Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Pindel (spr.), Sędziowie WSA Paweł Kornacki, Dorota Kozłowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania egzekucyjnego oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: k.p.a.) oraz art. 17 § 1, art. 18, art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 oraz art. 64c § 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm.; dalej: u.p.e.a. lub ustawa egzekucyjna) – po rozpatrzeniu zażalenia Burmistrza Miasta K. na postanowienie organu egzekucyjnego Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. z dnia [...] Nr [...] w sprawie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego w kwocie [...] zł prowadzonego wobec zobowiązanego R. H. na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] 2011 r. Nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny i prawny.

Naczelnik Urzędu Skarbowego w C. (organ egzekucyjny) prowadził postępowanie egzekucyjne przeciwko zobowiązanemu R. H. (prowadzącego Zakład A w K.) na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] 2011 r. Nr [...] wystawionego przez wierzyciela Burmistrza Miasta K., który obejmował należności w kwocie [...] zł z tytułu opłaty eksploatacyjnej za okres od maja do października 2010 r., wynikające z decyzji Starosty R. z dnia [...] 2011 r. nr [...].

Podjęte w toku postępowania czynności nie doprowadziły do wyegzekwowania ww. należności; z tych względów organ egzekucyjny postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 59 § 2 i § 3 u.p.e.a. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone przeciwko zobowiązanemu. Organ egzekucyjny postanowieniem z tego samego dnia obciążył wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego w wysokości [...] zł, na które złożyły się następujące kwoty:

- [...] zł za zajęcie rachunku bankowego (art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.),

- [...] zł tytułem opłaty manipulacyjnej (art. 64 § 6 u.p.e.a.),

- [...] zł za sporządzenie protokołu o stanie majątkowym (art. 64 § 1 pkt 14 u.p.e.a.).

Organ I instancji rozliczył koszty w wysokości [...] zł.

Wierzyciel w zażaleniu na postanowienie o obciążeniu go kosztami postępowania egzekucyjnego wniósł o jego uchylenie i wskazał, że na kwotę kosztów egzekucyjnych składają się koszty zajęcia rachunku bankowego dokonane w dniu 8 maja 2013 r. oraz opłata manipulacyjna w kwocie [...] zł. Podkreślił, że postanowienie o obciążeniu wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego jest przedwczesne, bowiem postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. z dnia [...] umarzające postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] 2011 r. wobec zobowiązanego zostało zaskarżone zażaleniem z dnia [...] 2015 r. Podniósł, że zaskarżone postanowienie narusza art. 124 § 2 k.p.a., ponieważ zawiera braki w zakresie wyliczenia kosztów egzekucji. Ponadto stwierdził, że z uzasadnienia organu egzekucyjnego wynika, iż w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego w skuteczny sposób dostarczono tylko odpis tytułu wykonawczego, dokonano zajęcia rachunku bankowego (na którym brak było środków), częściowo pobrano należności (które częściowo pokryły przypisane koszty) oraz sporządzono protokół o stanie majątkowym. Wierzyciel podkreślił, że działania organu doprowadziły do wygenerowania kosztów egzekucyjnych, którymi obciążono wierzyciela, nie ujawniły natomiast żadnego majątku zobowiązanego. Wskazał, że dłużnik nie poniósł żadnych konsekwencji finansowych. Podniósł również, że kolejne podjęcie egzekucji w przypadku ujawnienia źródła dochodu lub składników majątkowych zobowiązanego w tym przypadku jest mało realne, można bowiem założyć, że nie zaspokoi takiej zaległości a wygeneruje koszty dla wierzyciela. Zdaniem wierzyciela "wysokość kosztów, którymi został obciążony (...) jest całkowicie nieadekwatna do rozmiaru faktycznie poniesionych kosztów przez organ egzekucyjny". Ponadto wskazał on, że nieruchomość ujawniona przez organ egzekucyjny (należąca do zobowiązanego i jego żony) posiada już obciążenie hipoteczne zabezpieczające wierzytelności innych wierzycieli (m.in. ZUS) przewyższające wartość tej działki.

Wierzyciel wniósł o umorzenie kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64c § 2 pkt 2 ustawy egzekucyjnej, z uwagi na ważny interes publiczny.

Dyrektor Izby Skarbowej po rozpatrzeniu zażalenia i przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Powołał się na zasadę stanowiącą o obciążeniu zobowiązanego kosztami egzekucji, wynikająca z art. 64c § 1 u.p.e.a. i wskazał na jeden z wyjątków określony w art. 64c § 4 tej ustawy, który ma miejsce, gdy zobowiązany nie posiada majątku, z którego można pokryć koszty powstałe w toku postępowania egzekucyjnego. Z tego względu organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne na podstawie art. 59 § 2 ww. ustawy.

