] (obecnie nr [...], obręb [...]) w dalszym ciągu jest M. F.

Z powyższego wynika, iż spadkobiercy osób wywłaszczonych na dzień dzisiejszy nie dysponują żadnym prawem do nieruchomości zamiennej otrzymanej w ramach odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną jako działki [...] i [...]. Tymczasem ustawodawca uzależnił zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłych właścicieli lub ich spadkobierców od zwrotu przez nich otrzymanego odszkodowania i/lub nieruchomości zamiennej otrzymanej w ramach odszkodowania za wywłaszczenie.

Z treści wyżej przytoczonych przepisów wynika, że koniecznym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest zwrot nieruchomości zamiennej, otrzymanej tytułem odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Konsekwentnie ewentualne zbycie nieruchomości zamiennej stanowi przesłankę uniemożliwiającą prowadzenie postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i musi skutkować wydaniem decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości. Możliwa jest także taka sytuacja jak w niniejszej sprawie, że za wywłaszczoną nieruchomość jej dotychczasowy właściciel uzyskał zarówno nieruchomość zamienną jak i odszkodowanie. Jak wynika bowiem z aktu notarialnego z dnia 20 grudnia 1985 r., Repertorium A Nr [...] na rok [...], w zamian za wywłaszczoną nieruchomość, stanowiącą działki nr [...] i [...] o pow. 843 m2, Skarb Państwa oddał ww. osobom w użytkowanie wieczyste działkę nr [...] o pow. 342 m2 na okres 99 lat (§ 5 ww. aktu), jak również ustalone -zostało odszkodowanie w kwocie 69 707,00 zł (stanowiącej różnicę pomiędzy wartością działek nr [...] i [...], tj. 298 798,00 zł i wartością opłat za cały okres użytkowania wieczystego działki nr [...], tj. 229 091,00 zł).

Powyższe świadczy, że wartość nieruchomości zamiennej odpowiadała wartości 647 m2 nieruchomości wywłaszczonej (298 798 zł / 843 m2 = 354,45 zł / m2; 69 707 zł / 354,45 zł = 196 m2; 843 m2 - 196 m2= 647 m2). W konsekwencji wartość ustalonego odszkodowania odpowiadała wartości 196 m2 wywłaszczonej nieruchomości.

Reasumując Wojewoda uznał, że niemożliwy jest zwrot udziału wynoszącego 1/5 w części wywłaszczonej nieruchomości, tj. w zakresie 647 m2, bowiem spadkobiercom byłych współwłaścicieli nie przysługuje już żadne prawo do nieruchomości zamiennej, więc nie mogą jej zwrócić na rzecz Skarbu Państwa. Należy wyjaśnić, iż w przypadku gdy mamy do czynienia z przesłanką negatywną wyłączjąca skuteczność uzyskania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, odpada konieczność badania przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia (art. 136 ust. 3 u.g.n.). Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje to, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na spornej nieruchomości w rozumieniu art. 137 u.g.n. Oznacza to, że do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wystarczy ustalenie, że w danym wypadku zaistniały przesłanki negatywne zwrotu nieruchomości.

Natomiast co do powierzchni 196 m2 z działki nr [...] (poprzednio nr [..]), która to część odpowiada kwocie przyznanego odszkodowania, tj. 69 707,00 zł, konieczna jest analiza realizacji celu wywłaszczenia. Dokonując tej analizy wskazał organ odwoławczy, że przy podpisywaniu akt notarialnego z 20 grudnia 1985 r., Repertorium A. Nr [...] na rok [...], stawający oświadczyli, że "zgodnie z opinią urbanistyczną z dnia 24 sierpnia 1982 r. nr [...] nieruchomość leży na terenach przeznaczonych pod urządzenia usługowe związane z gospodarką morską, a w chwili obecnej zajęta jest pod parking". Ww. opinia dotyczyła jedynie działki nr [...]. Natomiast dla działki nr [...] została wydana w tym samym dniu, tj. 18 sierpnia 1982 r., opinia urbanistyczna nr [...], w której również stwierdzono, iż "zgodnie z planem rozwoju m. Gdyni przedmiotowy teren stanowi rezerwę pod urządzenia usługowe związane z gospodarką morską. Planowana realizacja nieustalona". Powyższe zostało również wskazane w piśmie Zarządu Gospodarki Terenami z 7 października 1982 r. oraz decyzji Urzędu Miejskiego w Gdyni z 15 kwietnia 1985 r., w której postanowiono o dokonaniu zamiany działek nr [...] i [..] na działkę [...].

Powyższe jest bardzo ogólnikowym stwierdzeniem, nie wskazującym, co konkretnie miało znajdować się na działce nr [...] (obecnie nr [...]). Wręcz wskazywano, że planowana realizacja jest nieustalona, a w tamtym okresie na nieruchomości znajdował się parking. Żaden z archiwalnych dokumentów nie wskazuje, aby parking nie mieścił się w ww. planach. Zdaniem Wojewody skoro funkcjonował on już przed wywłaszczeniem i przez cały ten okres do dnia dzisiejszego dalej ww. działka jest w ten sposób zagospodarowana, to nie zaistniała potrzeba zmiany przeznaczenia tej nieruchomości na jakiekolwiek inne urządzenie usługowe związane z gospodarką morską.

