II SAB/Rz 61/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-07-09	
Data wpływu	2024-05-06	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie	
Sędziowie	Jolanta Kłoda-Szeliga /sprawozdawca/
Maria Mikolik /przewodniczący/
Piotr Godlewski	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III OSK 557/25	
Skarżony organ	Prezydent Miasta	
Treść wyniku	stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 3 § 2 pkt 8, art. 134, art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a, art. 200, art. 205 §1 i art. 209; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 61;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 1, art. 6, art. 10 ust 1, art. 16 ust. 1,; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maria Mikolik Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 lipca 2024 r. sprawy ze skargi B. P. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Prezydenta Miasta [...] dopuścił się bezczynności; II. zobowiązuje Prezydenta Miasta [...] do rozpoznania wniosku skarżącego B. P. z dnia 30 maja 2022 r., w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącego B. P. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi B.P. (dalej: Skarżący) jest bezczynność Prezydenta Miasta [...] (dalej: Prezydent lub organ) w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.

Skarżący na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.; dalej: u.d.i.p.) wystąpił w dniu 30 maja 2022 do Prezydenta z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej tj. dokumentu o wynikach analizy zarządczej Spółki R. Sp. z o.o. opracowanej za lata 2015-2021 (dalej: Informacja).

W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia 13 czerwca 2022 r. organ poinformował, że wnioskowana informacja o wynikach analizy zarządczej została sporządzona wyłącznie na potrzeby wewnętrzne Prezydenta. Nie odnosi się ona do przyszłych działań i zamierzeń organu, nie jest również wyrazem jego stanowiska. Celem sporządzenia dokumentu było jedynie poszerzenie zakresu wiedzy i informacji posiadanych przez Prezydenta. Wskazując na orzecznictwo sądowe, organ podkreślił, że opracowana informacja ma charakter dokumentu wewnętrznego, w związku czym uznał, że nie stanowi ona informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

WSA w Rzeszowie wyrokiem z 27 października 2023r. sygn. akt II SAB/Rz 93/23 zobowiązał Prezydenta do rozpoznania wniosku Skarżącego w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku, stwierdzając jednocześnie, że bezczynność organu, przy rozpoznaniu wniosku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że Gmina Miasto [...] utworzyła R. Sp. z o.o. (dalej: Spółka komunalna) w formie spółki z o.o., obejmując w niej 100% udziałów. Zadania wykonywane przez tę Spółkę obejmują realizację zadań własnych gminy w zakresie dróg gminnych, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, a także zieleni gminnej i zadrzewień. Co do zasady więc, informacja dotycząca realizacji zadań własnych gminy i zadań własnych powiatu jest informacją o sprawach publicznych, niezależne od tego w jakiej formie zadania te są realizowane. Sąd uznał jednak, że bez bliższych danych nie można wykluczyć, że żądane przez Skarżącego informacje, mimo że opracowane na zlecenie Prezydenta, ze względu na swoją formę i zakres zawartych tam informacji nie mogą być uznane za dokument stricte wewnętrzny, a lakoniczna treść zarówno wniosku, jak i odpowiedzi na ten wniosek, oraz fakt, że zawartość wnioskowanego dokumentu i okoliczności jego wytworzenia nie wynikają z przepisów prawa, nie pozwalały na przesądzenie czy jest to dokument, który powinien lub nie powinien zostać udostępniony w trybie u.d.i.p.

Nie wykluczając, że żądany dokument może zawierać informację publiczną, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Sąd zobowiązał organ do wykazania na czym opiera swe twierdzenia. Podkreślił, że w przypadku nieudzielenia żądanych informacji z uwagi na fakt, że nie stanowią one informacji publicznej, organ musi szczegółowo wskazać, na czym opiera swoje twierdzenia i z czego wywodzi stanowisko, że nie jest to informacja publiczna. Dopiero takie uzasadnienie umożliwi ocenę zasadności twierdzenia, że żądany dokument jest dokumentem wewnętrznym i nie stanowi informacji publicznej.

Uznając, że doszło do bezczynności Prezydenta w zakresie załatwienia wniosku Skarżącego z dnia 30 maja 2022 r. Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku strony i szczegółowego jego uzasadnienia.

W reakcji na powyższe orzeczenie, Prezydent podtrzymał stanowisko, że wnioskowana Informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Uzasadniając podkreślił, że Informacja nie została sporządzona przez audytora wewnętrznego, zatrudnionego w Urzędzie Miasta [...]. Powstanie opracowania nie było przez audytora nadzorowane, ani nie zostało przez niego autoryzowane. Nie zostało też ujęte w rocznych planach audytu, ani zarządzone jako audyt, poza planem audytu - nie stanowi zatem oficjalnego stanowiska Biura Audytu Wewnętrznego i Analiz i nie można go utożsamiać z audytem.