Stwierdził, że w związku z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym powstały koszty egzekucyjne, które należne są organowi egzekucyjnemu. Jeżeli koszty te nie mogą zostać ściągnięte od zobowiązanego, winien je uiścić wierzyciel. Żaden przepis prawa nie przewiduje prowadzenia egzekucji na rzecz wierzyciela bezkosztowo ani też nie uprawnia organu egzekucyjnego do odstąpienia od żądania ich uregulowania.

Wymienił podjęte w toku postępowania czynności egzekucyjne:

- zajęcie wierzytelności z rachunków bankowych w B S.A., c Bank S.A. oraz E Bank S.A., które z uwagi na brak środków na rachunkach nie zostały zrealizowane,

- spisanie protokołu o stanie majątkowym zobowiązanego w celu poszukiwaniu majątku,

- skierowanie zapytań do Naczelnika Urzędu Skarbowego w R., Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C., F, Centralnej Ewidencji Ksiąg Wieczystych w W.,

- zajęcie wynagrodzenia w G Spółce z o.o. na rzecz innych wierzycieli, aby nie generować kosztów egzekucyjnych, które również okazało się nieskuteczne, bowiem zobowiązany otrzymuje kwotę wolną od potrąceń ([...] zł brutto miesięcznie),

- zapytanie w sprawie ustalenia miejsca pobytu i prowadzenia działalności gospodarczej przez zobowiązanego skierowane do Komendy Miejskiej Policji w S. oraz w K.,

- podjęcie działań przez poborcę skarbowego Urzędu Skarbowego w C., który stwierdził, że pod adresem wskazanym przez wierzyciela w tytule wykonawczym mieszka inna osoba (sporządził notatkę służbową), ustalił ponadto właściciela budynku oraz stwierdził brak ruchomości należących do zobowiązanego,

- skierowanie zapytania w systemie OGNIWO o rachunki bankowe zobowiązanego, z których wynika, że posiada on rachunek w H S.A., który został już zajęty przez organ egzekucyjny,

- wystąpienie do wierzyciela w kwestii wszczęcia postępowania egzekucyjnego z nieruchomości gruntowej, dla której Sąd Rejonowy w J., IX Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w L. prowadzi księgę wieczystą [...] (grunty orne o pow. 0.2233 ha stanowiące wspólność ustawową majątkową małżeńską); wierzyciel w odpowiedzi podał, że nie wszczyna postępowania egzekucyjnego do tej nieruchomości.

Podkreślił, że kierując zapytania do różnych instytucji odrębnie sporządzał stosowne dokumenty, co skutkowało poniesieniem przez niego stosownych opłat i wydatków. Kontynuując podał, że w postanowieniu szczegółowo wykazano, że koszty są należne za:

- doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawcze w dniu [...] 2011 r. (opłata manipulacyjna – art. 64 § 6 u.p.e.a.),

- zajęcie rachunku bankowego w B Bank S.A. z dnia 8 maja 2013 r. (art. 64 § 1 pkt 4 ustawy),

- spisanie protokołu o stanie majątkowym zobowiązanego (art. 64 § 1 pkt 14 ustawy).

Wskazał również, że organ egzekucyjny dokonując zajęcia nie posiada informacji, jaka kwota jest dostępna na zajętych rachunkach bankowych a wierzyciel, przekazując tytuł wykonawczy do realizacji organowi egzekucyjnemu, musi się liczyć z tym, że w przypadku bezskuteczności egzekucji, to na nim ciąży obowiązek uregulowania kosztów egzekucyjnych zgodnie z art. 64c § 4 ustawy egzekucyjnej. Zauważył także, że organ egzekucyjny przy wydawaniu postanowienia o obciążeniu wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego kieruje się jedynie przepisami i nie ma możliwości określania ich wysokości, gdyż wynikają one bezpośrednio z przepisów ustawy.

W ocenie Dyrektora Izby Skarbowej zaskarżone postanowienie zawiera szczegółowe wyliczenie kosztów egzekucyjnych, na które składają się wymienione tam kwoty, akcentując ponownie, że stosownie do art. 64c § 4 u.p.e.a. to wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego.

Podkreślił, że postanowieniem z dnia [...] postępowanie egzekucyjne zostało umorzone na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Dyrektora Izby Skarbowej w K..

W skardze wierzyciel (reprezentowany przez radcę prawnego) wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Postanowieniu organu II instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 7 u.p.e.a. poprzez niezastosowanie zasady stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku, zasady celowości, zasady stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego, zasady niezbędności egzekucji,

2) art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że brak okoliczności, które wskazywałyby na istnienie ważnego interesu publicznego przemawiającego za umorzeniem przedmiotowych kosztów egzekucyjnych.

