II SAB/Wa 553/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-11-27	
Data wpływu	2025-06-20	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Andrzej Góraj
Ewa Radziszewska-Krupa /przewodniczący sprawozdawca/
Mateusz Rogala	
Symbol z opisem	6480
658	
Skarżony organ	Burmistrz Miasta i Gminy	
Treść wyniku	Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2025 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w W. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy [...] do rozpoznania punktu [...] wniosku [...] w W. z dnia [...] marca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy [...] na rzecz [...] z siedzibą w W. kwotę 100 zł (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Skarżąca – [...] z siedzibą w [...] [...] marca 2025r. skierowała do Burmistrz Miasta i Gminy [...] (zwany dalej "Burmistrzem") wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując, że dziękuje za przekazanie informacji w odpowiedzi na wniosek z [...] stycznia 2024r. i zwróciła się o udostępnienie wszelkich notatek służbowych, wiadomości email (w tym między pracownikami Urzędu Miasta i Gminy w [...] – zwany dalej "UG" i Towarzystwem [...] – zwanym dalej "Wnioskodawcą") związanych z prowadzeniem postępowania zakończonego decyzją z [...] września 2017r. nr [...] ([...]), a także o przekazanie kopii dokumentów i informacji:

1) procedury lub procedur rządzących wydawaniem decyzji administracyjnych UG w okresie sierpień - październik 2017 r.;

2) wyjaśnienia, na jakiej podstawie dokonano zmian działek w ww. decyzji i piśmie z [...] sierpnia 2017r. w stosunku do wniosku z [...] sierpnia 2017r. W projekcie regulaminu strzelnicy załączonym do wniosku o jego zatwierdzenie Wnioskodawca wskazał, że strzelnica będzie ulokowana na działkach z obrębu D.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Natomiast w piśmie z [...] sierpnia 2017r. wskazano działki: z obrębu D.: [...] i z obrębu M.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], zaś w ww. decyzji działki: z obrębu D.: [...] i z obrębu M.: [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Skarżąca w tabeli przedstawiła numery działek objętych wnioskiem i następnie ujętych w piśmie i decyzji zatwierdzającej regulamin. Z zestawienia wynika, że tylko jedna działka z wniosku odpowiada działce w decyzji. Pozostałe działki są zlokalizowane w innym obrębie, a dwie (nr [...], [...]) nie zostały uwzględnione w ww. decyzji. Skarżąca zwróciła się o wyjaśnienie ww. rozbieżności i przedstawienie dokumentów, na podstawie których w toku postępowania dokonano tych zmian;

3) czy Burmistrz kontrolował sposób wykonywania decyzji, w tym szczególnie, czy wnioskodawca nie wykraczał poza cele wskazane we wniosku? Wnioskodawca we wniosku z [...] sierpnia 2017r. zadeklarował, że będzie to strzelnica przeznaczona "do sportu, rekreacji i szkoleń strzeleckich". Skarżąca poprosiła, jeśli były przeprowadzane takie kontrole, o przekazanie stosownej dokumentacji to potwierdzającej.

2. Burmistrz w piśmie z [...] marca 2025r. przedłużył termin udzielenia odpowiedzi na ww. wniosek.

3. Burmistrz w piśmie z [...] kwietnia 2025r., odpowiadając na ww. wniosek, wskazał, że z przepisów prawa i orzecznictwa Sądów powszechnych wynika, że w sprawie dotyczącej zatwierdzenia regulaminu strzelnicy organ nie jest uprawniony ani do samodzielnego badania, czy lokalizacja strzelnicy jest zgodna z obowiązującymi przepisami, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przepisami ochrony środowiska ani też do samodzielnego ustalania czy faktycznie stanowi ona obiekt budowlany określany pojęciem strzelnica. Zgodnie z art. 47 ustawy z 21 maja 1999r. o broni i amunicji (Dz.U. z 2024r., poz. 485, zwana dalej "u.b.a."), zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta).

Procedurę prowadzenia i wydawania stosownych rozstrzygnięć reguluje ustawa z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024r., poz. 572, zwana dalej "k.p.a.").