Informację przygotowała samodzielnie osoba zatrudniona na stanowisku urzędniczym w Biurze Audytu Wewnętrznego i Analiz, nie zaś na kierowniczym stanowisku audytora, która nie posiadała stosownej praktyki w zakresie audytu wewnętrznego i nie spełniała wymagań, co do kwalifikacji, stawianych audytorom. Sporządzona analiza nie ma zatem waloru audytu wewnętrznego więc nie stanowi informacji publicznej.

Organ wskazał na tytuł opracowania, stwierdzając że nieprzypadkowo nie zostało ono nazwane "sprawozdaniem z przeprowadzonych czynności doradczych" czy "wynikiem audytu wewnętrznego", gdyż dokument taki musiałby posiadać normatywną treść oraz spełniać określone prawem standardy, a także pochodzić od audytora. Opracowaniu nadano tytuł: "Informacja o wynikach analizy zarządczej", którego nie przewidują przepisy prawa powszechnie obowiązującego, dlatego nie sposób traktować tego dokumentu jako wyniku audytu.

Sporządzone opracowanie nie jest również "protokołem kontroli" ani "wynikiem kontroli" Spółki, będącym efektem realizacji kompetencji kontrolnych względem spółki komunalnej. Tytuł opracowania nie nawiązuje do kontroli właścicielskiej, a jego sporządzenie nie zostało zlecone w ramach kompetencji właścicielskich. Organ wskazał również, że zadania związane z kontrolą spółek komunalnych nie mieszczą się w zakresie audytu wewnętrznego, który może być realizowany jedynie w jednostkach samorządu terytorialnego oraz innych jednostkach sektora finansów publicznych, do których to spółki prawa handlowego (spółki komunalne) nie są zaliczane. Tego rodzaju zadanie, nie mogło być wykonywane przez Biuro Audytu Wewnętrznego i Analiz, czyli komórkę organizacyjną Urzędu Miasta [...], w której była zatrudniona autorka opracowania. Kontrola właścicielska mogłaby ewentualnie zostać zlecona Wydziałowi Organizacji i Partycypacji Społecznej, w którym autorka analizy nie pracowała.

Organ podkreślił również, że materiał, który posłużył autorce "Informacji" do ustalenia stanu faktycznego, a w dalszej kolejności do oceny funkcjonowania Spółki komunalnej nie stanowi "dokumentów kontroli" czy też "dokumentacji przebiegu i efektów kontroli", które - w myśl u.d.i.p. - stanowią informację publiczną. Opracowanie to nie powstało bowiem ani w wyniku kontroli wewnętrznej, ani też kontroli zewnętrznej. W Urzędzie Miasta [...] funkcjonuje wyspecjalizowana komórka organizacyjna - Biuro Kontroli zajmująca się przeprowadzaniem kontroli, jednak przedmiotowe opracowanie nie powstało w ramach pracy tej komórki organizacyjnej.

Organ podkreślił również, że metodologia sporządzenia przedmiotowego opracowania budzi wątpliwości, gdyż nie uwzględnia ona informacji i wyjaśnień pracowników Urzędu Miasta czy Spółki komunalnej, a ustalenia w istotnych kwestiach opiera wyłącznie o dokumenty, które nie uwzględniają zakresów kompetencji poszczególnych pracowników. W konsekwencji, niektóre wnioski dotyczące przypisania odpowiedzialności za rzekome nieprawidłowości, pozostają w oczywistej sprzeczności z formalnie przypisanym poszczególnym pracownikom zakresem zadań. Organ uwypuklił, że przedmiotowe opracowanie zostało sporządzone z pominięciem prawa, wspomnianych w nim podmiotów i osób, do złożenia zastrzeżeń oraz bez uwzględnienia jakiegokolwiek trybu odwoławczego. Standardy przedmiotowego opracowania odbiegają zatem znacznie od standardów kontroli w administracji publicznej. W ocenie organu oznacza to, że dokument taki nie korzysta z waloru dokumentu urzędowego, który - będąc nośnikiem informacji publicznych - podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Odnosząc się do definicji dokumentu urzędowego z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. organ wyraził wątpliwość czy przedmiotowe opracowanie można nazwać oświadczeniem wiedzy, skoro autorce nie udało się ustrzec błędów w ustaleniach faktycznych, wnioskach czy rekomendacjach, a także w zakresie kompetencji przysługujących konkretnym organom miasta. Zaakcentował także, że sporny dokument nie był skierowany do adresata, ale został wytworzony przez pracownika Urzędu Miasta [...] na potrzeby kierownika tej jednostki - Prezydenta Miasta [...]. Jego adresatem nie była Spółka komunalna. Późniejszego udostępnienia Spółce treści tego opracowania, nie można, zdaniem organu, utożsamiać ze "skierowaniem dokumentu do innego podmiotu", co stanowi ważny element definicji ustawowej dokumentu urzędowego.