Ponadto wniósł, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z pytaniem prawnym:

1) czy przepis art. 64 § 1 u.p.e.a., w zakresie w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty egzekucyjnej, jest zgodny z zasadą zaufania obywateli do państwa prawa wynikającą z przepisu art. 2 Konstytucji RP oraz przepisu art. 217 Konstytucji RP,

2) czy przepis art. 64 § 6 u.p.e.a., w zakresie w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty egzekucyjnej, jest zgodny z zasadą zaufania obywateli do państwa i prawa wynikającą z przepisu art. 2 Konstytucji RP oraz przepisu art. 217 Konstytucji.

W uzasadnieniu, przybliżając tok dotychczasowego postępowania, wyraził pogląd, że opłaty za czynności egzekucyjne i opłata manipulacyjna posiadają cechy daniny publicznej (powołał się na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt K 12/11, przytaczając jego fragment).

Podkreślił, że wskazane opłaty pobierane są przez podmioty prawa publicznego, jakimi są organy egzekucyjne, na rzecz systemu budżetowego w zamian za świadczenia odpłatne organów egzekucyjnych, tj. za dokonane czynności egzekucyjne lub jako zwrot wydatków poniesionych przez organ; co więcej obowiązek ich ponoszenia wynika z przepisów ustawy, są bezzwrotne i przymusowe, co pozwała uznać, że przedmiotowe opłaty posiadają charakter daniny publicznej; wreszcie opłaty za czynności egzekucyjne stanowią swoiste wynagrodzenie za czynności organu egzekucyjnego a opłata manipulacyjna ma pokryć wydatki organu egzekucyjnego w związku z prowadzoną egzekucją. Zatem w ocenie skarżącego opłaty te winny odpowiadać nakładowi pracy podczas wykonywanych czynności egzekucyjnych lub mieć realne odniesienie do poniesionych przez organ egzekucyjny wydatków. Dalej stwierdził, że skoro ustawodawca wskazane daniny publiczne zakwalifikował do kategorii opłat pobieranych "za dokonane czynności egzekucyjne" lub "z tytułu wydatków organu egzekucyjnego", to ich wysokość musi odpowiadać wartości świadczenia organu. Ponadto wyraził pogląd, że jeżeli wniesienie opłaty jest przymusowe a wysokość opłaty jest niewspółmierna do kosztów to zbliża się ona w swym charakterze do podatku.

Kontynuując, skarżący zaakcentował, że przepisy, które ustanawiają opłatę za czynności organu egzekucyjnego i opłatę manipulacyjną bez określenia górnej granicy tej opłaty prowadzą w rzeczywistości do przekształcenia opłaty w podatek, co jest niezgodne z przepisem art. 217 Konstytucji RP. Podkreślił, że ustanowienie przez ustawodawcę przepisów, które nie pozwalają obywatelowi na określenie konsekwencji zdarzeń oraz przyszłych działań organów państwa zagraża jego bezpieczeństwu, godząc w zasadę zaufania obywateli do państwa określoną w art. 2 Konstytucji RP.

Wskazał, że z przepisu art. 7 § 2 u.p.e.a. wynika, iż organ egzekucyjny w toku postępowania winien przestrzegać zasady stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku, zasady celowości postępowania, zasady stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego, zasady niezbędności egzekucji. Wskazał również, że organ egzekucyjny obciążył wierzyciela kosztami egzekucyjnymi na podstawie art. 64c § 4 ustawy egzekucyjnej, który nie wymienia jednak przyczyn niemożliwości ściągnięcia kosztów egzekucyjnych od zobowiązanego ani nie rozróżnia w tym przedmiocie powodów faktycznych i prawnych. W tej sytuacji wierzyciel nie tylko nie odzyskał od zobowiązanego dochodzonej należności, ale został obciążony kosztami bezskutecznej egzekucji. Powołał się na fragment wyroku NSA z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II FSK 687/12.

Następnie wskazał, że organ egzekucyjny nie rozważył uprzednio, czy zastosowanie tego środka egzekucyjnego przyczyni się w jakiejkolwiek mierze do spełnienia celu egzekucji administracyjnej a następnie "automatycznie" obciążył wierzyciela kosztami. Powołał fragment z wyroku WSA w Poznaniu z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Po 638/14, gdzie m.in. wskazano, że wysokość opłaty jest ustalona w ustawie, która nie przewiduje także możliwości miarkowania opłaty w zależności od skuteczności prowadzonej egzekucji czy też nakładu pracy organu podatkowego.