Z przepisów prawa wynika, że przedmiotem badania w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy jest przedstawiony przez właściciela lub zarządcę strzelnicy regulamin, opracowany na podstawie wzorcowego regulaminu bezpiecznego funkcjonowania strzelnic, stanowiącego załącznik do rozporządzenia MSWiA z 15 marca 2000r. (Dz.U. 2000, Nr 18, poz. 234, zwane dalej "rozporządzeniem") w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic. Decyzja o zatwierdzeniu regulaminu powinna zatem zostać podjęta po analizie postanowień regulaminu i ocenie ich zgodności z regulaminem wzorcowym oraz wymogami zapewnienia bezpieczeństwa osób przebywających na strzelnicy. Ustawa nie uzależnia zatwierdzenia regulaminu strzelnicy od spełnienia dodatkowych warunków, w szczególności przepisów budowlanych, ochrony środowiska lub innych.

Burmistrz poinformował też, że decyzja z [...] września 2017r. nr [...] dotyczy wyłącznie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy w m. M., w tym m.in. numerów działek w nim wskazanych.

Burmistrz poinformował też UG nie dysponuje innymi niż dotychczas przekazane Skarżącej informacjami publicznymi (przy piśmie z [...] stycznia 2025r.) dotyczącymi strzelnicy.

4. Skarżąca w ponownym wniosku z [...] kwietnia 2025r. zwróciła się o uzupełnienie informacji, które nie zostały udzielone. Wskazała, że Burmistrz w piśmie z [...] kwietnia 2025r. przedstawił ogólne stanowisko dotyczące kompetencji organu w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, ale nie udzielił odpowiedzi na konkretne pytania zawarte we wniosku. W związku z tym, ponownie zwróciła się o udostępnienie:

1) wszelkich notatek służbowych, wiadomości email (w tym między pracownikami UG i wnioskodawcą) związanych z postępowaniem zakończonym ww. decyzją z [...] września 2017r. nr [...];

2) procedur rządzących wydawaniem decyzji administracyjnych w UG, obowiązujących w okresie sierpień – październik 2017r.;

3) konkretnych wyjaśnień i dokumentów w sprawie rozbieżności w numerach działek, pokazujące: a) na jakiej podstawie prawnej i faktycznej dokonano zmian numerów działek oraz ich lokalizacji (zmiana obrębu z D. na M.) między dokumentami w toku postępowania; b) dlaczego działki nr [...] i [...], wskazane we wniosku, nie zostały uwzględnione w decyzji; c) czy zmiana ta miała miejsce na wniosek wnioskodawcy, czy z inicjatywy organu; d) jeśli na wniosek wnioskodawcy - prosimy o kopię tego wniosku;

4) czy Burmistrz kontrolował sposób wykonywania decyzji, w tym szczególnie, czy wnioskodawca nie wykraczał poza cele wskazane we wniosku ("sport, rekreacja i szkolenia strzeleckie")? Jeśli były przeprowadzane takie kontrole, to przekazanie stosownej dokumentacji.

5. Burmistrz w piśmie z [...] kwietnia 2025r., stanowiącym odpowiedź na ww. pismo z [...] kwietnia 2025r. poinformował, że wyczerpującej odpowiedzi udzielono w piśmie z [...] kwietnia 2025r.

6. Skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Burmistrza wniosła o: - zobowiązanie Burmistrza do rozpatrzenia wniosku ww. z [...] marca 2025r., powtórzonego [...] kwietnia 2025r. i udostępnienie wnioskowanych informacji publicznych w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a); - zasądzenie od Burmistrza na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych; - wymierzenie Burmistrzowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.

W ocenie Skarżącej w sprawie naruszono: a) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez nieudzielenie informacji publicznej w terminie przewidzianym prawem; b) art. 8 i art. 9 k.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasady informowania stron.

