Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Renata Czeluśniak ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 17 sierpnia 2022 r., nr SKO-NP-4115-302/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skargę oddala.

Decyzją z 2 maja 2022 r., znak: [...] Wójt Gminy M. odmówił A. M. (dalej: skarżąca) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką M. W.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 615) - dalej: "u.ś.r.". Na podstawie wydanego przez lekarza orzecznika ZUS orzeczenia o stopniu niepełnosprawności nie można było bowiem ustalić kiedy powstała niepełnosprawność matki skarżącej.

W odwołaniu pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego przez zastosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r. z pominięciem skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, decyzją z 17 sierpnia 2022 r., znak: SKO-NP-4115-302/22 utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Kolegium wskazało, że decyzja organu I instancji była prawidłowa, mimo dokonania przez ten organ wadliwej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Organ ustalił, że matka skarżącej (ur. 1945 r.) legitymowała się orzeczeniem z 13 sierpnia 2019 r., wydanym przez lekarza orzecznika ZUS, stwierdzającym jej trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji. W orzeczeniu tym nie została wskazana data powstania niepełnosprawności. Organ wskazał też, że w aktach sprawy znajdują się oświadczenia skarżącej o braku podejmowania przez nią zatrudnienia z uwagi na opiekę sprawowaną nad niepełnosprawną matką, brak posiadania prawa do świadczeń emerytalno-rentowych oraz o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego i wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym od 8 marca 2022 r. W przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym wskazano, że skarżąca mieszka z matką i sprawuje nad nią opiekę całodobowo, gdyż matka jest osobą trwale niezdolną do pracy oraz nie może samodzielnie funkcjonować. Skarżąca pomaga matce podnieść się z łóżka, ubrać, uczesać, doraźnie zakłada pampersa, mierzy ciśnienie przed każdym posiłkiem i podaje odpowiednie leki, przygotowuje posiłki, sprząta, zamawia wizyty domowe i jeździ do poradni specjalistycznych. Skarżąca jest jedynaczką.

W ocenie organu, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy nie można było wnioskować, jakoby faktyczny zakres opieki jakiej wymagała matka skarżącej i jaki wykonywała skarżąca był tego rodzaju, że uniemożliwiałoby to podjęcie jej jakiejkolwiek aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie. Organ wskazał, że skarżąca zaprzestała wykonywania prac w gospodarstwie - jak oświadczyła z dniem 8 marca 2022 r., ze względu na sprawowaną opiekę nad matką. W zgromadzonym materiale dowodowym brak było jednak dowodu na to, że po dniu 13 sierpnia 2019 r., tj. dniu wydania orzeczenia stwierdzającego niezdolność matki skarżącej do samodzielnej egzystencji, w stanie zdrowia matki skarżącej zaszły zmiany, które uzasadniałaby konieczność zaprzestania prac w gospodarstwie rolnym. Z zamieszczonej w aktach sprawy karty informacyjnej z leczenia szpitalnego wynikało, że matka skarżącej była hospitalizowana od dnia 6 do 21 lutego 2022 r. ze względu na osłabienie gorączką, dusznością i rozpoznaniem zapalenia płuc. W zaleceniach lekarskich wskazane zostało systematyczne zażywanie leków, odpowiednia dieta, jak też wydano pisemne wskazówki pielęgniarskie dotyczące nadciśnienia tętniczego. Skarżąca nie wskazała aby stan zdrowia jej matki po hospitalizacji wymagał rozszerzenia zakresu sprawowanej nad nią opieki i miał wpływ na rezygnację z pracy w gospodarstwie rolnym, której wykonywanie dotychczas godziła ze sprawowaniem opieki nad matką. Zdaniem Kolegium, wykazany zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawną matką jest do pogodzenia z jednoczesnym podjęciem zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie pełnomocnik skarżącej domagał się uchylenia decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wniósł też o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

Pełnomocnik skarżącej zarzucił Kolegium naruszenie art. 17 ust 1 u.ś.r. przez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymagał rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą.

W uzasadnieniu podniósł, że organ formułując wskazane w decyzji tezy nie wziął w ogóle pod uwagę ustaleń wywiadu środowiskowego, w trakcie którego pracownik socjalny w żaden sposób nie zakwestionował samego faktu sprawowania opieki jak i zakresu czynności opiekuńczych deklarowanych przez samą skarżącą w złożonym oświadczeniu. Organ dokonał nadto pobieżnej oceny oświadczenia skarżącej odnoszącego się do zakresu i harmonogramu sprawowanej opieki. Tymczasem wskazane dokumenty w wystarczający sposób potwierdzały, że matka skarżącej potrzebuje, w opisanym w tych dokumentach zakresie codziennej, stałej opieki. Co nadto istotne, okoliczność, że matka skarżącej nie była w stanie samodzielnie funkcjonować bez stałej lub długotrwałej opieki drugiej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, została potwierdzona przez wyspecjalizowany w tym zakresie organ zaliczający matkę skarżącej do grupy osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Pełnomocnik skarżącej – powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podał, że wykładni zawartej w art. 17 ust 1 pkt 4 u.ś.r., a spornej w sprawie przesłanki wyrażonej sformułowaniem "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności" należy dokonywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań. Wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 i 1a u.ś.r. w oderwaniu od całej regulacji tej ustawy i wartości przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowić mogła w konsekwencji naruszenie prawa materialnego mogące mieć wpływ na treść decyzji.