Zauważył, że skoro pobranie opłaty egzekucyjnej nie jest zależne od nakładu pracy czy skuteczności egzekucji, a jednocześnie wybór czynności podejmowanych w toku postępowania egzekucyjnego należy w istocie do organu podatkowego, to zasada celowości postępowania egzekucyjnego, wynikająca z art. 7 § 2 ustawy egzekucyjnej, sprzeciwia się pobieraniu opłat za czynności, co do których przed ich podjęciem można stwierdzić, że nie doprowadzą one do przymusowego wyegzekwowania należności w kwocie przewyższającej wydatki egzekucyjne.

Skarżący nie podzielił twierdzeń, że w sprawie brak było podstaw do umorzenia kosztów egzekucyjnych, wskazując, iż w treści przepisu art. 64e § 2 pkt 1-3 ustawy egzekucyjnej wyliczono przypadki, w których organ egzekucyjny może umorzyć w całości lub części koszty egzekucyjne. Podkreślił jednocześnie, że w sprawie zachodzi ważny interes publiczny, bowiem wierzyciel pozostaje w trudnej sytuacji ekonomicznej i nie przyczynił się swoim zachowaniem do powstania kosztów egzekucyjnych.

Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację.

Stwierdził dodatkowo, że postępowanie egzekucyjne prowadzone przez organ I instancji było nader trudne i skomplikowane. Ponadto zauważył, że skoro wierzyciel uważa, iż koszty egzekucyjne powinny być umorzone winien wystąpić z odrębnym wnioskiem wskazując przesłanki uzasadniające taki wniosek. Skoro z akt sprawy nie wynika, by taki wniosek został złożony, uznał zarzuty skargi za chybione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia – w granicach i według kryteriów określonych cytowanymi wyżej przepisami – Sąd stwierdził, że postanowienie to nie narusza prawa.

Zaskarżonym w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem z dnia [...] Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] r. o obciążeniu skarżącego będącego wierzycielem kosztami postępowania egzekucyjnego w kwocie [...] zł powstałymi w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] 2011 r. (obejmującego należności z tytułu opłaty eksploatacyjnej za okres od maja do października 2010 r.).

Spór w sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy na tle przedstawionych powyżej okoliczności sprawy wierzyciel został zasadnie obciążony kosztami egzekucji na podstawie art. 64c § 4 u.p.e.a.. Za podstawę oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd przyjął ustalony przez organy przebieg zdarzeń, niekwestionowany przez stronę skarżącą.

Skarżący zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie art. 7 u.p.e.a. poprzez niezastosowanie zasady stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku, zasady celowości, zasady stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego, zasady niezbędności egzekucji oraz art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że brak okoliczności, które wskazywałyby na istnienie ważnego interesu publicznego przemawiającego za umorzeniem przedmiotowych kosztów egzekucyjnych.

Zgodnie z art. 64c § 1 u.p.e.a. opłaty, o których mowa w art. 64 § 1 i 6 oraz w art. 64a, wraz z wydatkami poniesionymi przez organ egzekucyjny stanowią koszty egzekucyjne. Koszty egzekucyjne, z zastrzeżeniem § 2-4, obciążają zobowiązanego. W utrwalonym orzecznictwie oraz piśmiennictwie akcentuje się, że z art. 64c § 1 zdanie drugie ustawy egzekucyjnej wynika zasada, iż koszty egzekucyjne obciążają w pierwszej kolejności zobowiązanego, albowiem są one następstwem uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku i w konsekwencji konieczności wszczęcia przeciwko zobowiązanemu przymusu egzekucyjnego. Jest to konsekwencja uchylania się zobowiązanego od wykonywania nałożonych na niego obowiązków, co powoduje konieczność podjęcia działań przez organ egzekucyjny. Postępowanie egzekucyjne oraz związana z nim konieczność funkcjonowania organu egzekucyjnego jest bowiem następstwem braku pożądanych zachowań zobowiązanego (por. W. Grześkiewicz Komentarz do art. 64c ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; LEX). Zasada ponoszenia kosztów egzekucyjnych przez zobowiązanego nie jest jednak zasadą bezwzględnie obowiązującą i doznaje w pewnych sytuacjach ograniczeń. Zobowiązanego nie obciążają np. koszty egzekucyjne, gdy spowodowane zostały niezgodnym z prawem wszczęciem lub prowadzeniem postępowania egzekucyjnego (art. 64c § 3 i 3a ustawy egzekucyjnej); zwykle koszty te będą obciążały wierzyciela lub organ egzekucyjny w zależności od tego, który z tych podmiotów spowodował niezgodne z prawem wszczęcie lub prowadzenie egzekucji, co jednak nie dotyczy rozpoznawanej sprawy.

