Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st. sekretarz sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi W. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego; oddala skargę. /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ J. Szaniecka /-/E. Brychcy

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] (znak [...]) na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f i art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wymierzył W. M. karę w wysokości 5.000 zł z tytułu przystąpienia do nielegalnego użytkowania budynku garażu wybudowanego na nieruchomości położonej w K. przy ul. Ł. o numerze ewidencyjnym działki [...].

Organ nadzoru budowlanego I instancji motywując swoje rozstrzygnięcie wskazał, że w dniu [...] Urząd Miasta i Gminy wydał decyzję o pozwoleniu na budowę garażu w K. przy ul. Ł. W toku budowy inwestor dokonał istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa, co było przedmiotem postępowania administracyjnego właściwych organów nadzoru budowlanego i Naczelnego Sądu Administracyjnego w latach 1992-2004r. W konsekwencji prowadzonego postępowania w obrocie prawnym nie funkcjonuje aktualnie żaden akt prawny rozstrzygający merytorycznie sprawę odstępstw przy budowie przedmiotowego obiektu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął, więc działania mające na celu doprowadzenie wybudowanego niewłaściwie garażu należącego do W.M. do stanu zgodnego z prawem. W tym celu organ nadzoru budowlanego I instancji wyznaczył na dzień 2 października 2007r. kontrolę przedmiotowego budynku.

W toku kontroli stwierdzono m.in. że budowa została przez inwestora zakończona, a przedmiotowy budynek garażu jest użytkowany. Na okoliczność nielegalnego użytkowania garażu sporządzono protokół z kontroli nr [...] wraz z dokumentacją fotograficzną. Czynności kontrolne zostały przeprowadzone w obecności właściciela – W.M.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że garaż jest użytkowany nielegalnie - bez skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy lub posiadania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Podkreślono, że formalne zakończenie budowy następuje z chwilą przyjęcia przez właściwy organ zawiadomienia o jej zakończeniu lub uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ wskazał, że zgodnie z przepisami prawa budowlanego do zadań nadzoru budowlanego należy m.in. kontrola przestrzegania i stosowania prawa budowlanego na każdym etapie procesu budowlanego. Do użytkowania obiektu budowlanego, którego realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę można przystąpić po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Wyjątek od tej zasady reguluje art. 55 prawa budowlanego, w świetle którego w trzech przypadkach wymagane jest wystąpienie o udzielnie pozwolenia na użytkowanie.

Dalej wyjaśniono, że przepisy zawarte w art. 57 prawa budowlanego adresowane są do inwestora, na którym ciążą obowiązki związane z uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, określone także m.in. w art. 54 i 55 ustawy prawo budowlane. Zgodnie więc z treścią art. 57 ust. 7 prawa budowlanego w przypadku przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 prawa budowlanego właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Wobec powyższego w przypadku stwierdzenia przez przedstawicieli organu nadzoru budowlanego, że obiekt lub jego część jest użytkowana nielegalnie, bez dopełnienia przewidzianych prawem procedur, organ ma obowiązek nałożyć karę, obliczoną jak przy obowiązkowych kontrolach (art. 59f ust. 1 prawa budowlanego), z tym że stawka opłaty podlega wówczas dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Opłata ta stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu (w). Wszystkie dane konieczne do obliczenia kary zawarte są w ustawie prawo budowlane i wynoszą: stawka opłaty - 500 zł (art. 59f ust. 2 prawa budowlanego), współczynnik kategorii obiektu i wielkości obiektu - po 1,0. Wysokość kary z tytułu nielegalnego użytkowania wynosi, więc K = (500 zł x 1,0 x 1,0) x 10 = 5.000 zł.

Organ wskazał również, że umożliwił stronom postępowania wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie materiałów i dowodów.