Zdaniem Skarżącej żądane informacje mają charakter informacji publicznych, bo dotyczą dokumentacji związanej z wydaniem decyzji administracyjnej, procedur obowiązujących w UG i działań kontrolnych podejmowanych przez organ administracji publicznej. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska stwierdził przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska ze strzelnicy o 12,6 dB (pomiary z [...] lipca 2023r.), co bezpośrednio wpływa na jakość życia mieszkańców okolicznych miejscowości i stan środowiska naturalnego. W bezpośrednim sąsiedztwie strzelnicy znajduje się ponadto Specjalny obszar ochrony siedlisk "[...]" i obszar chronionego krajobrazu, objęte ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Odpowiedzi Burmistrza z [...] i [...] kwietnia 2025r. nie spełniają wymogów u.d.i.p., gdyż: - nie udostępniono konkretnych informacji, o które wnoszono; - nie wydano decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., jeśli uznano, że informacje te nie podlegają udostępnieniu; - nie poinformował Skarżącego o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnych z wnioskiem. Burmistrz przyjął też zawężającą interpretację własnych kompetencji, twierdząc, że nie jest uprawniony do badania zgodności lokalizacji strzelnicy z przepisami. Jest to stanowisko co najmniej dyskusyjne w świetle ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady legalizmu (art. 6 k.p.a.) i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Zdaniem Skarżącej w sprawie doszło też do przewlekłości, bo Burmistrz najpierw przedłużył termin odpowiedzi (pismo z [...] marca 2025r.), następnie udzielił odpowiedzi wymijającej ([...] kwietnia 2025r.), a na ponowny wniosek z [...] kwietnia 2025r. odpowiedział krótkim pismem odsyłającym do poprzedniej niekompletnej odpowiedzi. Takie działanie narusza zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. i godzi w prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej zagwarantowane w art. 61 Konstytucji RP.

7. Burmistrz w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Skarga jest częściowo zasadna.

2. Sąd skargę na bezczynność rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, z uwagi na treść art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024r., poz. 935 ze zm., zwana dalej "P.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku skarg na bezczynność w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

3. Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć ponadto na względzie art. 1-2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022r., poz. 902, ze zm., zwana dalej "u.d.i.p."), które kształtują prawo do informacji publicznej, zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z ww. art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo art. 21 u.d.i.p.

Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.). Sąd może ponadto, zgodnie z art. 149 § 2 P,.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1, orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącą sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Przepisy P.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). W doktrynie podnosi się, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzuć bezczynności (por. m.in. wyrok NSA z 13 maja 2011r. sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym).

Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej w zakresie udostępnienia informacji publicznej może przybrać jedną z czterech postaci:

1) ww. organ w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 27 maja 2008r., sygn. akt II SAB/Wa 28/08);

2) ww. organ przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p. - nie podejmuje w terminie wskazanym ww. przepisie stosownych czynności (tak m.in. wyrok WSA w Warszawie z 4 lutego 2013r. sygn. akt II SAB/Wa 485/12);

3) ww. organ udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy wprawdzie zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku;

4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (tak również: m.in. wyrok NSA z 27 marca 2012r., sygn. akt I OSK 156/12).

Obowiązkiem Sądu w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest w pierwszej kolejności zbadanie czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócono się, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

4. Zdaniem Sądu w sprawie nie budzi wątpliwości, że Burmistrz należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o ile znajduje się ona w jej posiadaniu i jest uprawniona do jej udostępnienia. Wynika to jednoznacznie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., który wskazuje, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.

Pojęcie informacji publicznej natomiast zostało przez ustawodawcę zdefiniowane w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia niektóre kategorie informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, nie tworząc zamkniętego katalogu, a tym samym legalnej definicji tego pojęcia. Art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie odwołuje się do pojęcia sprawowania władzy publicznej, lecz do pojęcia sprawy publicznej, przez co nadaje ona pojęciu informacji publicznej znacznie szersze znaczenie.

Sąd stwierdza, że wprawdzie Skarżąca podnosi, że żądane informacje mają w całości publiczny charakter, bo dotyczą dokumentacji związanej z wydaniem decyzji administracyjnej, procedur obowiązujących w UG i działań kontrolnych podejmowanych przez organ administracji publicznej, to w ocenie Sądu, należało uznać po pierwsze, że notatki służbowe, wiadomości email w tym między Wnioskodawcą a UG, związanych z postępowaniem zakończonym ww. decyzją administracyjną, nie stanowią dokumentów o charakterze publicznym.