Przepis art. 64c § 4 u.p.e.a. stanowi, że wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Zgodnie z tym uregulowaniem wierzyciel może zostać obciążony obowiązkiem poniesienia kosztów egzekucyjnych, gdy zostanie wykazane, że nie mogą one być ściągnięte od zobowiązanego. Ponieważ ustawodawca nie precyzuje przyczyn niemożności ściągnięcia kosztów od zobowiązanego, przyjmuje się, że art. 64c § 4 ustawy egzekucyjnej znajduje zastosowanie nie tylko wtedy, gdy w trakcie prowadzonego postępowania egzekucyjnego nastąpi takie zubożenie zobowiązanego, że nie będzie on w stanie pokryć kosztów egzekucyjnych (por. R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2012 r., str. 323) lub gdy wyegzekwowanie kosztów egzekucyjnych wiązałoby się z poniesieniem przewyższających je wydatków egzekucyjnych, ale także i wówczas, gdy ściągnięcie tych kosztów byłoby niemożliwe z innych przyczyn faktycznych lub prawnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 września 2011 r., sygn. akt I SA/Kr 1092/11 i przywołane tam wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 marca 2009 r., II FSK 1883/07, LEX nr 524026 oraz z dnia 25 listopada 2005 r., sygn. akt FSK 2659/04; wszystkie wymienione w uzasadnieniu wyroki są także dostępne w internetowej bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Stosownie do art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. organ egzekucyjny zobowiązany był do przypisania kosztów egzekucyjnych za dokonane czynności egzekucyjne związane z zajęciem rachunków bankowych w wysokości 5% egzekwowanej należności oraz do naliczenia opłaty manipulacyjnej z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych w wysokości 1% kwoty egzekwowanych należności objętych każdym tytułem wykonawczym. Do wyżej wymienionych wartości organ egzekucyjny zobowiązany był także doliczyć 10% egzekwowanej kwoty za spisanie na miejscu u zobowiązanego protokołu o stanie majątkowym zobowiązanego, jednak nie więcej niż 3,00 zł (art. 64 § 1 pkt 14 ww. ustawy). Wymienione wyżej koszty związane z prowadzeniem postępowania winny obciążać zobowiązanego, gdyż to właśnie z jego winy nastąpiło wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego.

Postanowieniem z dnia [...] Dyrektor Izby Skarbowej w K. po rozpoznaniu zażalenia wierzyciela na postanowienie organu egzekucyjnego umarzającego postępowanie egzekucyjne na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie (w aktach administracyjnych). Organ stwierdził, że w przedmiotowym postępowaniu, zważywszy na stan majątkowy zobowiązanego, nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Zatem wyegzekwowanie także kosztów egzekucyjnych od zobowiązanego stało się niemożliwe. W konsekwencji, zgodnie z obowiązującymi przepisami, winny obciążać wierzyciela.

Wydanie postanowienia na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a. powoduje i oznacza zakończenie postępowania egzekucyjnego oraz wskazuje na sytuację zobowiązanego i dlatego jest prawnie znaczące dla unormowania art. 64c § 4 ustawy egzekucyjnej. Po zakończeniu postępowania egzekucyjnego dotyczącego należności pieniężnej organ egzekucyjny nie posiada już w stosunku do zobowiązanego wierzytelności o zapłatę kosztów egzekucyjnych, wobec tego nie może ich od niego ściągnąć, co czyni zasadnym obciążenie tymi kosztami wierzyciela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2006 r., sygn. akt II FSK 400/05). W odniesieniu do powyższego należy wywieść, że skoro organ egzekucyjny zobowiązany był umorzyć prowadzone wobec zobowiązanego postępowanie egzekucyjne, to postąpił również zgodnie z prawem obciążając wierzyciela kosztami postępowania.

Odmiennie do poruszanej kwestii odniósł się Naczelny Sądu Administracyjny w powołanym przez skarżącego wyroku z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II FSK 687/12 podnosząc w tezie, że "skoro pobranie opłaty egzekucyjnej nie jest zależne od nakładu pracy czy skuteczności egzekucji, a jednocześnie wybór czynności podejmowanych w toku postępowania egzekucyjnego należy w istocie do organu podatkowego, to zasada celowości postępowania egzekucyjnego, wynikająca z art. 7 par. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z dnia 17 czerwca 1966 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), sprzeciwia się pobieraniu opłat za czynności, co do których przed ich podjęciem można stwierdzić, że nie doprowadzą one do przymusowego wyegzekwowania należności w kwocie przewyższającej wydatki egzekucyjne."

W ocenie Sądu w badanej sprawie stan faktyczny nie pozwala na uwzględnienie podnoszonego przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 7 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie (§ 1). Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego (§ 2).

