III OSK 1875/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-04-17	
Data wpływu	2025-09-25	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Mariusz Kotulski
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Go 38/25	
Skarżony organ	Komendant Policji	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 2 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 czerwca 2025 r. sygn. akt II SAB/Go 38/25 w sprawie ze skargi I.W. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 4 czerwca 2025 r. sygn. akt II SAB/Go 38/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu skargi I.W. ("skarżąca") na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wlkp. ("organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w pkt I zobowiązał Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wlkp. do rozpoznania wniosku z dnia 9 lutego 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku, w pkt II stwierdził, że Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wlkp. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pkt III oddalił skargę w pozostałym zakresie, w pkt IV zasądził od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wlkp. na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy.

Wnioskiem z dnia 9 lutego 2025 r. skarżąca zwróciła się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wlkp. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1. Gdzie odnotowywane zostało, rzekomo przeprowadzone z moim osobistym udziałem, badanie lekarskie z dnia 26 września 2024 r., na podstawie którego lekarz wydał zaświadczenie lekarskie, zgodne ze wzorem zaświadczenia będącego załącznikiem do wspomnianego rozporządzenia? Na marginesie dodała, że według oświadczenia Prezes ZCM, a złożonego również do Rzecznika Praw Pacjenta, dokumentacją medyczną z powyższego badania lekarskiego dysponuje Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim. Zatem wniosła o przedłożenie jej kopii zapisów z rzekomo przeprowadzonego badania lekarskiego - podstawa prawna RODO- uzyskanie kopii dokumentacji medycznej.

2. Z uwagi na pozyskane od Prezes Z. sp. z o.o. w K. informacje określające, że z uwagi na przytoczoną powyżej umowę płatnikiem, ze środków publicznych, za usługę medyczną - badanie lekarskie, jest Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim, wniosła o ujawnienie kwoty jaką Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wlkp. uiścił na rzecz Z. sp. z o.o. z siedzibą w K. ul. [...] za rzekome badanie lekarskie z jej osobistym udziałem w dniu 26 września 2024 r.

W odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 18 lutego 2025 r. organ poinformował skarżącą, że przedmiotem wniosku jest realizacja indywidualnego interesu, wobec czego wniosek nie dotyczy sprawy publicznej i żądane informacje nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej także "u.d.i.p."). Nie można bowiem przy pomocy ww. ustawy wnioskować o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny (por. wyroki NSA: z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt I OSK 1359/18 oraz z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt lOSK 1889/17).

W piśmie z 21 lutego 2025 r. skarżąca ponowiła żądanie udostępnienia jej informacji objętych wnioskiem z dnia 9 lutego 2025 r.

W odpowiedzi z dnia 5 marca 2025 r. organ podtrzymał wyrażone wcześniej stanowisko wskazując, że żądana informacja nie jest informacją publiczną.

Pismem z dnia 10 marca 2025 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, domagając się jednocześnie nałożenia na instytucję publiczną kary grzywny zgodnie z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej p.p.s.a.).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i oddalenie wniosku o nałożenie na instytucję publiczną kary grzywny.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zobowiązał Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wlkp. do rozpoznania wniosku z dnia 9 lutego 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku, stwierdził, że Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wlkp. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oddalił skargę w pozostałym zakresie i zasądził od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wlkp. na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji podniósł, że stanowisko organu jest błędne i naruszające przepisy u.d.i.p.

Wbrew stanowisku organu sam fakt, że żądane przez skarżącą informacje związane są z jej indywidualną sprawą, nie pozbawia tych informacji ich publicznego charakteru. Sąd uznał, iż z pewnością nieudostępnienie skarżącej przez organ żądanej przez nią informacji tylko z uwagi na stwierdzenie, że związane są one z jej sprawą indywidualną, pozbawiając je waloru informacji publicznej, było nieuprawnione. W istocie organ powinien dokonać właściwej oceny i kwalifikacji informacji objętych wnioskiem skarżącej i ustalić czy stanowią one informację publiczną, mając na uwadze wymogi określone w przepisach u.d.i.p.