W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Skarga nie została uwzględniona ponieważ skarżąca nie uprawdopodobniła związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zaprzestaniem wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Okoliczność, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji – sama w sobie nie jest rozstrzygająca o przyznaniu opiekunowi świadczenia pielęgnacyjnego.

Istotne w rozstrzyganej sprawie są bowiem konkretne okoliczności faktyczne. Niewątpliwie matka skarżącej posiada liczne schorzenia, co zresztą potwierdza przedłożone do akt orzeczenie lekarza orzecznika ZUS (k. 22 akt administracyjnych). Organy nie kwestionowały również faktu sprawowanej opieki przez skarżącą (jedyne dziecko).

Niemniej jednak skarżąca dotychczas (tzn. do 8 marca 2022 r.) prowadziła gospodarstwo rolne i to, pomimo że jej matka już od 13 sierpnia 2019 r. posiadała orzeczenie lekarza orzecznika ZUS o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji. Skarżąca na okoliczność pogorszenia się stanu zdrowia matki przedstawiła jedynie kartę leczenia szpitalnego z 21 lutego 2022 r., ale z treści epikryzy wynika, że matka skarżącej została przyjęta do szpitala z osłabieniem gorączką i dusznością, a pacjentkę wypisano do domu w stanie ogólnym dobrym (k. 24 str. 2 akt administracyjnych).

Sąd uznał więc, że organy dokonały prawidłowej interpretacji art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oceniając nie tylko stan zdrowia niepełnosprawnej matki skarżącej, ale istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy stanem zdrowia niepełnosprawnej matki, a zadeklarowaną przez skarżącą rezygnacją z prowadzenia gospodarstwa rolnego.

Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (niż wymienione w ustępach art. 17 ust. 1-3 powołanej ustawy), na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W orzecznictwie podkreśla się jednak, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z 17 października 2020 r. I OSK 1148/20). Ustawodawca wymaga bowiem, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby można było mówić o spełnieniu przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. opieka taka musi więc w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19). W każdym postępowaniu właściwy organ musi zatem dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest z niego zrezygnować (zob. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13).

W tym kontekście należy podkreślić, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Świadczenie pielęgnacyjne jest zatem surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia (tu. rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego) z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca od początku była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który na okoliczność rozmiaru czynności opiekuńczych przedstawił ich spis sporządzony przez samą skarżącą. Skarżąca miała pomagać matce podnieść się z łóżka, ubrać, uczesać, doraźnie zakładać pampersa, mierzyć ciśnienie przed każdym posiłkiem i podawać odpowiednie leki, przygotowywać posiłki, sprzątać, zamawiać wizyty domowe i jeździć do poradni specjalistycznych. Organ logicznie argumentował, że skoro od daty uzyskania orzeczenia lekarza ZUS przez niepełnosprawną matkę (13 sierpień 2019 r.), a datą rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego (8 marca 2022 r.) nie zostały uprawdopodobnione jakiekolwiek okoliczności wskazujące na konieczność rozszerzenia czynności opiekuńczych – to nie został wykazany związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z prowadzenia gospodarstwa rolnego, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką w rozumieniu ww. art.17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

Pełnomocnik skarżącej skupił się przede wszystkim na podkreślaniu, że w wywiadzie środowiskowym nie został zakwestionowany fakt sprawowania opieki przez skarżącą. Rzecz jednak w tym, że przyczyną odmowy przyznania świadczenia był brak związku przyczyno-skutkowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad matką, a rezygnacją z prowadzenia gospodarstwa rolnego, a nie brak wykonywania czynności opiekuńczych. Innymi słowy organy uznały, że skarżąca nadal mogła prowadzić gospodarstwo rolne niezależnie od faktu, że jednocześnie sprawowała opiekę nad niepełnosprawną matką.

W ocenie Sądu wnioski organu w zgromadzonym materiale dowodowym są logiczne i zgodne z doświadczeniem życiowym. Prowadzenie gospodarstwa rolnego, co do zasady, pozwala bardziej elastycznie, niż w przypadku pełnoetatowego zatrudnienia, planować i wykonywać poszczególne prace. Z przedstawionych przez pełnomocnika skarżącej dokumentów lub informacji nie wynika, aby obowiązki skarżącej w prowadzonym dotychczas gospodarstwie rolnym były tego rodzaju, że uniemożliwiały godzenie pracy z opieką nad niepełnosprawną matką. W szczególności również dlatego, że z przedstawionych przez pełnomocnika skarżącej informacji nie wynika, aby stan zdrowia niepełnosprawnej uległ istotnemu pogorszeniu w dacie złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne.

Z tych to powodów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.).