Przepis art. 7 § 1 u.p.e.a. zobowiązuje do stosowania tylko takich środków egzekucyjnych, które ustawa przewidziała dla danego obowiązku podlegającego przymusowemu wykonaniu w trybie nią określonym. Natomiast przepis art. 7 § 2 u.p.e.a. wyprowadza zasadę stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego oraz zasadę niezbędności. Pierwszą, którą ustawodawca wyraził wprost ("Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku [...]"), jest zasada obligująca organy egzekucyjne do stosowania przede wszystkim takich środków, które bezpośrednio spowodują wykonanie obowiązku spoczywającego na zobowiązanym (por. D. Kijowski Komentarz do art. 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; LEX). Natomiast R. Hauser i R. Skoczylas (op. cit., str. 66 i 68), odnosząc się do problematyki zakresu zastosowania zasady stosowania najłagodniejszego środka, zauważyli, że to organ egzekucyjny ocenia, który środek egzekucyjny jest najłagodniejszy i najbardziej celowy. W obecnym stanie prawnym można uznać, że najmniej uciążliwym środkiem jest egzekucja z pieniędzy, a najbardziej uciążliwa jest egzekucja z nieruchomości.

Zdaniem skarżącego organ egzekucyjny nie rozważył, czy zastosowanie środka egzekucyjnego przyczyni się w jakiejkolwiek mierze do spełnienia celu egzekucji administracyjnej. Należy jednak zwrócić uwagę, że wierzyciel – dochodząc wierzytelności w znaczącej wysokości (tu: ponad jeden milion zł) – może wskazać organowi egzekucyjnemu kierunek prowadzenia tego postępowania. W tytule egzekucyjnym w pkt D "Wniosek wierzyciela" ma możliwość wskazania zarówno rachunku zobowiązanego jak i miejsca położenia jego majątku (pkt E i F); w tej części tytuł wykonawczy pozostał niewypełniony. Zasada stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku wiąże nie tylko organ egzekucyjny, ale również wierzyciela, który powinien stosować się do tej zasady, proponując środek egzekucyjny we wniosku o wszczęcie egzekucji (por. R. Hauser, A. Skoczylas, op. cit., str. 66).

Niezależnie od tego organ egzekucyjny w dniu 1 lipca 2011 r. doręczył zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego z klauzulą o skierowaniu do egzekucji i w tym samym dniu sporządził "Protokół o stanie majątkowym zobowiązanego", który stanowił informację zarówno dla organu egzekucyjnego jak i wierzyciela, który jednak nie zareagował na podane tam informacje przez zobowiązanego. Z akt administracyjnych wynika, że dalsze czynności organ egzekucyjny podjął w 2013 r. i zmierzały one do ustalenia miejsca zamieszkania zobowiązanego oraz ustalenia czy nadal prowadzi on działalność gospodarczą. Dopiero w dniu 8 maja 2013 r. nastąpiło zajęcie rachunków bankowych w C Bank S.A., E Bank S.A. oraz B Bank S.A.

Stosownie do brzmienia art. 6 § 1 u.p.e.a. wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku. W administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym obowiązuje bowiem zasada obligatoryjnego podejmowania egzekucji; skutkiem podjętych przez wierzyciela "czynności" jest powstanie obowiązku wszczęcia przez organ egzekucyjny postępowania i przystąpienia do egzekucji. Zatem z przepisów ustawy egzekucyjnej wyprowadzić można wnioski, że organ egzekucyjny ma obowiązek nie tylko "podjąć" egzekucję administracyjną, ale ją nieprzerwanie prowadzić (por. D. Kijowski Komentarz do art. 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; LEX).

Zaznaczenia wymaga, że do dnia 22 maja 2014 r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz.1541 ze zm.) zgodnie z jego § 8 wierzyciel był uprawniony do uzyskania w organie egzekucyjnym informacji o sposobie załatwienia wniosku egzekucyjnego a organ egzekucyjny miał obowiązek udzielenia wierzycielowi wyczerpującej odpowiedzi. Z akt sprawy nie wynika, aby wierzyciel od 2011 r. zwracał się do organu egzekucyjnego o jakiekolwiek informacje dotyczące toczącego się postępowania. Pismem z dnia 14 października 2014 r. to organ egzekucyjny poinformował wierzyciela o bezskuteczności prowadzonego postępowania oraz o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego z nieruchomości, do której ostatecznie wierzyciel nie przystąpił.