Jak wynika z pisma Urzędu Miasta Gdyni z 3 lipca 2018 r. "na dzień 20 grudnia 1985 r. działki nr: [...] i [....] obręb [...] w Gdyni (...) objęte były granicami ogólnego planu zagospodarowania Przestrzennego Zespołu Portowo-Miejskiego "GD" uchwalonego uchwałą nr 290/XXXII/62 Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 20 sierpnia 1962 r. (...) - zabudowa wielorodzinna". W piśmie z 27 maja 1985 r., Urząd Miejski w Gdyni poinformował Państwowe Biuro Notarialne w Gdyni, że działki nr [...] i [...] "zostały zajęte pod urządzony obecnie parking zgodnie z planem rozwoju przestrzennego m. Gdyni akceptowanego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni Nr XXI/85/82 z dnia 29.10.1982 r. przewidującego dla tego rejonu urządzenia związane z obsługą centrum śródmieścia". W protokole przyjęcia Obywatela A. B. (spisanego przed dniem 5 lutego 1984 r.) również wskazano, iż "posiadana dotychczas parcela o pow. 843 m2 przy ul. [...] róg [...]. została przejęta na parking".

Gdynia była i w dalszym ciągu jest miastem portowym, czyli terenem nierozłącznie związanym z gospodarką morską. Zaś pojęcie "gospodarka morska" obejmuje bardzo szeroki zakres branż wykraczających poza rybołówstwo i eksploatację innych zasobów naturalnych. W jej skład wchodzi przemysł okrętowy, transport i logistyka. Rozwój gospodarki morskiej nie byłby możliwy bez badań naukowych i edukacji morskiej. Do tego działu gospodarki należą także turystyka morska i nadmorska związana z walorami przyrodniczymi i kulturowymi oraz administracja wprowadzająca reguły funkcjonowania w obszarze morskim. Podzielił organ odwoławczy stwierdzenie organu I instancji, iż sformułowanie "urządzenia usługowe związane z gospodarką morską" należy odnosić do sformułowania "urządzenia związane z obsługą centrum śródmieścia", bowiem miasto Gdynia powstało i funkcjonowało w związku z obsługą portu morskiego. Prawidłowo również organ I instancji wskazał, iż "w zakres obsługi ww. obszaru niewątpliwie wchodzi również funkcja komunikacyjna, a także zapewnienie miejsc parkingowych".

Przedmiotowa działka stanowiła parking już w dacie wywłaszczenia i w dalszym ciągu, w przeważającej części taką pełni funkcję. Potwierdzają to zdjęcia pobrane z Google Earth z marca 2005 r. i z maja 2008 r. (na których wyraźnie widać zaparkowane samochody na przedmiotowej działce), jak również protokół z przeprowadzenia oględzin nieruchomości z dnia 10 lipca 2018 r., w którym stwierdzono, że "działka nr [...] składa się w północnej części z parkingu wybudowanego z płyt typu YUMB. Środkowa część działki zagospodarowana jest dzikim parkingiem na podłożu z piasku. Przez środkową część działki przebiega wjazd na posesję wspólnoty mieszkaniowej (...), w jej północno-wschodniej części wchodzi budynek mieszkalny (...). Północno-zachodnia część działki zagospodarowana jest trawnikiem ".

Przedmiotowa działka jest położona bliskiej odległości (ok 230 m) od basenu portowego [...] i przystani [..] (które powstało w 1934 r.), a w jej okolicy funkcjonowały (np. do połowy 2012 r. [....] ) i funkcjonują różne firmy / instytucje związane bezpośrednio lub pośrednio z gospodarką morską, której pojęcie zostało wyjaśnione powyżej. Jak wynika z materiałów dostępnych w internecie, dopiero od jakiegoś czasu powstają plany zagospodarowania przez miasto Gdyni terenów leżących na styku lądu i wody (tzw. idea Sea City - Śródmieście Morskie). Śródmieście Morskie obejmuje obszar położony w centrum Gdyni z bezpośrednim dostępem do wód Zatoki Gdańskiej. Od początków historii miasta, tereny te były użytkowane przez przemysł stoczniowy i przez to wyłączone z procesu urbanizacji. Obecnie przestrzeniom postoczniowym nadawany jest miejski charakter, a jego potencjał i możliwości zagospodarowania wykorzystywane są przez przedsiębiorców, którzy wpisują w te przestrzenie nowoczesne budynki mieszkalne, usługowe i biznesowe. Sea City obejmuje tereny położone od [...].