Celem sporządzenia "Informacji" było jedynie poszerzenie zakresu wiedzy Prezydenta na temat funkcjonowania spółki komunalnej, jak również ocena przydatności zawodowej nowego pracownika na stanowisku pracy, niekoniecznie zaś - podjęcie na jej podstawie określonych decyzji właścicielskich.

W ocenie organu wobec braku przesłanek dokumentu urzędowego sporne opracowanie nie może zostać uznane za dokument urzędowy, lecz za dokument wewnętrzny, który nie stanowi informacji publicznej.

Organ podkreślił bowiem, że dokumenty wewnętrzne, służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Mają na celu wymianę informacji, zgromadzenie niezbędnych materiałów, uzgadnianie poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę ale nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu. I co kluczowe w sprawie, nie stanowią informacji publicznej.

Odnosząc się do przedmiotowej Informacji organ podkreślił, że odnosi się ona do sposobu funkcjonowania Spółki komunalnej – w sferze organizacyjnej, kadrowej, inwestycyjnej oraz finansowej – jednak nie stanowi zweryfikowanej, kompletnej informacji. Nie jest ona ani wyrazem stanowiska organu władzy publicznej, ani też wytworem organu władzy publicznej, a jedynie - samodzielną, nieformalną analizą i oceną, niepoddaną weryfikacji i nieautoryzowaną przez audytora. Z tego powodu pozostaje dokumentem o charakterze nie tylko wewnętrznym, ale także - roboczym, który mógłby ewentualnie uzyskać walor dokumentu końcowego w efekcie weryfikacji, korekty oraz akceptacji jego treści przez audytora wewnętrznego.

Podkreślając, że ustawodawca stworzył podmiotom zobligowanym do udostępnienia informacji publicznej możliwość zachowania w tajemnicy tzw. dokumentów roboczych organ oświadczył, że z tej możliwości korzysta.

Organ wskazał, że wyłączeniu z zakresu przedmiotowego informacji publicznej podlegają informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół tj. w przypadku których można mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Tym samym, uznając sporne opracowanie za dokument o charakterze wewnętrznym – Prezydent odmówił jego udostępnienia.

Wnosząc w treści skargi o stwierdzenie bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa oraz o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej, a także o wymierzenie grzywny organowi Skarżący zarzucił organowi naruszenie art.1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b, pkt 4 lit a, b, c i d, pkt 5 lit. c, e, g i h, art. 3 ust. 1 pkt 2, w zw. z art. 6 ust. 2, art. 10 ust. 1 u.d.i.p., art. 11b ust. 1 i 2 i art. 61 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze. zm.- dalej: u.s.g.) oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm. - dalej: u.f.p.

W ocenie Skarżącego wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, w związku z czym organ zobligowany jest do ich udostępnienia na wniosek.

W obszernym i szczegółowym piśmie procesowym Skarżący uwypuklił cechy dokumentów urzędowych odróżniających je od dokumentów wewnętrznych argumentując, że opracowanie będące przedmiotem wniosku o informację publiczną nie stanowi dokumentu wewnętrznego, ale dokument sporządzony przez urzędnika państwowego, zgodnie z obowiązującym prawem, w przedmiocie funkcjonowania Spółki komunalnej, podlegający udostępnieniu jako informacja publiczna.

W ocenie Skarżącego żądane opracowanie stanowi, wyrażone przez funkcjonariusza publicznego - pracownika wydziału audytu - krytyczne stanowisko w kontekście działalności Spółki komunalnej tj. w sprawie publicznej, obejmujące informacje o majątku publicznym, w tym o dochodach i stratach Spółki komunalnej, w której gmina ma pozycję dominującą.

Jak wskazał, informację o sprawach publicznych stanowi niewątpliwie stan spółki komunalnej czy przebieg wykonywanej przez gminę kontroli działalności spółki komunalnej, której jest właścicielem i powstałe w związku z tym dokumenty kontrolne, ujawniające stan spółki, zwłaszcza dokument z wynikami ustaleń kontrolnych. Zdaniem Skarżącego, skoro pracownik urzędu miasta, zatrudniony w wydziale audytu, sporządził ten dokument w ramach przysługujących prezydentowi, jako organowi władzy publicznej, kompetencji kontrolnych względem spółki komunalnej, to taka informacja jest informacją o sprawach publicznych. Nie ma żadnych powodów, by była ona niejawna i niedostępna dla społeczeństwa. Ponadto informacje o działaniu spółek komunalnych oraz o wynikach kontroli zostały wyróżnione explicite w ustawie jako przykładowe informacje publiczne. Już więc z tego powodu powinny zostać niezwłocznie udostępnione. Skarżący zwrócił uwagę na art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że sformułowany tam katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu ma charakter otwarty.