W doktrynie wielokrotnie zwracano uwagę, że u.d.i.p. daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie akceptowano, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym oraz aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Na tę kwestię zwrócił szczególną uwagę NSA w wyroku o sygn. akt I OSK 3255/15, stwierdzając, że gdyby intencją prawodawcy konstytucyjnego było objęcie prawem do informacji każdego przejawu aktywności wskazanych wyżej podmiotów, która w jakikolwiek sposób wiązałaby się z realizowaniem przez nie zadań i celów publicznych, w tym również aktywności o charakterze wewnętrznym, czy "technicznym", dałby temu wyraz w regulacji konstytucyjnej. Tymczasem w Konstytucji odróżnia się kategorię "działalności organów" od kwestii wewnętrznej organizacji ich prac". Dalej NSA wskazał, że "prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją funkcjonowania tych podmiotów". Nadmienić także należy, że w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4).

Sąd, mając powyższe na uwadze uznał, że uprawnione jest twierdzenie, że notatki służbowe, wiadomości email, jak również dokumenty, które znajdują się w aktach administracyjnych konkretnej sprawy zakończonej wydaniem decyzji nie stanowią informacji publicznej, gdyż w części stanowią dokumenty wewnętrze związane z procedowaniem w konkretnej sprawie, a w takim przypadku wiążą się one z wewnętrznym funkcjonowaniem. "Dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu, służące wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk nie są wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Stanowisko to jest ugruntowane w judykaturze (por. wyroki NSA z 27 stycznia 2012r. sygn. akt I OSK 2130/11, niepubl; 15 lipca 2010r. sygn. akt I OSK 707/10, niepubl.). Warto też podkreślić, że to strona w świetle art. 73 k.p.a., a nie każdy podmiot zainteresowany dlaczego dane postępowanie administracyjne zakończyło się taką a nie inną decyzją, ma wgląd w akta postępowania administracyjnego. Warto też wyjaśnić, że choć akta administracyjne nie stanowią informacji publicznej, nie oznacza, że zawarte w nich informacje publiczne nie mogą być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Burmistrz natomiast w udzielonej Skarżącej odpowiedzi z [...] i [...] kwietnia 2025r. na ww. wniosek z [...] marca 2025r., uzupełniony [...] kwietnia 2025r., wskazał, że nie dysponuje innymi niż dotychczas przekazane Skarżącej informacjami publicznymi dotyczącymi strzelnicy, o której mowa we wniosku o udzielenie informacji publicznej.

Sąd stwierdza ponadto, że organ udzielił Skarżącej odpowiedzi na ww. wniosek w zakresie procedury lub procedur rządzących wydawaniem decyzji, wskazując, że procedurę prowadzenia i wydawania stosownych rozstrzygnięć reguluje k.p.a., a z przepisów prawa wynika, że przedmiotem badania w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy jest przedstawiony przez właściciela lub zarządcę strzelnicy regulamin, opracowany na podstawie wzorcowego regulaminu bezpiecznego funkcjonowania strzelnic, stanowiącego załącznik do ww. rozporządzenia w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic. Decyzja o zatwierdzeniu regulaminu powinna zatem zostać podjęta po analizie postanowień regulaminu i ocenie ich zgodności z regulaminem wzorcowym oraz wymogami zapewnienia bezpieczeństwa osób przebywających na strzelnicy. Ustawa nie uzależnia zatwierdzenia regulaminu strzelnicy od spełnienia dodatkowych warunków, w szczególności przepisów budowlanych, ochrony środowiska lub innych. Burmistrz podniósł ponadto, że w sprawie dotyczącej zatwierdzenia regulaminu strzelnicy organ nie jest uprawniony ani do samodzielnego badania, czy lokalizacja strzelnicy jest zgodna z obowiązującymi przepisami, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przepisami ochrony środowiska ani też do samodzielnego ustalania czy faktycznie stanowi ona obiekt budowlany określany pojęciem strzelnica. Zgodnie z art. 47 u.b.a. zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta).