Dostrzegł organ odwoławczy, że realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła przed datą zawarcia aktu notarialnego w dniu 20 grudnia 1985 r. Jednakże to nie ma znaczenia dla rozpatrzenia wniosku o zwrot, bowiem nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 136 ust. 3 u.g.n.

Ostatecznie Wojewoda przyjął, że niemożliwy jest zwrot nieruchomości, na której został zrealizowany cel wywłaszczenia oraz w sytuacji, gdy niemożliwy jest zwrot nieruchomości zamiennej, którą jako odszkodowanie otrzymali byli właściciele, w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji o odmowie zwrotu udziału wynoszącego 1/5 udziału w prawi własności działki nr [...] (poprzednio nr [...]), który zgodnie z ww. postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku przysługuje wnioskodawcom.

We wniesionej do Sądu skardze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej:

1) obrazę art. 156 § 1 ust. 7 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3b. u.g.n., w sytuacji gdy Wojewoda Pomorski, wydając zaskarżaną decyzję miał wiedzę, że poza niniejszym postępowaniem, równolegle przed nim toczyły się jeszcze dwa inne postępowania, dotyczące tych samych wnioskodawców i tej samej nieruchomości-objętej Kw nr [...], co skutkuje zaistnieniem na gruncie niniejszej sprawy kwalifikowanej wady prawnej tj. naruszenia przez Wojewodę Pomorskiego dyspozycji art. 136 ust.3 b u.g.n, powodującej jej nieważność z mocy prawa z powodu rażącego naruszenia dyspozycji normy art. 136 ust. 3 b. u.g.n albowiem zaskarżona decyzja (Prezydenta Miasta Gdyni) wbrew bezwzględnemu nakazowi zawartemu w dyspozycji art. 136 ust. 3b u.g., objęła swoim zakresem wyłącznie część nieruchomości oraz wnioski tylko niektórych uprawnionych (tj. M. K., I. P., E. L., A. P., M. K., A. K. i E. P.), mimo że wszczęte w tej sprawie przez Prezydenta Miasta Gdyni postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, pierwotnie swoim zakresem obejmowało całą wywłaszczoną w 1985 r. nieruchomość (działki oznaczone jako nr [...] i nr [...]) a także, obejmowało swoim zakresem wnioski innych osób (Z. G., E. K., W. C.) uprawnionych do ubiegania się o zwrot udziałów w wywłaszczonej nieruchomości;

2) obrazę art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie oceny ujawnionego w sprawie materiału dowodowego, tj. aktu notarialnego (umowa sprzedaży i użytkowania wieczystego) z 20 grudnia 1985 r., Repertorium A nr [...] na rok [...] sporządzonego w [...] w Gdyni oraz innych dowodów, w sposób sprzeczny z zasadami logiki, wiedzy, doświadczenia życiowego, a także w sposób stojący w jaskrawej sprzeczności z literalnym brzmieniem aktu notarialnego Repertorium A nr [...] na rok [...], co doprowadziło skarżony organ do sprzecznego z ujawnionym materiałem dowodowym w postaci aktu notarialnego wniosku, że:

- M. K., I. P., E. L., A. P., M. K., A. K. i E. P. (wstępni skarżących), zawarli 20 grudnia 1985 r. z przedstawicielem Urzędu Miejskiego w Gdyni, umowę, na mocy której uzyskali w zamian za wywłaszczoną nieruchomość (objętą aktualnie księgą wieczystą nr [...]) od Skarbu Państwa, tzw. nieruchomość zastępczą w postaci działki budowlanej położonej w Gdyni przy ulicy [...]. o powierzchni 342 m2, w sytuacji gdy z treści aktu notarialnego i innych dowodów wynika wprost, że 20 grudnia 1985 r. doszło do zawarcia pozornej umowy sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości oraz umowy użytkowania wieczystego,

- celem, dla którego w 1985 r. dokonano wywłaszczenia poprzednich właścicieli nieruchomości objętej Kw nr [...] Sądu Rejonowego w Gdyni było utworzenie na przedmiotowej nieruchomości gruntowej parkingu, w sytuacji, gdy prawidłowo dokonana ocena materiału dowodowego sprawy, prowadzi do jednoznacznego wniosku, że celem dla którego w 1985 r. dokonano wywłaszczenia spornej nieruchomości było utworzenie tzw. rezerwy pod przyszłe inwestycje związane z gospodarką morską,

- cel, dla którego dokonano wywłaszczenia poprzednich właścicieli nieruchomości objętej Kw nr [...] Sądu Rejonowego w Gdyni, tj. utworzenie tzw. rezerwy pod urządzenia usługowe związane z gospodarką morską został zrealizowany i tym samym brak jest podstawy prawnej i faktycznej do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji gdy prawidłowo dokonana ocena materiału dowodowego sprawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, że od 1985 r. do dnia złożenia przez skarżących wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, niezrealizowano celu, dla którego dokonano wywłaszczenia spornej nieruchomości