Należy się zgodzić z Dyrektorem Izby Skarbowej, że dopiero po dokonaniu zajęcia rachunku bankowego organ egzekucyjny może powziąć informację, czy i w jakiej wysokości na rachunku znajdują się środki pieniężne, ustawodawca bowiem nie przewidział możliwości dokonania jakichkolwiek ustaleń przed dokonaniem zajęcia. Organ egzekucyjny, prowadząc egzekucję w sposób najmniej uciążliwy dla zobowiązanego (a nie wierzyciela), dokonał zajęcia rachunku bankowego, co spowodowało konieczność zastosowania art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. i pobrania za dokonaną czynność opłaty w wysokości 5% egzekwowanej należności. Należy zatem raz jeszcze zaakcentować, że w odniesieniu do egzekucji z rachunków bankowych oczywista jest niewiedza organu egzekucyjnego o wartości zdeponowanych tam i wpłacanych po zajęciu środków, co odróżnia ją znacząco np. od omówionej w wyroku NSA z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II FSK 687/12, LEX nr 1494996 egzekucji z ruchomości, których wartość i zbywalność jest możliwa do oszacowania przed zajęciem. Przy tym Sąd nie podziela poglądu, że jedynie skuteczne zajęcie (tj. polegające na wyegzekwowaniu należności) powoduje możliwość naliczenia opłaty. Przepis art. 64 § 1 u.p.e.a. stanowi bowiem, że organ egzekucyjny pobiera opłaty "za dokonane czynności egzekucyjne", zaś zgodnie z art. 1a pkt 2 tej ustawy przez czynności egzekucyjne rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego, natomiast przez zajęcie egzekucyjne rozumie się czynność organu egzekucyjnego, w wyniku której organ egzekucyjny nabywa prawo rozporządzania składnikiem majątkowym zobowiązanego w zakresie niezbędnym do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym (pkt 18 art. 1a). Również przepis art. 64 § 6 ustawy egzekucyjnej obliguje organ egzekucyjny do pobrania opłaty manipulacyjnej w wysokości 1% kwoty egzekwowanych należności "za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych". Zatem jednoznaczne przepisy ustawy egzekucyjnej (w tym art. 64c § 4) nie pozwalały organowi egzekucyjnemu na odmienne załatwienie sprawy, skoro koszty egzekucyjne nie mogły zostać ściągnięte od zobowiązanego.

Podsumowując, z powołanych wyżej przepisów ustawy egzekucyjnej wynika, że o ile wierzyciel nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym, który przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 4 ustawy egzekucyjnej), egzekucję administracyjną wszczyna organ egzekucyjny na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego (art. 26 § 1 ustawy egzekucyjnej), zaś momentem wszczęcia postępowania egzekucyjnego w tym ostatnim przypadku jest dzień doręczenia wniosku organowi egzekucyjnemu. Oznacza to, że postępowanie takie prowadzone jest na wniosek wierzyciela a tym samym oparte jest na zasadzie skargowości oraz że postępowanie takie zostaje wszczęte z określonym w ustawie dniem niezależnie od woli organu egzekucyjnego, do którego wniosek taki skierowano. Oznacza to także, że wierzyciel posiadający prawo do inicjowania postępowania egzekucyjnego (wniosek) w ramach którego wszczynana jest egzekucja administracyjna (tytuł wykonawczy), posiada również uprawnienie do odstąpienia z dalszego prowadzenia takiego postępowania lub samej egzekucji, bądź podejmowania czynności w jej toku. Organ bowiem obowiązywała zasada obligatoryjnego prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a., podnieść należy, że w ramach niniejszego postępowania jego rozpoznanie nie jest możliwe. Zgodnie z tym przepisem koszty egzekucyjne mogą być umorzone, jeżeli za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny. Rację ma Dyrektor Izby Skarbowej, że rozpoznanie takiego wniosku winno poprzedzić jego złożenie. Zgodnie z art. 64e § 1 ustawy to organ egzekucyjny może umorzyć w całości lub w części przypadające na jego rzecz koszty egzekucyjne. Zatem jedynie wniosek wierzyciela skierowany do organu egzekucyjnego może zainicjować wszczęcie postępowania o umorzenie kosztów egzekucyjnych, w ramach którego badany będzie "ważny interes publiczny". Zważywszy, że skarżący zawarł wniosek o umorzenie kosztów egzekucyjnych już w zażaleniu na postanowienie organu egzekucyjnego z dnia [...] – organ odwoławczy pismem z dnia 30 kwietnia 2015 r. pouczył wierzyciela o konieczności złożenia odrębnego wniosku do organu egzekucyjnego ze wskazaniem podstaw i przesłanek uzasadniających ich umorzenie.