Analizując treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 9 lutego 2025r. z punktu widzenia oceny czy informacje te stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., Sąd stwierdził, iż niewątpliwie w odniesieniu do pkt 2 wniosku należy uznać, iż dotyczy on informacji publicznej. Pytanie skarżącej zawarte w pkt 2 wniosku odnosi się mianowicie do kwestii wydatkowania środków publicznych przez organ władzy publicznej, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Natomiast odnośnie do udostępnienia samej dokumentacji medycznej dotyczącej skarżącej Sąd zwrócił uwagę, iż nie stanowi ona informacji o sprawach publicznych, gdyż w żaden sposób nie odnosi się do spraw publicznych, w tym wykonywania zadań władzy publicznej, gospodarowania mieniem publicznym, a wyłącznie stanu zdrowia skarżącej. Zaznaczyć należy przy tym, iż zasady udostępniania informacji o dokumentacji medycznej regulują inne przepisy niż u.d.i.p., tj. art. 26 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, zgodnie z którym podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych udostępnia dokumentację medyczną pacjentowi lub jego przedstawicielowi ustawowemu, bądź osobie upoważnionej przez pacjenta (ust. 1). Sąd zwrócił także uwagę, iż zgodnie z art. 9 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego Nr 2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (rozporządzenie o ochronie danych), zabrania się przetwarzania danych osobowych ujawniających (...) danych dotyczących zdrowia (...), z wyjątkami przewidzianymi w treści ust. 2.

Sąd zwrócił uwagę, iż pytanie zawarte w pkt 1 wniosku z dnia 9 lutego 2025 r. ma bardziej rozbudowaną formę i poza samą dokumentacją medyczną, o którą zwróciła się skarżąca, zapytała ona także "gdzie odnotowywane zostało, rzekomo przeprowadzone z moim osobistym udziałem, badanie lekarskie z dnia 26 września 2024 r., na podstawie którego lekarz wydał zaświadczenie lekarskie, zgodne ze wzorem zaświadczenia będącego załącznikiem do wspomnianego rozporządzenia". Ponieważ organ nie udostępnił informacji skarżącej powołując się wyłącznie na to, że wniosek został złożony we własnej sprawie, nie odnosząc się do treści i charakteru informacji objętych poszczególnymi punktami wniosku, zdaniem Sądu organ w takim przypadku zobowiązany jest dokonać oceny odnośnie do pkt 1 wniosku, co do jego treści, charakteru, precyzyjności i dokonać jego interpretacji z punktu widzenia przepisów u.d.i.p., a następnie się do niego ustosunkować, argumentując swoje stanowisko.

Z tych wszystkich powodów, wystosowanie przez organ w odpowiedzi na wniosek z dnia 9 lutego 2025 r. pisma informującego z dnia 21 lutego 2025 r. – w okolicznościach kontrolowanej sprawy – nie może zostać uznane za prawidłowe załatwienia wniosku skarżącego z 9 lutego 2025 r. w trybie u.d.i.p. Sąd uznał, iż poprzestanie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wlkp. wyłącznie na pisemnej informacji z 21 lutego i 5 marca 2025 r., nie stanowiło wywiązania się przez organ z obowiązków wynikających z przepisów u.d.i.p. właściwego rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, prowadząc do stanu bezczynności organu.

Wobec powyższego Sąd na postawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wlkp. do rozpoznania wniosku skarżącej z 9 lutego 2025 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku (pkt I wyroku). Jednocześnie Sąd uznał stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., iż powyższy organ rozpoznając wniosek skarżącej z dnia 9 lutego 2025r. dopuścił się bezczynności (pkt II wyroku). Ponadto Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Organ nie pozostawił wniosku skarżącej bez reakcji, ale jednocześnie jego działania pozostały w sprzeczności z przepisami u.d.i.p., w związku z ich błędną interpretacją.