3) błąd w ustaleniach faktycznych sprawy, poprzez bezpodstawne (wbrew literalnemu brzmieniu przywołanego w punkcie 2 skargi dokumentu urzędowego w postaci aktu notarialnego) ustalenie, że M. K., I. P., E. L., A. P., M. K., A. K. i E. P. (wstępni skarżących), w zamian za wywłaszczoną nieruchomość, położoną w Gdyni, dla której SR w Gdyni prowadzi księgę wieczystą [...], otrzymali od Urzędu Miejskiego w Gdyni nieruchomość zastępczą, w sytuacji, gdy z ujawnionego w sprawie materiału dowodowego (akt notarialny i inne dowody) wynika jednoznacznie, że nieruchomość objęta księgą wieczystą nr [...], należąca do wyżej wskazanych osób, została wywłaszczona (pod pozorem zawarcia umowy sprzedaży) w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U nr 22, poz. 99) bez przyznania wywłaszczonym właścicielom tzw. nieruchomości zastępczej;

4) obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 140 ust. 1 u.g.n., poprzez zastosowanie dyspozycji tegoż przepisu do błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy co doprowadziło Wojewodę Pomorskiego do nieuprawnionej konkluzji, że na gruncie niniejszej sprawy zachodzi przesłanka negatywna, uniemożliwiająca zwrot wywłaszczonej nieruchomości (art. 136 u.g.n.) albowiem skarżący nie mają możliwości faktycznej zwrotu nieruchomości zastępczej, co stosownie do obowiązującego porządku prawnego stanowi warunek sine qua non ubiegania się przez uprawniony podmiot o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i uzasadnienie przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że zarówno decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 24 lutego 2022 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Gdyni, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 11 kwietnia 2019 r. – wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawy prawne dotyczące zwrotu nieruchomości wywłaszczonych m.in. w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., poz. 127 z późn. zm.), określone zostały w rozdziale 6, działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.) – zwanej dalej u.g.n.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 tej ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Z powołanego przepisu wynika, że istnieją dwa podstawowe warunki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości:

- zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (rozumiana w takim znaczeniu, jakie wynika z art. 137 u.g.n.);

- zwrot odszkodowania za wywłaszczenie lub zwrot nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n.

Tym samym, jak słusznie zauważyły orzekające w sprawie organy, jednym z warunków zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Przepis art. 140 ust. 1 u.g.n. stanowi przy tym, że w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Stosownie zaś do treści art. 140 ust. 5 u.g.n. jeżeli w ramach odszkodowania została przyznana nieruchomość zamienna oraz dopłata pieniężna, oprócz nieruchomości zamiennej zwraca się także tę dopłatę w wysokości ustalonej według zasad, o których mowa w ust. 2, z tym że wysokość zwaloryzowanej kwoty nie może być wyższa niż różnica między wartością nieruchomości zwracanej a wartością nieruchomości zamiennej określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości zamiennej stosuje się dopłaty pieniężne równe różnicy wartości tej nieruchomości określonej na dzień zwrotu.

W ocenie Sądu, wbrew stanowisku orzekających w sprawie organów, z powołanych przepisów nie wynika jednakże, że w sytuacji, gdy za nieruchomość wywłaszczoną przyznano wywłaszczonym i odszkodowanie, i nieruchomość zamienną, która następnie została przez te osoby zbyta, nie jest możliwy zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeśli oczywiście cel wywłaszczenia na tej nieruchomości nie został zrealizowany.

Zdaniem Sądu, warunek zwrotu nieruchomości zamiennej nie ma charakteru bezwzględnego i nie w każdym przypadku bez zwrotu nieruchomości zamiennej nie jest możliwy zwrot nieruchomości wywłaszczonej.

Przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. wprowadza ogólną zasadę, zgodnie z którą warunkiem zwrotu nieruchomości wywłaszczonej jest zwrot odszkodowania lub nieruchomości zamiennej, rozliczenia w tym zakresie mają natomiast miejsce z uwzględnieniem przepisów art. 140 u.g.n. Odrębnie traktowany przepis art. 136 ust. 3, wobec posłużenia się spójnikiem alternatywy rozłącznej, nie rozstrzyga wszystkich przypadków zwrotu, w szczególności nie daje odpowiedzi na pytanie, jak ma wyglądać rozliczenie w przypadku przyznania za wywłaszczoną nieruchomość zarówno odszkodowania pieniężnego, jak i działki zamiennej, a także w sytuacji dokonywania zwrotu części nieruchomości wywłaszczonych. Zasady rozliczeń określa art. 140 u.g.n. W przypadku zwrotu całej nieruchomości wywłaszczonej zastosowanie znajduje przepis art. 140 ust. 1 u.g.n., a zwrotowi podlega zarówno odszkodowanie pieniężne, jak i nieruchomość zamienna, jeżeli była przyznana. Przypadku zwrotu całej nieruchomości wywłaszczonej dotyczy także przepis art. 140 ust. 5 u.g.n., powtarza on zasadę zwrotu zarówno nieruchomości zamiennej, jak i dopłaty, reguluje jednak kwestie związane z obliczaniem wysokości zwaloryzowanej dopłaty podlegającej zwrotowi, jak też związane ze skutkami zwiększenia lub zmniejszenia wartości nieruchomości zamiennej, nakazując w takich sytuacjach stosowanie dopłat pieniężnych równych różnicy wartości tej nieruchomości na dzień zwrotu. Zarówno przepis art. 140 ust. 1, jak i art. 140 ust. 5 nie dotyczą przypadków zwrotu części wywłaszczonych nieruchomości i nie określają zasad rozliczeń w takim przypadku. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w sytuacji żądania zwrotu całej nieruchomości wywłaszczonej, zwrot działki zamiennej jest warunkiem koniecznym uwzględnienia wniosku. Zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej dotyczy natomiast przepis art. 140 ust. 3 u.g.n., który w takiej sytuacji przewiduje zwrot odszkodowania w wysokości proporcjonalnej do powierzchni zwracanej części nieruchomości, milczy on jednak na temat ewentualnie przyznanej działki zamiennej. Ta kwestia nie jest wobec tego w przepisach wprost uregulowana. Należy ją rozstrzygnąć mając na uwadze, że pojęcie nieruchomości zamiennej oznacza istnienie pewnej relacji pomiędzy nieruchomością wywłaszczaną, a nieruchomością uzyskiwaną, określaną jako zamienna. Jeżeli nieruchomość zamienna została przyznana wyłącznie jako ekwiwalent określonych działek, to nie ma powodów, aby łączyć obowiązek zwrotu nieruchomości zamiennej ze zwrotem działek, za które jej nie przyznano (zob. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2782/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przypadku, gdy właściciel wywłaszczonej nieruchomości otrzymał nieruchomość zamienną w ramach odszkodowania, to w sytuacji zwrotu całej wywłaszczonej nieruchomości po stronie właściciela lub jego spadkobiercy powstaje obowiązek zwrotu nieruchomości zamiennej. A contario – brak możliwości zwrotu nieruchomości zamiennej wyłącza możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Taka wykładnia prowadzi także do wniosku, że nie jest możliwa zamiana obowiązku zwrotu nieruchomości zamiennej na odszkodowanie pieniężne, jeżeli wywłaszczony właściciel lub jego spadkobierca nie dysponują prawem do nieruchomości zamiennej. Należy jednak zaznaczyć, że w sytuacji, gdy jako odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w części przyznano nieruchomość zamienną, a w części dopłatę pieniężną to – mając na uwadze, iż przy zwrocie wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca obowiązani są do zwrotu nieruchomości zamiennej i ustalonego odszkodowania – nie można wykluczyć, że gdy nie jest możliwy zwrot Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego nieruchomości zamiennej można orzec o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości, która odpowiada przyznanemu wyrównaniu pieniężnemu (wyrównującemu różnicę pomiędzy wartością wywłaszczonej nieruchomości a wartością nieruchomości zamiennej). Powyższy wniosek uzasadnia także dyspozycja z art. 136 ust. 3 ustawy, statuująca zasadę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części. Skoro Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest w stanie zwrócić byłemu właścicielowi tylko część wywłaszczonej nieruchomości, za którą właściciel otrzymał w momencie wywłaszczenia odszkodowanie pieniężne, to nieuprawnionym byłoby żądanie od niego zwrotu działki zamiennej przyznanej w zamian za tę część wywłaszczonej nieruchomości która nie podlega zwrotowi, bo została spożytkowania zgodnie z celem wywłaszczenia (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 445/09, Lex 550461; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 185/10, https://orzeczenia.nsa.gov/pl).

Tym samym, skoro jako odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w części przyznano nieruchomość zamienną, a w części dopłatę pieniężną to - mając na uwadze, że przy zwrocie wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca obowiązani są do zwrotu nieruchomości zamiennej i ustalonego odszkodowania - nie można wykluczyć, że gdy nie jest możliwy zwrot Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego nieruchomość zamiennej można orzec o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości, która odpowiada przyznanemu wyrównaniu pieniężnemu (wyrównującemu różnicę pomiędzy wartością wywłaszczonej nieruchomości a wartością nieruchomości zamiennej) (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1329/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji, brak możliwości zwrotu nieruchomości zamiennej niewątpliwie stoi na przeszkodzie do realizacji żądania zwrotu całej wywłaszczonej nieruchomości. Jednakże, nie uniemożliwia zwrotu części nieruchomości odpowiadającej swą wartością kwocie przyznanego odszkodowania.

W niniejszej zaś sprawie, jak wynika z treści aktu notarialnego z dnia 20 grudnia 1985 r., Repertorium A Nr [...] na rok [...], A. B., P. K., E. S., A. C. i J. M. sprzedali Skarbowi Państwa, na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 22, poz. 99), nieruchomość położoną przy ul. [...] i [...] o powierzchni 843 m2, zapisaną w księdze wieczystej Gdynia karta [...], za co w zamian uzyskali kwotę 69 577 zł i wraz ze współmałżonkami, na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej, nieruchomość zamienną w postaci prawa użytkowania wieczystego działki nr [...], o powierzchni 342 m2 na okres 99 lat.