Skarżący wskazał, że niezależnie od powyższego, żądany dokument jest dokumentem urzędowym, o jakim mowa w myśl art. 6 ust. 2 u.d.i.p. gdyż jest oświadczeniem wiedzy, odnoszącym się do stanu spółki komunalnej, utrwalonym i podpisanym przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego – pracownika wydziału audytu Urzędu Miasta [...], w ramach jego kompetencji.

W ocenie Skarżącego, sporządzona Informacja została skierowana do innego podmiotu – do Prezydenta Miasta [...], a także do Prezesa Spółki komunalnej, ewentualnie złożona do akt dotyczących kontroli nad spółkami miasta [...]. Skarżący zaznaczył, że w odniesieniu do dokumentów urzędowych brak jest innych niż ogólne wyłączeń w zakresie udostępniania informacji publicznej, a skoro ustawodawca ich nie przewidział, to nie można ich domniemywać ani tworzyć.

Skarżący podkreślił, że to, czy dany dokument podlega udostępnieniu jako informacja publiczna, czy też nie, nie zależy od woli organu i przyjętego przez organ celu sporządzenia danej informacji, lecz od jego merytorycznego charakteru. O udostępnieniu danej informacji decydują obiektywne i normatywne kryteria, tj. czy dana informacja jest informacją publiczną czy nie. Zdaniem Skarżącego, założenia, nawet przyjęte na etapie sporządzania informacji, nie uchylają powszechnie obowiązującego prawa i mogą mieć co najwyżej charakter wewnętrzny – obowiązujący jedynie w ramach struktury urzędu i podległych pracowników, a nie względem obywateli. Nadto zauważył, że informacja została przekazana prezesowi spółki, a zatem nie została sporządzona wyłącznie na potrzeby wewnętrzne organu.

Podkreślił, że informacja publiczna nie musi dotyczyć przyszłych działań i zamierzeń organu lub być wyrazem jego stanowiska – są to bowiem jedynie przykłady, które nie wyczerpują pojęcia informacji publiczne. Informacja publiczna obejmuje bowiem te działania administracji, które już nastąpiły lub dokumenty, które zostały już wytworzone, a zatem odnoszące się do przeszłych działań organu. W ocenie Skarżącego, żądana informacja odnosi się wprost do przyszłych działań i zamierzeń organu, skoro dotyczy analizy działania spółki, a dokument został sporządzony celem jego wykorzystania przez Prezydenta Miasta [...]. Same motywy sporządzenia dokumentu urzędowego są irrelewantne w odniesieniu do podstaw jego udostępnienia i dla charakteru takiego dokumentu, sporządzanego w ramach kompetencji organu.

Zaznaczył, że wynik każdej kontroli służy poszerzeniu wiedzy i późniejszemu wykorzystaniu jej przy podejmowaniu działań. Zwrócił również uwagę, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających.

W ocenie Skarżącego wnioskowana Informacja jest informacją o sprawach publicznych - jest bowiem dokumentem urzędowym, sporządzonym w ramach przysługujących Prezydentowi uprawnień, przez pracownika urzędu miasta, z wykorzystaniem publicznych środków materialnych i technicznych, w ramach sprawowania przez jednostkę samorządu terytorialnego kontroli nad działalnością należącą do niej spółki komunalnej. Informacja ta dotyczy istotnej dla społeczności lokalnej oceny, co do stanu Spółki komunalnej, wydatkowania przez nią środków publicznych, realizowania zadań publicznych, wywiązywania się ze zobowiązań finansowych, zgodnego z prawem postępowania itp.

Odnosząc się do argumentacji organu, że żądana informacja ma charakter dokumentu wewnętrznego, Skarżący nawiązał do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego przedstawionego w wyroku z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. K 14/13, podkreślając, że nie żądał udostępnienia informacji o charakterze roboczym – zapisków czy notatek, ale informacji o wynikach analizy zarządczej, czyli końcowego dokumentu urzędowego i tym samym ostatecznie ukształtowanej formy informacji publicznej o stanie Spółki komunalnej.

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ:

- będąc w posiadaniu żądanej informacji, nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust 1 u.d.i.p.),

- nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie

- nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Z akt sprawy wynika, Prezydent odnosząc się do żądania Skarżącego, nie zaprzeczył, że posiada żądaną informację publiczną. Wyjaśnił jednak, że brak jest podstaw prawnych do jej udostępnienia, gdyż żądane dane nie mają charakteru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., gdyż są dokumentacją wewnętrzną.