Inwestor wniósł zażalenie na powyższe postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnosząc o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie przedmiotowego postępowania. Żalący się podniósł, że naruszono art. 124 kpa poprzez jego niepełne zastosowanie, naruszono art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie art. 80 kpa przez błędną ocenę stanu faktycznego potwierdzonego dowodami zgromadzonymi w sprawie.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu przytoczył stan faktyczny sprawy i stwierdził, że w myśl art. 54 ustawy prawo budowlane do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienia jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepisy art. 55 i art. 57 prawa budowlanego dotyczą obowiązku uzyskania decyzji pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego. Organ II instancji wskazał, że nie ulega wątpliwości, że przedmiotowy garaż wybudowany został na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, co potwierdził sam inwestor. Potwierdzone zostało także w oparciu o dokumentację fotograficzną użytkowanie przedmiotowego obiektu.

Następnie organ II instancji przytoczył treść art. 57 ust. 7 prawa budowlanego i stwierdził, że sposób obliczania kary, a tym samym jej wysokość nie zależy od uznania organu nadzoru budowlanego. Wysokość stawki opłaty (s) określona została przez ustawodawcę w art. 59f ust. 2 prawa budowlanego i wynosi 500 zł. Kolejne współczynniki określone zostały w załączniku do ustawy prawo budowlane i wynoszą dla przedmiotowego obiektu, który zaliczyć należy do kategorii III - inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie" współczynnik kategorii obiektu wynosi 1,0, a współczynnik wielkości obiektu dla wskazanej kategorii III wynosi 1,0. Tym samym wysokość kary stanowiąca iloczyn powyżej wskazanych czynników wynosi w niniejszej sprawie 5.000 zł.

Odnosząc się do zarzutu żalącego się dotyczącego niezastosowania przez organ I instancji art. 124 kpa Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że powołanie podstawy prawnej stanowi przywołanie odpowiednich przepisów prawa materialnego, a obok nich przepisów prawa procesowego, zwłaszcza kpa. Organ II instancji uznał także, że uzasadnienie prawne zaskarżonego postanowienia zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa, odpowiada więc nakazom zawartym w treści art. 124 kpa.

W ocenie organu II instancji chybiony okazał się także zarzut naruszenia art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. Przepis ten odnosi się bowiem do obowiązkowej kontroli, jakich dokonują organy nadzoru budowlanego po wpłynięciu wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Natomiast wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu niezależne jest od tejże kontroli. Wystarczy bowiem samo stwierdzenie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55 prawa budowlanego. Nadto organ odwoławczy argumentował, że postępowanie administracyjne prowadzone przez organy nadzoru budowlanego od 1992r. w przedmiocie odstąpienia od decyzji o pozwoleniu na budowę zostało zakończone, co wynika z akt sprawy, ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Oddział Zamiejscowy z dnia [...] umarzającą postępowanie w sprawie wstrzymania robót budowlanych przy budowie przedmiotowego garażu. Jednakże powyższa decyzja nie ma wpływu na prawidłowość zaskarżonego postanowienia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] wniósł inwestor domagając się uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Skarżący wskazał na naruszenie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw przez jego niezastosowanie i naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz oraz naruszenia art. 9 kpa, art. 15 kpa art. 73 §1 kpa poprzez ich niezastosowanie. Następnie skarżący zarzucił naruszenie art. 80 kpa poprzez błędną ocenę stanu faktycznego potwierdzonego dowodami zgromadzonymi w sprawie, a także niezastosowanie przepisu art. 61 §1 kpa i art. 138 §1 pkt 2 w zw. z art. 144 oraz błędne zastosowanie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że pismem z dnia 6 grudnia 2007r. zawiadomił organy administracji o zakończeniu budowy i domagał się załatwienia sprawy użytkowania garażu. Organy nadzoru budowlanego miały, więc świadomość że budowa została zakończona, a organ II instancji nakazał przeprowadzenie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie garażu. Milczenie organu przez okres ponad 6 lat jest zdaniem skarżącego dowodem na to, że organ definitywnie wycofał się z jakichkolwiek zarzutów i tym samym wyraził zgodę na użytkowanie garażu.

Skarżący podniósł, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadząc postępowanie przez ostatnie 15 lat zobowiązany był na podstawie art. 9 kpa udzielić inwestorowi niezbędnych wyjaśnień i wskazówek - poinformować skarżącego czy powinien formalnie zawiadomić organ o zakończeniu budowy, czy złożyć wniosek o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie.