Bezsporne przy tym jest, że uzyskana nieruchomość zamienna obecnie stanowi własność osób trzecich. Z akt sprawy wynika bowiem, że aktami notarialnymi z dnia 20 października 1986 r. i 31 października 1986 r. doszło do sprzedaży wraz z przeniesieniem prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni 342 m2, położonej w Gdyni, przy ul. [...], osobom trzecim. Kolejne transakcje miały miejsce w 1990 r. i 1997 r. Aktualny stan własności wynika z odpisu zupełnego księgi wieczystej nr [...] z dnia 5 czerwca 2017 r., który ponadto potwierdza, że działka nr [...] zmieniła nr na [...].

Aczkolwiek nieposiadanie przed skarżących przyznanej ich poprzednikom prawnym nieruchomości zamiennej niewątpliwie uniemożliwia spełnienie żądania zwrotu całej wywłaszczonej nieruchomości, to jednak, wbrew stanowisku orzekających w sprawie organów, nie stoi ono na przeszkodzie do rozpoznania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w części, za którą tej nieruchomości zamiennej nie przyznano, a więc w części, która odpowiada otrzymanemu przez wywłaszczonych odszkodowaniu pieniężnemu, czego orzekające w niniejszej sprawie organy nie wzięły pod uwagę. Wojewoda Pomorski odmówił bowiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uznając, że nieposiadanie przez skarżących prawa do nieruchomości zamiennej, otrzymanej w ramach odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, uniemożliwia w ogóle zwrot wywłaszczonej nieruchomości, które to stanowisko w okolicznościach niniejszej sprawy nie zasługiwało na akceptację.

Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy dokonały błędnej wykładni art. 136 ust. 3 w zw. z art. 140 u.g.n., co niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniało wyeliminowanie wydanych w sprawie decyzji z obrotu prawnego.

Zachodzi bowiem potrzeba ponownego rozpatrzenia wniosku skarżących o zwrot wywłaszczonej nieruchomości z uwzględnieniem oceny prawnej przedstawionej przez Sąd powyżej.

Przede wszystkim zaś, podczas ponownego rozpoznania sprawy orzekające w sprawie organy zobowiązane są wyjaśnić: jaki był cel dokonanego aktem notarialnym z dnia 20 grudnia 1985 r. wywłaszczenia a następnie czy cel ten został zrealizowany, czy też wywłaszczona nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel wywłaszczenia, czego orzekające w sprawie organy zaniechały.

Przepis art. 136 u.g.n. w ust. 1 stanowi bowiem, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Z powołanych przepisów wynika, że warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest obiektywnie stwierdzona jej zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Podstawową przesłanką zwrotu jest bowiem w ogóle niezrealizowanie celu. Punktem wyjścia dla oceny, czy istnieje stan zbędności powinno być zaś w pierwszym rzędzie precyzyjne ustalenie celu wywłaszczenia. Następnie, konfrontując tak ustalony cel, na jaki nieruchomość została wywłaszczona ze stanem faktycznym w jakim ona się znajduje powinno być dokonanie rzetelnej oceny w oparciu o wskazane wyżej kryteria, czy nieruchomość stała się zbędna, a więc czy cel wywłaszczenia nie jest i nie był realizowany.