Sąd wskazuje, że prawo dostępu do informacji publicznej zostało zagwarantowane obywatelom na mocy art. 61 Konstytucji RP, zaś tryb udzielania informacji publicznych określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (art. 61 ust. 4 Konstytucji RP). Co istotne, zakres przedmiotowy prawa do informacji został określony szeroko - ustawodawca zarysował jedynie granice zakresu przedmiotowego informacji publicznej, przede wszystkim poprzez wskazanie praw przysługujących obywatelom. Zgodnie z normami konstytucyjnymi, wynikającymi z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, realizacją prawa do informacji jest utożsamiana z prawem do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Ponadto prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. O ile ustawowa definicja informacji publicznej nie ułatwia wyodrębnienia tych informacji, którym należy przypisać charakter "publicznych", to w oparciu o katalog informacji zawarty w art. 6 u.d.i.p., można wymienić te, które podlegają udostępnieniu, a zatem niewątpliwie należy je zakwalifikować jako informacje publiczne. Ponadto, ze względu na szeroki i niedookreślony zakres rzeczowy pojęcia informacji publicznej, w celu dokonania prawidłowej oceny danej informacji, należy powyższe ustalenia uzupełnić o stanowiska orzecznicze i poglądy prezentowane w doktrynie. W celu skonkretyzowania definicji informacji publicznej, nieuniknione jest sięgnięcie do pojęcia "sprawa publiczna". W oparciu o orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy wyjaśnić, że nie każde działanie organu władzy publicznej będzie przedmiotem informacji publicznej, lecz tylko takie, które zawiera pewien dodatkowy element w postaci "sprawy publicznej". A zatem sprawą publiczną jest działalność m.in. organów władzy publicznej w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. wyrok NSA z 21 kwietnia 2017r. sygn. akt I OSK 1653/15, Lex/el.).

Sąd stwierdza ponadto, że art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. przewiduje udostępnienie danych publicznych, w tym treści w postaci dokumentów urzędowych. W prawie europejskim publiczny dostęp do dokumentów stanowi zasadę prawną i możliwość odmowy dostępu do nich jest wyjątkiem, a decyzja odmowna ważna jest jedynie wtedy, gdy oparta jest na jednym z wyjątków przewidzianych w przepisach. W doktrynie podnosi się ponadto, że w przypadku kontroli wewnętrznej, prowadzonej przez wyodrębnioną komórkę należącą do struktury organizacyjnej badanego podmiotu, zarówno informacja o jej zaistnieniu, jak i dokumenty dotyczące jej przebiegu mogą być upublicznione (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska Ustawa o dostępie do informacji publicznej Komentarz, Wolters Kluwer, wyd. 3, s. 165-166). W orzecznictwie Sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano też, że o tym czy dany protokół z kontroli ma charakter dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. decyduje zawarta w nim informacja. Musi mieć ona charakter informacji, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a więc dotyczyć sprawy publicznej, której pojęcie w prawnym sensie można utożsamiać ze wszystkimi działaniami lub zaniechaniami podmiotów realizujących zadania zaliczone do szeroko rozumianego interesu publicznego (por. np. wyrok NSA z 7 października 2009r. sygn. akt I OSK 209/09, Lex nr 573260).

Warto też podkreślić, że z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b) u.d.i.p. wynika, że informacją publiczną są również stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych. Przyjmuje się ponadto, że udostępnieniu podlegają wszystkie stanowiska, wystąpienia, oceny dokonywane przez organy i funkcjonariuszy administracji publicznej. W tym kontekście drugorzędne znaczenie ma to, do kogo dane pismo jest kierowane.

Zgodnie z konstytucyjną zasadą dostępu do wszystkich dokumentów zawierających informację publiczną, kryterium uzyskania dostępu do dokumentu jest jedynie istnienie okoliczności wyłączających udostępnienie informacji, a nie jego klasyfikacja jako dokumentu urzędowego (por. wyrok NSA z 27 lutego 2008r. sygn. akt I OSK 1744.07, LEX nr 453492). Informacja pochodząca od organu władzy publicznej lub od funkcjonariuszy publicznych powinna być uzewnętrzniona i utrwalona, a przez to możliwa do udostępnienia. Tej kwestii dotyczył wyrok WSA w Białymstoku z 22 lipca 2010r. sygn. akt II SAB/Bk 34/11 (LEX nr 1086334).