Nadto skarżący wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przekazał organowi II instancji w trybie art. 65 §1 kpa jego pisma z dnia 7 grudnia 2007r. i w związku z tym nie wydano stosowanego postanowienia. Zdaniem skarżącego naruszenie powyższej procedury mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący zarzucił, że organ nadzoru budowlanego I instancji uniemożliwił skuteczną obronę w postępowaniu administracyjnym, gdyż odmówił wykonania kopi żądanych dokumentów, co również mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i wskazał, że jakkolwiek postępowanie w sprawie budowy garażu zostało umorzone to bezspornym jest, że formalnie obiekt nie został oddany do użytkowania. Nadto wskazał, że aktualnie prowadzone jest postępowanie odwoławcze z odwołania skarżącego w sprawie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia budowy garażu do stanu zgodnego z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega, zatem zgodność z prawem aktów, w tym wypadku postanowień, zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego (art. 3 §1 i §2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Analiza sprawy we wskazanych aspektach prowadzi do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że przedmiotem niniejszego postępowania jest kara z tytułu nielegalnego użytkowania budynku garażu wymierzona na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst. jedn. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 prawa budowlanego właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 prawo budowane, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

W ocenie Sądu Administracyjnego organy obu instancji prawidłowo oceniły zebrany materiał dowodowy i dokonały właściwej interpretacji obowiązujących przepisów prawa.

Organy nadzoru budowlanego przeprowadzając w dniu 2 października 2007r. kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego w odniesieniu do budynku przedmiotowego garażu ustaliły, że inwestor przystąpił do jego użytkowania (k. 5 i nast. akt administracyjnych). Okoliczność ta słusznie została uznana przez organy za bezsporną w świetle zgromadzonej dokumentacji fotograficznej i oświadczenia inwestora, który jej nie kwestionował.

Istotne jednak jest to, że kontrolę tą Powiatowy Inspektor zarządził w ramach odrębnie wszczętego z urzędu postępowania w sprawie wykonania przez inwestora robót budowlanych tego obiektu w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia [...] ([...]) oraz w innych przepisach. Postępowania, które miało ostatecznie po wielu latach doprowadzić do stanu zgodnego z prawem inwestycję polegającą na budowie przedmiotowego garażu bezspornie wzniesionego z naruszeniem warunków i ustaleń powyżej wskazanego pozwolenia na budowę i przepisów.

Zgodnie z treścią powołanego wyżej art. 57 ust. 7 prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia jakiegokolwiek przystąpienia do użytkowania obiektu bez wymaganego prawem zawiadomienia organu w trybie art. 54 prawa budowlanego lub uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie był zobligowany do wymierzenia kary w wysokości określonej przepisami prawa. Przepis art. 57 ust. 7 prawa budowlanego jest bowiem wyrazem administracyjnego represjonowania prawnie niepożądanych zachowań inwestorów, którzy z pominięciem przepisów prawa budowlanego przystępują do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie było wymagane pozwolenie na budowę vide: (Prawo budowlane. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego wyd. C.H.Beck 2006r. str. 564). Wobec powyższego zgodnie z intencją ustawodawcy, aby dla właściwego organu nadzoru budowlanego powstał obowiązek wynikający z art. 57 ust. 7 prawa budowlanego wystarczy sam fakt stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu (por. wyr. WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2005r., VII SA/Wa 787/05; wyr. WSA w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2008r., VII SA/Wa 145/08).

Jednocześnie nadmienić należy, że organy nadzoru budowlanego nie prowadziły żadnego postępowania administracyjnego dotyczącego kolejnego etapu procesu budowlanego związanego z formalnym oddaniem przedmiotowego obiektu do użytku (art. 54 lub 55 prawa budowlanego), gdyż jak podkreślały nie zostało jeszcze zakończone postępowanie dotyczące doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, który wzniesiono z istotnymi odstępstwami od warunków i ustaleń pozwolenia na budowę.