Sąd podziela stanowisko zawarte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 540/21, że w okolicznościach niniejszej sprawy, przeprowadzenie postępowania w powyższym zakresie powinno dotyczyć całej wywłaszczonej aktem notarialnym z dnia 20 grudnia 1985 r. nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. [...] i [...] o powierzchni 843 m2, zapisanej w księdze wieczystej Gdynia karta [...], która składała się z działek oznaczonych nr: [...] i [...], a które w wyniku prac modernizacyjnych ewidencji gruntów i budynków zmieniły nr na: [...] i [...], obręb [...]. Przedmiotem prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania orzekające w sprawie organy uczyniły zaś jedynie działkę nr [...] natomiast działka nr [...] została wyłączona do odrębnego postępowania, którego dotyczył wzmiankowany wyrok z dnia 13 kwietnia 2022 r. W okolicznościach niniejszej sprawy prowadzenie odrębnych postępowań co do każdej z wywłaszczonych działek uniemożliwia dokonanie racjonalnych ocen i ewentualnych rozliczeń z uwagi na fakt, że wywłaszczono jedną nieruchomość o powierzchni 843 m2, zapisaną w jednej księdze wieczystej, i za tę jedną nieruchomość przyznano wywłaszczonym odszkodowanie w formie ceny oraz nieruchomość zamienną. Zasadą jest bowiem zwrot w jednym postępowaniu całej wywłaszczonej nieruchomości. Dopiero w sytuacji, gdyby okazało się to z obiektywnych przyczyn niemożliwe, organy prowadzące postępowanie zwrotowe są uprawnione i jednocześnie zobligowane do objęcia postępowaniem tych udziałów w wywłaszczonej nieruchomości, czy też odrębnych działek, w stosunku do których zostały zgłoszone żądania przez uprawnione osoby. Gdyby jednak okazało się niemożliwe wspólne rozpatrywanie żądania zwrotu obu działek to rozstrzygnięcia podjęte przez orzekające organy w odniesieniu do obu tych działek powinny być całkowicie ze sobą spójne, albowiem zgodnie z art. 8 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Sąd podziela przy tym stanowisko Wojewody Pomorskiego, który ocenił, że celem wywłaszczenia dokonanego aktem notarialnym z dnia 20 grudnia 1985 r. było przeznaczenie terenu pod urządzenia usługowe związane z gospodarką morską. W akcie notarialnym z dnia 20 grudnia 1985 r. wskazano bowiem, że zgodnie z opinią urbanistyczną z dnia 24 sierpnia 1982 r. nr [..] w Gdyni nieruchomość Gdynia karta [..] leży na terenach przeznaczonych pod urządzenia usługowe związane z gospodarką morską, a w chwili obecnej zajęta jest pod parking. W powołanej opinii wskazano, że zgodnie z planem rozwoju m. Gdyni przedmiotowy teren stanowi rezerwę pod urządzenia usługowe związane z gospodarką morską. Planowane realizacje nieustalone. Przy tym, nie można podzielić poglądu organu I instancji, że przeznaczenie terenu pod urządzenia usługowe związane z gospodarką morską jest jednoznaczne z przeznaczeniem tego terenu pod urządzenia związane z obsługą centrum śródmieścia w tym parking.

Wskazać bowiem należy, że w judykaturze utrwalony jest pogląd, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Dopiero w sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 468/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, ocena celu wywłaszczenia musi się opierać w pierwszej kolejności na dokumentach (lub dowodach zmierzających do odtworzenia dokumentów), w oparciu o które dokonano wywłaszczenia i dokumentach dotyczących planu realizacyjnego inwestycji zaplanowanych na wywłaszczonej nieruchomości. W sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia, należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym. Niedopuszczalna jest rekonstrukcja celu wywłaszczenia w oparciu o dokumenty powstałe już po wywłaszczeniu, w sytuacji gdy można ustalić cel wywłaszczenia w oparciu o ww. dokumenty (zob. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 120/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z przeprowadzonego przez orzekające w sprawie organy postępowania nie wynika przy tym, czy istniejący w dniu złożenia podlegającego rozpoznaniu w niniejszej sprawie wniosku o zwrot na terenie wywłaszczonej nieruchomości parking stanowił rezerwę pod urządzenia usługowe związane z gospodarką morską.

Gospodarka morska według prawa morskiego ujmowana jest jako działalność podejmowana w środowisku morskim. Za środowisko morskie uznaje się wody morskie, wody połączone z morzem, przestrzeń powietrzną nad morzem i terenami zaliczanymi do akwenów morskich, dno morskie oraz wnętrze ziemi pod dnem morskim, pas nadbrzeżny, do którego zalicza się między innymi porty i przystanie morskie, stocznie, infrastrukturę hydrotechniczną oraz zapewniającą bezpieczeństwo wybrzeża. Do dziedzin tak ujmowanej gospodarki morskiej zalicza się w szczególności: działalność gospodarczą obejmującą żeglugę morską i śródlądową oraz związane z nią usługi, eksploatację portów, budownictwo okrętowe i remonty statków oraz jednostek pływających, rybołówstwo morskie, pozyskiwanie innych żywych zasobów morskich, górnictwo morskie, budownictwo morskie i podwodne, działalność naukowo-badawczą oraz szkolnictwo, działalność podmiotów na rzecz bezpieczeństwa żeglugi i statków, właściwego korzystania z dróg morskich, portów i przystani, ochrony środowiska, ratowania życia na morzu, specjalistycznego dozoru technicznego, ochrony brzegów morskich itp.

Zdaniem Sądu, nie można oczywiście wykluczyć, że parking nie może stanowić rezerwy pod urządzenia usługowe związane z gospodarką morską, jednakże postępowanie dowodowe musi wykazać taki właśnie charakter istniejącego na terenie wywłaszczonej nieruchomości parkingu aby uznać, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Powołane przez organ I instancji dowody w tym w postaci: pisma A. B. z dnia 2 sierpnia 1982 r. oraz zdjęcie lotnicze pozyskane z Wojskowego Biura Historycznego w Warszawie z 1984 r. nie wskazują zaś w żaden sposób aby istniejący parking taki właśnie charakter posiadał.

Z uwagi na powyższe, Sąd uznał również, że postępowanie wyjaśniające orzekających w niniejszej sprawie organów w powyższym zakresie przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z kolei, Sąd nie może w zastępstwie organu dokonać ustaleń niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, jako że sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu.