Z akt sprawy wynika, że w sprawie było prowadzone postępowanie, analiza czy też badanie, w ramach którego opracowany został dokument, stanowiący efekt tego procesu. Nie ma sporu, co do tego, że Prezydent zlecił zatrudnionej w urzędzie osobie opracowanie konkretnej analizy, która została przez ta osobę wykonana a jej wyniki zawarto w Informacji – tj. dokumencie, o udostępnienie którego domaga się Skarżący. Nie ma też sporu, co do tego jakich treści ów dokument dotyczy - zarówno z pism Skarżącego jak i Prezydenta wynika, że treść dokumentu dotyczy sposobu działania Spółki komunalnej, zarządzania jej majątkiem, zawiera dane o dochodach i stratach oraz o sposobach dysponowania dochodami i pokrywania strat.

Przedmiotowo zatem, Informacja tj. dokument którego żąda Skarżący jest niewątpliwie dokumentem zawierającym dane o sprawach publicznych.

Odmienna ocena stron postępowania, co do możliwości i konieczności udostępnienia żądanego dokumentu, wynika nie z oceny charakteru treści zawartych w samym dokumencie, ale z jego ewentualnych niedostatków metodologicznych, na które powołuje się organ, stwierdzając że dokument ten, jako niedokończony, roboczy, sporządzony na potrzeby wewnętrzne - nie powinien podlegać udostępnieniu jako informacja publiczna, gdyż został sporządzony przez osobę nieuprawnioną do prowadzenia audytu, w oparciu o nienormatywną metodologię, zawiera błędy i może zawierać mylne ustalenia i wnioski, nie odpowiadające realiom w jakich działała Spółka komunalna. Prezydent sugeruje tym samym, że udostępnienie takiego dokumentu stanowiło by nie tyle dostęp do informacji dla obywateli ale dezinformację obywateli.

Wbrew stanowisku prezentowanemu przez Skarżącego, nie są to argumenty pozbawione racji ani doniosłości prawnej – wymagają rozważenia.

W ocenie Sądu, prawo do informacji publicznej nie powinno być wykorzystywane do dezinformowania obywateli ani też w celach innych, aniżeli troska o dobro wspólne. Jednocześnie jednak ograniczenie obywatelom prawa do informacji o działaniach jednostek publicznych, stoi w jawnej sprzeczności z zasadą transparentności działań władzy publicznej oraz podstawowym celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej. Dlatego ograniczenie takie, jak wyżej wspomniano, dotyczyć może jedynie przypadków wyjątkowych.

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie, takie wyjątkowe okoliczności nie zostały wykazane.

Odmawiając udzielenia informacji publicznej organ odwołuje się do braku stosownych kompetencji audytorskich autorki tej Informacji, podkreślając że Informacja nie ma waloru audytu. Argument ten Sąd oczywiście podziela, jednakże zauważa, że nie tylko wynik audytu stanowi dokument publiczny, zawierający informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Udostępnieniu podlegają wszelkie dokumenty urzędowe zawierające informację publiczną, nie zaś jedynie te opracowane według ustawowo określonej treści, gwarantujące w toku czynności prawo do wniesienia odwołania czy złożenia zastrzeżeń. Również prawidłowość przyjętej metodologii, adekwatność ustaleń faktycznych czy brak błędów ortograficznych, nie mówiąc już o właściwości wyciągniętych wniosków – nie zostały przez ustawodawcę przewidziane jako okoliczności wyłączające obowiązek udostępnienia informacji publicznej. Owe niedostatki metodologiczne, które szeroko omawia organ oraz ewentualne błędy, w kwestii przypisania poszczególnym osobom kompetencji, których w rzeczywistości nie miały, istotnie – tak jak podkreśla organ - mogą spowodować nieuzasadnioną negatywną ocenę działania Spółki komunalnej. W ocenie Sądu, organ może jednak łatwo temu niebezpieczeństwu przeciwdziałać, publikując stosowny komentarz zawierający sprostowanie wadliwych treści, o istotnym znaczeniu. Takie działanie organu byłoby zgodne z zasadą transparentności działań organów władzy i jednocześnie mogłoby mieć walor edukacyjny dla obserwatorów władzy lokalnej, podczas gdy utajnienie dokumentu z uwagi na jego metodologiczną wadliwość pozbawia obywateli wiedzy o sprawach publicznych, osłabia kontrolę obywatelską, a dokonane bez ważnej przyczyny jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą transparentności działalności organów władzy publicznej.

Co więcej, podana przez organ przyczyna utajnienia dokumentu, jako dokumentu wewnętrznego, w postaci niedostatecznie prawidłowej metodologii sporządzenia dokumentu jest okolicznością niezwykle trudną do weryfikacji. Stwierdzenie bowiem prawidłowości owej metodologii wymagałoby nie tylko znajomości samego dokumentu, ale też szczegółowej znajomości struktur organizacyjnych analizowanych w materiale podmiotów, zakresu ich kompetencji i przydzielonych czynności. Innymi słowy weryfikacja taka wiązałaby się z dokonaniem sui generis ponownej kontroli Spółki komandytowej.