Również informacji publicznej nie stanowi wyjaśnianie Skarżącej dlaczego doszło do wydania konkretnej decyzji administracyjnej, w której Skarżąca dostrzega wadliwości proceduralne. Informacją publiczną nie są bowiem wszelkiego rodzaju wyjaśnienia, objaśnienia czy tłumaczenia organu kwestii związanych z daną informacją publiczną. Udostępnieniu podlega bowiem sama informacja (decyzja administracyjna, na którą powołano się w ww. wniosku), stanowiąca obiektywnie istniejący fakt, a nie przyczyny, dla których dana informacja (decyzja) ma określoną treść, czy z powodu których została podjęta, bądź też nie, przez dany organ. Tego typu informacje nie stanowią informacji publicznej, dotyczącej spraw publicznych. Wyjaśnienia, motywacje i tłumaczenia organu nie są objęte zakresem przedmiotowym u.d.i.p. i jako takie nie podlegają udostępnieniu w trybie jej przepisów (pr. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 29 lutego 2012r. sygn. akt I OSK 2198/11, Lex nr 1122882; 7 marca 2012r. sygn. akt I OSK 2445/11; 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 192/12, Lex nr 1218848).

W tym kontekście Sąd uznał, że skarga w powyżej wskazanym zakresie nie mogła zostać uwzględniona i na mocy art. 151 P.p.s.a. należało ją w tej części oddalić (punkt 3 sentencji wyroku).

Sąd uznał natomiast, że żądane w punkcie 3 ww. wniosku informacje dotyczące prowadzenia przez Burmistrza kontroli sposobu wykorzystania strzelnicy – sposobu wykonania decyzji wskazanej przez Skarżącą oraz związana z tym dokumentacja stanowiły informacje publiczne w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.d.i.p. (zasady funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1) w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret 2 (dane publiczne, w tym dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających).

W tym zakresie Burmistrz w kierowanych do Skarżącej odpowiedziach z [...] i [...] kwietnia 2025r. - poza ogólnymi informacjami dotyczącymi przepisów prawa - nie zajął stanowiska, czy takie kontrole były prowadzone i czy jest w posiadaniu dokumentów, które by je dokumentowały. Tym samym należało przyjąć, że organ w tym zakresie dopuścił się bezczynności i zasadne było zobowiązanie Burmistrza do rozpoznania punktu 3 ww. wniosku Skarżącej z [...] marca 2025r., na mocy art. 149 § 1 pkt 2 P.p.s.a. (punkt 1 sentencji wyroku).

Sąd nie znalazł ponadto podstaw do uznania, że bezczynność Burmistrza miała charakter rażący, o którym mowa w art. 149 § 1a P.p.s.a. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania, rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy, ale musi być ono znaczne bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012r. sygn. I OSK 675/12, postanowienie NSA z 27 marca 2013r. sygn. akt II OSK 468/13). W sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli Burmistrza w działaniu, gdyż organ odwołał się do przepisów prawa oraz poglądów orzecznictwa, z których wynika, że nie jest uprawniony do badania czy lokalizacja strzelnicy jest zgodna z obowiązującymi przepisami, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przepisami ochrony środowiska ani też do samodzielnego ustalenia czy stanowi ona obiekt budowlany określony pojęciem strzelnica, ale nie odpowiedział w sposób konkretny na postawione przez Skarżącą pytanie zawarte w punkcie 3 ww. wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Sąd w związku z tym orzekł, jak w punkcie 2 sentencji wyroku).

W ocenie Sądu stwierdzenie, że Burmistrz nie działał z rażącym naruszeniem prawa w odniesieniu do punktu 3 ww. wniosku, spowodowało, że Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia temu organowi grzywny. Zdaniem Sądu w okolicznościach faktycznych sprawy nie można mówić również o przewlekłym działaniu organu, który w obszernej odpowiedzi z [...] kwietnia 2025r. przedstawił swoje stanowisko w sprawie związanej z ww. wnioskiem, a następnie je podtrzymał w kolejnym piśmie z [...] kwietnia 2025r. W tym zakresie na mocy art. 151 P.p.s.a. zasadne było oddalenie skargi, o czym mowa w punkcie 3 sentencji wyroku.

5. Sąd o zwrocie kosztów postępowania (punkt 4 sentencji wyroku) orzekł na podstawie art. 200 i art. 209 P.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu od skargi (100 zł).