Wobec powyższego skoro organ I instancji w dniu 2 października 2007r. w czasie kontroli przestrzegania przepisów budowlanych stwierdził przystąpienie do użytkowania garażu i w konsekwencji w dniu [...] wydał stosowane postanowienie o wymierzeniu kary, które następnie zostało utrzymane w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] to zgodnie z przepisem art. 6 kpa organ nie miał podstaw do zastosowania przepisu art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz U. Nr 80, poz. 817). Słusznie wskazał bowiem organ nadzoru budowlanego II instancji, że przepis ten odnosi się do obowiązkowych kontroli jakich dokonują organy nadzoru budowlanego po wpłynięciu wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Taka sytuacja nie miała natomiast miejsca w niniejszej sprawie. W świetle treści art. 7 ust. 3 powyżej cytowanej ustawy organy nadzoru budowlanego nie naruszyły w niniejszej sprawie zasady lex retro non agit.

Przy wymierzaniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania, o której mowa w art. 57 ust. 7 prawa budowlanego - art. 59f stosuje się odpowiednio. Przy czym nie ma znaczenia, czy ustalenie co do nielegalnego użytkowania nastąpiło w wyniku obowiązkowej kontroli organu, czy też w wyniku innej kontroli.

Wobec powyższego prawidłowo przyjęły organy nadzoru budowlanego, że skoro skarżący nie dopełnił przewidzianych prawem wymogów dotyczących legalnego przystąpienia do użytkowania garażu inwestor nie mógł go zgodnie z prawem użytkować. W konsekwencji użytkował go nielegalnie, zatem organy uprawnione były do wymierzenia kary z tego tytułu. Przepisy prawa budowlanego w tym zakresie, zwłaszcza art. 57 ust. 7 są jasne i konkretne. Sankcja administracyjna w postaci nałożenia kary pieniężnej określonej w art. 57 ust. 7 prawa budowlanego jest skutkiem naruszenia przepisów ustawy - Prawo budowlane (por. wyr. NSA z dnia 18 stycznia 2007r., II OSSK 1323/05).

Chybiony jest zatem argument skarżącego, że mógł domniemywać zgodę organu na użytkowanie garażu, gdy zawiadomił organ nadzoru o zakończeniu budowy i domagał się załatwienia sprawy użytkowania garażu. Tym bardziej, iż ostatecznie nie została zakończona sprawa istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę garażu.

O zakończeniu budowy świadczy bowiem spełnienie przez inwestora warunków przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, a w szczególności złożenia zawiadomienia, o jakim mowa w art. 54 ust. 1 prawa budowlanego lub wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę w przypadkach przewidzianych przez art. 55 prawa budowlanego, czego jak przyznał sam skarżący nie zrobił oczekując pouczenia od organu w tym zakresie. W sensie techniczno-budowlanym można mówić o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, gdy odpowiada on warunkom, jakie przewiduje prawo budowlane wobec budowy legalnej przy zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy (art. 57 Prawa budowlanego). Tymczasem, jak prawidłowo ustaliły to organy nadzoru budowlanego w toku jest jeszcze postępowanie o doprowadzenie przedmiotowego garażu do stanu zgodnego z prawem. Organ nadzoru II instancji potwierdził, że inwestor wniósł odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą organ nałożył na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia budynku garażu do stanu zgodnego z prawem.

Nie znalazł potwierdzenia także zarzut skarżącego a dotyczący naruszenia zasady informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych (art. 9 kpa), co zdaniem skarżącego uniemożliwiało mu skuteczną obronę. W niniejszej sprawie skarżący był powiadamiany o podejmowanych przez organ czynnościach, zapewniono mu także udział w tych czynnościach, miał także możliwość sporządzania notatek i odpisów (k. 1, 6, 8 akt [...]). Nadto nie znalazł potwierdzenia zarzut naruszenia art. 73 §1 kpa. Skarżący uzyskał prawo wglądu do akt sprawy celem sporządzenia notatek i odpisów, nie zażądał uwierzytelnionych odpisów z innych dokumentów (k. 6 akt [...]).

W ocenie Sądu organy w niniejszej sprawie zebrały cały materiał dowodowy i prawidłowo go oceniły (art. 80 kpa).

Wojewódzki Sąd Administracyjny działając w oparciu o przepis art. 135 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dopatrzył się również innych uchybień procesowych mogących stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia, czy też poprzedzającego postanowienia organu I instancji.

W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak orzeczono w sentencji.

/-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ J.Szaniecka /-/ E.Brychcy

MK