Sąd stwierdza, że wierzyciel nie może uchylić się od obowiązku pokrycia kosztów postępowania egzekucyjnego nieuiszczonych przez zobowiązanego, gdy w trakcie prowadzonego postępowania egzekucyjnego nastąpi takie zubożenie zobowiązanego, że nie będzie on w stanie pokryć kosztów egzekucyjnych lub gdy wyegzekwowanie kosztów egzekucyjnych wiązałoby się z poniesieniem przewyższających je wydatków egzekucyjnych, zaś wierzyciel musi przewidywać konieczność ich poniesienia w sytuacji przewidzianej w art. 59 § 2 u.p.e.a. i bez znaczenia jest podnoszona przezeń okoliczność, iż swym zachowaniem nie przyczynił się do ich powstania. Organy obu instancji przedstawiły wyliczenie kosztów egzekucyjnych oraz moment ich powstania ze wskazaniem podstawy prawnej, których to ustaleń strona skarżąca nie podważała. Natomiast podnoszona w skardze argumentacja winna być rozpatrywana w ramach odrębnego postępowania dotyczącego ewentualnego umorzenia kosztów egzekucyjnych.

W konsekwencji przedstawionych wyżej rozważań i ostatecznie przyjętego stanowiska co do zaistniałego w tej sprawie sporu Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zawartego w skardze wniosku strony skarżącej o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności art. 64 § 1 i § 6 u.p.e.a. z art. 2 i art. 217 Konstytucji RP, w kontekście wskazanym przez skarżącego.

W obecnie obowiązującym stanie prawnym (art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. z 2015 r., poz. 1064) Trybunał orzeka w sprawach zgodności z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą aktu normatywnego kwestionowanego w pytaniu prawnym, o którym mowa w art. 193 Konstytucji. Zgodnie z art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Oznacza to, że jedynie od sądu orzekającego zależy, czy w konkretnej sprawie zasadne jest wniesienie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. Przesłanką do takiej inicjatywy jest z jednej strony sytuacja powzięcia przez sąd wątpliwości co do konstytucyjności aktu normatywnego, której to wątpliwości nie daje się usunąć w drodze wykładni, z drugiej zaś wystąpienie zależności między odpowiedzią na pytanie prawne a rozstrzygnięciem rozpoznawanej, konkretnej sprawy. W niniejszej sprawie Sąd takiej wątpliwości w obliczu dokonanej wyżej wykładni przepisów prawa nie powziął. Tym samym nie znalazł podstaw do wystąpienia z zaprezentowanymi przez stronę pytaniami prawnymi do Trybunału Konstytucyjnego. Należy tedy powtórzyć, że zasadą jest, iż to zobowiązany ponosi odpowiedzialność za powstałe koszty egzekucji. Zasadność tej regulacji nie może budzić wątpliwości, gdyż całe postępowanie egzekucyjne i związana z nim konieczność funkcjonowania organów egzekucyjnych jest następstwem uchylania się zobowiązanego od wykonywania nałożonych na niego obowiązków. Zatem określona przez ustawodawcę wysokość opłat egzekucyjnych (bez określenie jej maksymalnej wysokości) stanowi dolegliwość dla dłużników nierealizujących dobrowolnie swych powinności publicznoprawnych. Podzielając stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 162/15, stwierdzić należy, że przepis art. 64 u.p.e.a. kazuistycznie określa czynności egzekucyjne podlegające opłatom. Wysokość opłat za poszczególne czynności egzekucyjne została zróżnicowana w zależności od charakteru egzekwowanego obowiązku. W odniesieniu do egzekwowanych należności pieniężnych ustawodawca wyszczególnił 14 rodzajów czynności egzekucyjnych (art. 64 § 1 u.p.e.a.). Za ich dokonanie pobiera się określone opłaty, które obejmują należności ustalone kwotowo. W odniesieniu do niektórych czynności zostały ustalone stawki procentowe z określeniem minimalnej bądź maksymalnej kwoty. Wysokość opłaty manipulacyjnej wynika zaś wprost z art. 64 § 6 u.p.e.a. Innymi słowy organ egzekucyjny pobiera opłatę za czynności egzekucyjne w wysokości i warunkach opisanych w art. 64 § 2 ustawy egzekucyjnej. Z powołanych przepisów nie wynika bowiem, aby ustawodawca uzależniał wysokość naliczonych opłat od rzeczywistych kosztów poniesionych przez organ egzekucyjny w ramach działań zmierzających do wyegzekwowania wymagalnej należności objętej tytułem wykonawczym. W przypadku natomiast zaistnienia przesłanek określonych w art. 64c § 4 u.p.e.a. wierzyciel zostaje obciążony kosztami postępowania egzekucyjnymi w wysokości, w jakiej zostałyby one pobrane od zobowiązanego; świadczy o tym użyty w ww. przepisie zwrot "wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne".

Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które uzasadniałoby wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.