W ocenie Sądu nierozpatrzenie wniosku skarżącej w sposób niezgodny z przepisami u.d.i.p. nie jest zachowaniem godzącym w ład demokratycznego państwa prawa. Działania organu nie mają charakteru celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Z tych względów Sąd nie znalazł podstaw uzasadniających wymierzenie organowi grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.) i dlatego skarga w zakresie dotyczącym żądania wymierzenia organowi kary grzywny na podstawie art. 151 p.p.s.a. została oddalona (pkt III sentencji wyroku).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej p.p.s.a.) zaskarżając go w części, tj. w zakresie punktu I, II i IV wnosząc o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części, tj. w zakresie punktów I, II i IV i oddalenie skargi skarżącej;

2. ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części, tj. w zakresie punktów I, II i IV i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim.

3. zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. błędną wykładnię:

1. art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że żądane przez skarżącą we wniosku z dnia 9 lutego 2025 r. informacje dotyczące jej indywidualnej sprawy związanej z zatrzymaniem, stanowią informację publiczną, podczas gdy dotyczą one realizacji jej prywatnego interesu, a nie "sprawy publicznej", co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że organ pozostawał w bezczynności.

2. art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że informacja o kwocie uiszczonej za badanie lekarskie konkretnej osoby (skarżącej) w ramach indywidualnego postępowania stanowi informację o majątku publicznym podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p., w sytuacji gdy informacja ta jest ściśle związana z prywatną sferą jednostki i jej indywidualną sprawą, a nie z ogólnymi zasadami gospodarowania mieniem publicznym przez organ;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie wyroku, polegające na arbitralnym odrzuceniu przez Sąd pierwszej instancji argumentacji prawnej organu popartej orzecznictwem (m.in. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., sygn. I OSK 2817/19), bez dogłębnego wyjaśnienia, na czym polegała rzekoma odmienność stanów faktycznych, co uniemożliwia właściwą kontrolę instancyjną i polemikę z motywami rozstrzygnięcia.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Niniejsza sprawa została rozpoznana stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast strona przeciwna po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bada tylko, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej podniesiony został zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2. Jako pierwsze zostaną rozpoznane zarzuty naruszenia prawa materialnego, gdyż są one dalej idące.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazane w punkcie I.1 i I.2 są nieuzasadnione. Ich istota sprowadza się do zakwestionowania stanowiska sądu pierwszej instancji co do zaklasyfikowania wnioskowanej informacji jako publicznej. Zdaniem zaś autora skargi kasacyjnej działanie skarżącej wynikała wyłącznie z subiektywnego interesu i służyło uzyskaniu informacji celem realizacji interesu prywatnego, subiektywnego, a w konsekwencji przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej zostały nadużyte i wykorzystane w czysto prywatnych sprawach. Autor skargi kasacyjnej stanął zatem na stanowisku, iż o prawnej kwalifikacji informacji jako publicznej przesądza cel, którym kieruje się wnioskodawca żądając określonej informacji.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, iż z przepisów art. 61 ust. 1 Konstytucji oraz art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że informacja publiczna jest obiektywną kategorią prawną, której cechy wynikają z treści obowiązującego prawa, a subiektywna wola jednostki pozostaje bez wpływu na klasyfikację danej informacji jako publicznej, zaś cel żądania udostępnienia wnioskowanej informacji może być oceniany wyłącznie w kategoriach sposobu stosowania prawa, pod warunkiem, że to sam wnioskodawca wyraźnie i niewątpliwie wskaże swoją sferę wolitywno-motywacyjną w treści wniosku dostępowego.

Art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP gwarantuje każdemu dostęp do informacji publicznej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Z kolei z ustępu 2 wynika, że prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku i obrazu. Z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach, ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ograniczenie to musi mieć swoją wyraźną podstawę w ustawie, nie może być oparte na domniemaniu. Musi też posiadać materialną legitymację, a więc jego wprowadzenie jest możliwe jedynie z uwagi na konieczność ochrony wartości wymienionych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP.

Konstytucja bardzo ogólnie zakreśliła zakres przedmiotowy prawa do informacji publicznej przez wskazanie, iż chodzi o informacje o działalności organów władzy publicznej. Zakres podmiotowy prawa do informacji publicznej oznaczony został przez wskazanie, iż dotyczy ona organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Konstytucja na plan pierwszy wysuwa kryterium przedmiotowe, uznając że istota informacji publicznej skoncentrowana jest w działalności organów i innych podmiotów. Wolą ustrojodawcy jest, by za informację publiczną była uznawana informacja o całej działalności wszystkich organów czy podmiotów władzy publicznej. Wypływa z tego wniosek, że pod pojęciem działalności rozumieć należy działalność wykonywaną we wszystkich formach prawnych, we wszystkich sferach aktywności związanych z wykonywaniem kompetencji poszczególnych władz.