Z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wynika zaś, że organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Organ administracji jako gospodarz postępowania administracyjnego określa zakres postępowania wyjaśniającego oraz dobór środków dowodowych potrzebnych do należytego ustalenia stanu sprawy, przy czym aktywna rola organu administracji publicznej w procesie poszukiwania i gromadzenia materiału dowodowego może przejawiać się zarówno podejmowaniem czynności dowodowych z urzędu, a także gromadzeniem w aktach sprawy dowodów wskazanych lub dostarczonych przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Organ powinien zatem przeprowadzić dowody, które uznał za niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Realizacja przez organ administracji publicznej powyższych obowiązków nie pozbawia oczywiście strony prawa do czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego związanych z realizacją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

Z kolei, wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 1988 r., sygn. akt SA/Po 1495/87, niepubl.), co innymi słowy oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, chyba że chodzi o dowody dotyczące okoliczności niemających znaczenia dla sprawy lub niespornych. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego; organ powinien dokonać oceny mocy i wiarygodności dowodu wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle, co wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności (zob. J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., sygn. akt I SA 1270/93, OSP 1994, nr 7–8, poz. 131). To zaś uzasadnia wniosek, że o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów można w przekonujący sposób twierdzić w sytuacji, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1994 r., sygn. akt III SA 491/93). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym.

Jednocześnie, odnosząc się do zarzutu skargi, wskazującego na nierozpoznanie łącznie przez orzekające w sprawie organy w przedmiotowym postępowaniu wniosku o zwrot wywłaszczonej aktem notarialnym z dnia 20 grudnia 1985 r. nieruchomości złożonego przez spadkobierców E. S. i A. C., Sąd wskazuje, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r., SK 26/14, wprowadzone zostały obowiązujące obecnie zasady dochodzenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przez kilku współwłaścicieli. Pierwotnie wniosek o zwrot powinien był pochodzić od wszystkich współwłaścicieli i nie było możliwe prowadzenie postępowania bez wniosku wszystkich byłych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości (ich spadkobierców) o jej zwrot. TK we wskazanym wyroku z 14 lipca 2015 r. stwierdził, że art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W motywach tego wyroku TK wskazywał, że konieczne jest przyznanie samodzielnej legitymacji procesowej w postępowaniu zwrotowym każdemu z byłych współwłaścicieli nieruchomości (spadkobiercy), tak aby mogli oni w sposób autonomiczny dochodzić swoich roszczeń niezależnie od stanowiska pozostałych uprawnionych. Należy w postępowaniu zwrotowym zapewnić także prawa tym osobom, które z różnych powodów nie wystąpiły z wnioskiem o zwrot udziału w nieruchomości, a są do tego uprawnione. Istotne jest przy tym, że odpowiedzialność za poinformowanie tych osób o możliwości przyłączenia się do toczącego się postępowania zwrotowego oraz uzyskania ich ostatecznego stanowiska powinna spoczywać na organach, ponieważ to one (a nie wnioskodawca) są zobowiązane do naprawienia skutków nieprawidłowego wywłaszczenia. Zdaniem TK, restytucja współwłasności odjętej w sposób sprzeczny z prawem powinna - co do zasady - polegać na równoczesnym zwrocie w jednym postępowaniu wszystkich udziałów w wywłaszczonej nieruchomości byłym współwłaścicielom (ich spadkobiercom). Jeżeli jednak w danym stanie faktycznym jest to niemożliwe albo nadmiernie utrudnione, ustawa powinna przewidywać zwrot wywłaszczonych udziałów tym uprawnionym, którzy tego zażądają. Obecnie zatem każdy ze współwłaścicieli ma odrębną legitymację procesową do zgłoszenia żądania o zwrot udziału, niezależnie od takiego żądania pozostałych współwłaścicieli, czy też ich jakiejkolwiek aktywności.

Wniosek innych spadkobierców o zwrot nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], na który powołują się skarżący w niniejszej sprawie, został zaś rozpoznany przez Prezydenta Miasta Gdyni, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji decyzją z dnia 5 czerwca 2018 r. o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 2 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 434/21, oddalił skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 25 marca 2021 r., mocą której uchylono decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 5 czerwca 2018 r. i umorzono postępowanie w pierwszej instancji w całości z uwagi na niezachowanie przez skarżących terminu określonego w art. 136 ust. 5 u.g.n.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zarówno decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 24 lutego 2022 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Gdyni, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej wydane zostały z naruszeniem art. 136 ust. 3 i art. 140 ust. u.g.n. a także z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., uwzględnił skargę i uchylił decyzje organów obu instancji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., z uwagi na wniosek organu zawarty w odpowiedzi na skargę i brak sprzeciwu skarżących.

Ponownie rozpoznając sprawę orzekające w sprawie organy, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., uwzględnią ocenę prawną i wskazania co do dalszego postepowania wyrażone przez Sąd.