W ocenie Sądu istnieje zatem obawa, że uznanie zarzutów co do niewłaściwej metodologii sporządzenia dokumentu, za okoliczność pozwalającą na przesądzenie o jego wewnętrznym charakterze, może zostać nadinterpretowane i nadużywane do ograniczenia zakresu udostępniania informacji publicznej.

Z tego względu Sąd uznał, że żądana Informacja, mimo jej niedostatków metodologicznych, z uwagi na przedmiot którego dotyczy - sposób działania Spółki komunalnej, zarządzania majątkiem publicznym, w tym o osiąganych dochodach i ponoszonych stratach – jest dokumentem zawierającym informację publiczną i jako taka podlega udostępnieniu.

Niezależnie od powyższego, Sąd nie przychylił się do twierdzeń organu, że rzeczony dokument jest jedynie dokumentem wewnętrznym, rozumianym jako informacja robocza, odzwierciedlająca proces myślowy i etap wypracowywania finalnej koncepcji czy przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika czy zespół. Prezydent powołał się bowiem na ten powszechnie znany opis dokumentu wewnętrznego, wynikający z wyroku z 13 listopada 2013r. P 25/12 oraz wyroku TK z 9 kwietnia 2015r. K 14/13 bez próby wykazania, że sporządzona w Informacja spełnia opisane wyżej przesłanki owej "wewnętrzności" dokumentu.

Żaden akt prawny nie zawiera definicji "dokumentu wewnętrznego" i jest to termin wypracowany wyłącznie przez doktrynę i judykaturę przy czym, jego stosowanie odbywa się wyłącznie w niektórych wyjątkowych, ściśle określonych sytuacjach. Oznacza to, że pojęcia tego nie wolno rozszerzać poza ściśle określone kryteria, gdyż jego wdrażanie na przypadki im nie podpadające narażałoby na zarzut naruszenia konstytucyjnej gwarancji dostępu do szeroko rozumianych informacji o sprawach publicznych. W przypadku stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie należy zatem nadużywać zaczerpniętej z doktryny i orzecznictwa koncepcji "dokumentu wewnętrznego", która istotnie ogranicza sferę dostępu do informacji publicznej. Na problematykę niekonstytucyjności poruszanego zagadnienia zwraca także uwagę część przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego ( wyrok NSA z 21 maja 2024r. III OSK 892/23).

Z pisma organu z 7 lutego 2024r. stanowiącego odpowiedź na wniosek Skarżącego nie wynika, że dokument, o którym mowa, był jednym z etapów działania organu, dokumentem wstępnym, który miał prowadzić do wypracowania finalnego stanowiska przez zespół czy organ. Przeciwnie, okoliczności sprawy wskazują że dokument został sporządzony na polecenie Prezydenta, jako praca własna zlecona urzędnikowi wydziału audytorskiego i zawierał końcowe stanowisko tego urzędnika, które nie było elementem składowym dalszych działań organu, mających na celu wypracowanie oficjalnego stanowiska tego organu w tożsamej kwestii.

Prezydent podkreślił, że opracowanie nie było przedmiotem zainteresowania audytora – przełożonego autorki opracowania. Pisząc o błędach faktycznych, metodologicznych i ortograficznych dyskredytuje wartość negatywnej oceny autorki opracowania, podkreślając że jest to wynik pracy własnej nowoprzyjętego pracownika, ale nie wskazuje w żaden sposób, że owo opracowanie – jako dokument roboczy - było etapem wstępnym na drodze do wypracowania finalnego stanowiska w tożsamej sprawie przez zespół czy organ. Prezydent neguje wręcz związek owego dokumentu z audytem.

Na tej podstawie nie sposób przyjąć, że dokument, którego udostepnienia żąda Skarżący, był częścią szerszego postępowania i jako fragment całości, notatka własna czy opracowanie stricte robocze – nie powinien podlegać upublicznieniu.

W orzecznictwie przyjmuje się, że dokumentem wewnętrznym jest taki dokument, który nie spełnia przesłanek określonych w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., czyli jest to dokument "roboczy", potrzebny do podjęcia końcowych, ostatecznych decyzji, działań, czynności, wytworzony na potrzeby danego podmiotu i zawiera tylko dane związane z funkcjonowaniem danego podmiotu, niewykorzystane w stosunku do podmiotów spoza administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2023 r. III OSK 7683/21).