Można więc przyjąć, że Konstytucja wprowadzając praw obywatelskie do dostępu do informacji publicznej wyznaczyła jej zakres przedmiotowo-podmiotowy bardzo szeroko, jednak w taki sposób, iż istota informacji publicznej nie została zdefiniowana. Zdefiniowanie powinno więc nastąpić w ustawie zwykłej. W świetle art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udostępniania informacji publicznych co do zasady miały określać ustawy. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Doprecyzowaniem tego przepisu jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który w formie katalogu otwartego wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Jest on bez wątpienia pomocny w ustaleniu zakresu przedmiotowego pojęcia informacji publicznej, lecz tylko w zakresie regulacji pozytywnej zawartej w jego treści. Użycie zwrotu "w szczególności" oznacza jednak, iż wyliczenie to ma charakter przykładowy, co oznacza, iż są jeszcze inne kategoria informacji, poza wymienionymi w art. 6 ust. 1, którą mają przymiot informacji publicznej. W praktyce właśnie te pozostałe typy informacji stanowią przedmiot wątpliwości i sporów.

Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone, jeśli znajduje się w posiadania lub na przechowaniu władz publicznych (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności, tj. tego, że dotyczą realizacji zadań publicznych. Kluczem do definiowania informacji publicznej jest odnalezienie znaczenia pojęcia "sprawy publicznej". W doktrynie prawa administracyjnego pojęcie "publiczności" służące m.in. tak podstawowym celom jako definiowanie administracji publicznej, czy kategorii interesu publicznego, jest wiązane z działalnością państwa jako przejętego przez nie zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach (zob. J. Boć, Pojęcie administracji, w: J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2004, s. 16; J. Supernat, Pojęcie administracji publicznej – "państwowe", "powszechnie pojemne i ponadczasowe" oraz "pozapaństwowe" w: J. Korczak (red.): Układ administracji publicznej, Warszawa 2020, s. 114). Ustawodawca nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną - określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, t. 4; por. wyrok NSA z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie wniosek zasadniczo dotyczył sprawy publicznej, bowiem wnioskodawczyni objęła nim sprawy wydatkowania środków publicznych (pkt 2 wniosku). Zgodzić należy się z oceną sądu pierwszej instancji co do złożonego charakteru pkt. 1 wniosku. Dokumentacja medyczna wnioskodawczyni nie jest informacją publiczną zgodnie ze wskazanymi wyżej przepisami, lecz nie sposób nie dostrzec, że pewna część pytania pierwszego dotyczy sposobu realizacji zadań publicznych ("gdzie odnotowane zostało ..."). Słusznie zatem wskazał Sąd pierwszej instancji, iż organ nie rozpoznał wniosku w tej części prawidłowo uznając, że dotyczy on sprawy indywidualnej, a zatem, że skarżąca nadużywa instytucji prawa do informacji publicznej do załatwienia swoich prywatnych sprawy. Sąd ten wskazał również prawidłowy tok postępowania z wnioskiem w tym zakresie, który nie odpowiadał postępowaniu rzeczywiście podjętemu przez organ, co przemówiło za treścią wyroku sądu pierwszej instancji.

W związku z postawieniem tego rodzaju zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że cel i motywy, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej, mają charakter subiektywny i mogą mieć znaczenie przy ocenie sposobu czynienia użytku przez wnioskodawcę z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa. Posługiwanie się kryteriami oceny czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego w wykładni ustawowych określeń składających się na przedmiot tego prawa, tj. pojęcia informacji publicznej, nie znajduje jakichkolwiek uzasadnionych podstaw. W takiej sytuacji skuteczne może być podniesienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania prawa". W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna daleka jest od doskonałości, gdyż jej autor posługuje się pojęciami nieprawnymi dla określenia sposobu naruszenia prawa. Całość skargi kasacyjnej pozwala jednak na przyjęcie, że chodzić może mu o niewłaściwe zastosowanie prawa, co nakazuje jej merytoryczne rozpoznanie.

Stąd też wskazać należy, że w polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Nie uczynił tego zwłaszcza w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym umieszczając art. 61 Konstytucji kreujący to prawo wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych. W jednym ze swoich orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu rozpatrującego" (zob. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12; wyrok z dnia 7 września 2019 r., I OSK 2687/17; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2022 r., III OSK 2851/21; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2023 r., III OSK 7265/21).

Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być nieznajomość motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Jest rzeczą oczywistą, że brak jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego. W przypadku prawa dostępu do informacji publicznej ustawodawca wyraźnie tę oczywistość potwierdza stanowiąc w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skoro jednak dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie pozorowania realizacji wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Dokonanie tego rodzaju ustaleń może okazać się niemożliwe ze względu na "wewnętrzną" specyfikę motywów i celów działania wnioskodawcy. Ustalenia takie można opierać na ocenie okoliczności faktycznych danej sprawy, w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomocne może być stanowisko żądającego prezentowane w innych pismach kierowanych do podmiotu zobowiązanego. Znaczenie może mieć okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy albo ogólnodostępnych (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Nie jest natomiast możliwe prowadzenie w tym kierunku postępowania dowodowego, jeśli treść wniosku dostępowego nie uprawnia do powzięcia wątpliwości co do sfery motywacyjnej wnioskodawcy i celów, które zamierza on w ten sposób osiągnąć. Jeśli zatem sam wnioskodawca nie zwerbalizuje swojej sfery wolitywno-motywacyjnej to nie jest prawnie dopuszczalne prowadzenie w tym kierunku postępowania dowodowego, gdyż w ten sposób mogłoby dojść do podważenia konstytucyjnego prawa podmiotowego jednostki. W rozpoznawanej sprawie wywiedzenie stanowiska, iż skarżąca skierowała wniosek dostępowy kierując się potrzebą załatwienia sprawy prywatnej jest nieuprawnione. Żadna część wniosku nie prowadzi do takiej tezy. Zastosowanie dyrektyw językowych do wykładni wniosku dostępowego nie mogło prowadzić do wniosku, do jakiego doszedł organ. Stanowisko organu w tym zakresie zostało zbudowane wyłącznie na jego domysłach.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje ponadto, że autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje w rozpoznawanej sprawie ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania. Sąd pierwszej instancji przyjął w swoich ustaleniach, iż motywy i cele, którymi kierowała się skarżąca nie zostały w sprawie ujawnione, ani nie było możliwe ich ustalenie na podstawie treści wniosku. Twierdzenia sądu w tym zakresie są elementem przyjętego stanu faktycznego.

Kwestionowanie ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy jest możliwe w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, tj. w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania w powiązaniu z zarzutami niewłaściwego zastosowania przepisów, w których znajduje normatywną podstawę to prawo, czyli art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. oraz przepisów określających sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej z uwzględnieniem ogólnej konstytucyjnej normy wyrażonej w art. 82 Konstytucji RP, zgodnie z którym obowiązkiem obywatela polskiego jest m.in. troska o dobro wspólne. Prowadzić to musi do konkluzji, iż nieskuteczne jest kwestionowanie nadużycia prawa do informacji publicznej wyłącznie przez zarzut oparty na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Przypadek taki zachodzi w rozpoznawanej sprawie, co czyni zarzuty I.1 i I.2 nieskuteczne.

W tym stanie rzeczy powołane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego należało uznać za niezasadne.

Jako niezasadny ocenić należy kilkakrotnie powtarzany zarzut naruszenia art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego czy procesowego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił prawidłowo swoje stanowisko co do podstawy faktycznej i prawnej, która przemówiła za treścią rozstrzygnięcia. Nie musiał natomiast referować w takiej sytuacji różnic między dwoma sprawami sądowoadministracyjnymi, które były przedmiotem działalności orzeczniczej sądów administracyjnych. Z tych względów zarzut ten jest nieuzasadniony.

Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.