W przedmiotowej sprawie natomiast, kwestia skierowania Informacji na zewnątrz tj. do Prezesa Spółki komunalnej, budzi pewne wątpliwości, gdyż niewątpliwie Prezes ten został zapoznany z treścią sporządzonej analizy. Zdaniem Skarżącego fakt ten świadczy o skierowaniu dokumentu na zewnątrz, do adresata. W ocenie organu, samo zapoznanie nie świadczy to skierowaniu dokumentu na zewnątrz. Z twierdzenia Prezydenta wynika jednak w sposób bezsporny, że przedmiotowa Informacja stanowiąca analizę działania Spółki komunalnej nie była wykorzystana jedynie w stosunkach wewnętrznych organu, w ramach struktury którego powstała. Kłóci się to zatem z możliwością uznania jej za dokument wewnętrzny.

Tym samym, ważąc słuszne interesy obu stron oraz mając na uwadze, że prawo obywatela do informacji jest zasadą, a odmowa udzielenia tej informacji wyjątkiem – Sąd orzekł jak w sentencji. Prawo obywatela obejmuje bowiem uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a w przedmiotowej sprawie nie wykazano istnienia okoliczności, pozwalających na jego ograniczenie.

Możliwe było zatem, stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. udostępnienie Informacji. Opracowanie to stanowi bowiem informację o istnieniu analizy zarządczej dotyczącej Spółki komunalnej.

Tym samym, uznając żądany dokument za nie zawierający informacji publicznej i nie podlegający udostępnieniu organ pozostawał w bezczynności, gdyż, o czym mowa wyżej, z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b) u.d.i.p. wynika, że informacją publiczną są również stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych. Udostępnieniu podlegają wszystkie stanowiska, wystąpienia, oceny dokonywane przez organy i funkcjonariuszy administracji publicznej.

Z tych względów stwierdzić należało, że Prezydent dopuścił się bezczynności. Skoro bowiem żądana informacja publiczna, będąca w posiadaniu organu, nie została udostępniona w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, jak też nie została udostępniona do dnia orzekania przez sąd administracyjny w sprawie, a jednocześnie organ nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej (brak jakichkolwiek informacji we wskazanym zakresie ze strony Prezydenta, którego bezczynność jest przedmiotem skargi), Sąd zobowiązał Prezydenta do rozpatrzenia ww. wniosku Skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, na mocy art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2024r., poz. 935 ze zm. dalej: P.p.s.a.).

Sąd, stosownie bowiem do ww. przepisu, uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności.

W ocenie Sądu przedmiotowa bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mimo, że kwestia udostępnienia żądanego dokumentu została finalnie rozstrzygnięta po myśli Skarżącego, to jednak okoliczności sprawy nie wykluczają tego, że Prezydent działał w ramach mylnego, ale usprawiedliwionego okolicznościami przekonania, o braku podstaw do udostępnienia rzeczonej Informacji. Tego rodzaju bezczynność, mimo jej długotrwałości, nie ma kwalifikowanego charakteru. Należy podkreślić, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012r. sygn. akt I OSK 675/12; dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie, dotyczącej uznania dokumentu za dokument wewnętrzny taka oczywistość nie zachodzi. Nie sposób więc uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa.

W przedmiotowej sprawie nie ma zatem podstawy do wymierzenia organowi grzywny. Ten środek prawny, służący zdyscyplinowaniu organu, administracji dopuszczającego się bezczynności, powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (tak WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 14 czerwca 2024 r. II SAB/Gl 68/24). W przedmiotowej sprawie Sąd nie dostrzega takiej potrzeby, uznając że argumenty Prezydenta, stojące u podstaw odmowy udostępnienia informacji publicznej nie były w sposób oczywisty bezzasadne, a fakt że Sąd przychylił się do stanowiska Skarżącego, nie świadczy o lekceważącym stosunku organu do złożonego wniosku.

O zaniechaniu przeprowadzenia dowodu z dokumentu źródłowego tj. Informacji będącej przedmiotem niniejszego postępowania, Sąd zdecydował po rozważeniu okoliczności powołanych przez Prezydenta w kwestii wewnętrznego charakteru rzeczonego dokumentu, a także w obliczu zasadniczej zgody obu stron postępowania, co do tego jakie dane, jakie zawiera dokument. W tej sytuacji badanie dokumentu źródłowego stało się zbędne, gdyż jego związek ze sposobem zarządzania Spółką komunalną oraz wykorzystywaniem mienia gminnego nie budzi wątpliwości, a dokument ten nie mógł by przyczynić się do rozstrzygnięcia w kwestii ewentualnej prawidłowości metodologicznej postępowania prowadzącego do sporządzenia owego dokumentu.

W związku z powyższym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a P.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów sądowych orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 §1 i art. 209 P.p.s.a.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 P.p.s.a.