II GSK 879/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-08-20	
Data wpływu	2024-04-29	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Gabriela Jyż /przewodniczący/
Grzegorz Dudar /sprawozdawca/
Wojciech Kręcisz	
Symbol z opisem	608  Energetyka i atomistyka
659	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	VI SAB/Wa 23/23	
Skarżony organ	Minister Gospodarki	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 2000; Art. 34 art. 35, art. 64 § 2 , art. 7, art. 50 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 , art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1, § 2 i § 3 oraz z art. 36 § 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1, art. 151 , art. 141 § 4; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta Gminy Nowy Dwór Mazowiecki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2023 r. sygn. akt VI SAB/Wa 23/23 w sprawie ze skargi Miasta Gminy Nowy Dwór Mazowiecki na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie zawarcia umowy sprzedaży energii 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta Gminy Nowy Dwór Mazowiecki na rzecz Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 31 sierpnia 2023 r., sygn. akt VI SAB/Wa 23/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta Gminy Nowy Dwór Mazowiecki (dalej powoływana także jako skarżąca, gmina, miasto) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (dalej powoływany także jako Prezes URE, organ) w przedmiocie zawarcia umowy sprzedaży energii (PVA).

W złożonej skardze skarżąca gmina wskazała, że 3 marca 2021 r. na jej wniosek, Urząd Regulacji Energetyki Środkowo - Zachodni Oddział Terenowy w Ł. zawiadomieniem z dnia 29 czerwca 2021 r. wszczął postępowanie w sprawie spornej dotyczącej odmowy zawarcia umowy sprzedaży energii elektrycznej wyprodukowanej w odnawialnym źródle energii (PVA) o łącznej mocy zainstalowanej 0,145 MW, zlokalizowanym w miejscowości N. D. M., ul M. [...], dz.ew. nr [...], [...] obr. [...] przez przedsiębiorstwo działające pod firmą P. O. Spółka Akcyjna w Rz.. Jej zdaniem postępowanie, którego niniejsza skarga dotyczy zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 1 marca 2021 r., a dopiero pismem z dnia 29 czerwca 2021 r. (data wpływu 17 lipca 2021 r.) poinformowano o wszczęciu postępowania z dniem 3 marca 2021 r. Uprzednio pismem z dnia 9 czerwca 2021 r. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku o dane, które zawarte były w pierwotnym wniosku. Zdaniem skarżącej fakt wysłania wezwania do uzupełnienie braków formalnych wniosku po upływie dwóch miesięcy od jego złożenia stanowi naruszenie przez organ zasady wyrażonej w art. 12 k.p.a., dopuszczając się tym samym prowadzenia postępowania w sposób przewlekły.

W odpowiedzi na skargę, organ wnosił o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej ewentualnie w przypadku dopatrzenia się przewlekłości uznanie, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zdaniem organu, informacja z 3 marca 2021 r. przesłana na adres mailowy organu zawierająca skan pisma podpisanego przez zastępcę Burmistrza Miasta Nowy Dwór Mazowiecki, zawierająca wyjaśnienia w sprawie dotyczącej postępowania nr OŁO.451.14.2021.BBe o nałożenie kary pieniężnej za nieprzedłożenie sprawozdania za III kwartał 2020 r., nie zawierała znamion skutecznie złożonego pisma, a tym bardziej wniosku mającego w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego zainicjować postępowanie administracyjne. Została włączona do akt postępowania o nałożenie kary, jako informacja o charakterze wyjaśniającym. Dopiero w wyniku kontaktu telefonicznego zastępcy Burmistrza Miasta Nowy Dwór Mazowiecki wskazującego, że wolą wnoszącego było zainicjowanie nowego postępowania administracyjnego, skarżąca została wezwania w dniu 9 czerwca 2021 r. do uzupełnienia braków formalnych złożonej informacji o sformułowanie żądania, wniesienie podania w przypisanej formie, sprecyzowanie wnioskodawcy i wniesienia opłaty skarbowej, co uczyniła pismem z 14 czerwca 2021 r. Zdaniem organu dopiero z tą datą nastąpiło skuteczne złożenie wniosku formalnego i zaczął biec termin na załatwienie sprawy przed organem. W związku z powyższym, w dniu 29 czerwca 2021 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania nr OŁO.5111.13.2021.AWo w sprawie spornej dotyczącej odmowy zawarcia umowy sprzedaży energii elektrycznej i wezwano do złożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, wyjaśnień i dokumentów niezbędnych w postępowaniu. Następnie organ szczegółowo opisał jakie czynności były podejmowane w trakcie toczącego się postępowania.

W ocenie Prezesa URE skarżąca mając pełną świadomość w zakresie niekompletności pierwotnego wniosku i konieczności dokonywania przez Prezesa URE pogłębionej analizy poszczególnych dokumentów dosyłanych przez strony pod kątem zawarcia przedmiotowej umowy jednak wystąpiła ze skargą na przewlekłość z rażącym naruszeniem prawa. Prezes URE stwierdził, że decyzja wydana w trybie art. 8 ust. 1 ustawy Prawo energetyczne zastępuje w znaczeniu formalnym oświadczenie woli obu stron w przedmiocie zawarcia umowy. W związku z powyższym rozstrzygając spór pomiędzy stronami musi wnikliwie zbadać wszystkie okoliczności sprawy mające wpływ na zasadność i treść umowy co znamionuje konieczność uzyskania szeregu dokumentów i oświadczeń które uzyskać może wyłącznie od stron.

Wskazanym na wstępie wyrokiem, WSA w Warszawie oddalił skargę skarżącej, uznając że w przedmiotowej sprawie URE, na dzień wniesienia skargi nie prowadził sprawy w sposób przewlekły.

WSA podkreślił, że przewlekłość występuje w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy. Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania.

W ocenie sądu pierwszej instancji organ zasadnie twierdzi, że pismo przesłane w dniu 3 marca 2021 r. na adres mailowy Środkowo-Zachodniego Oddziału Terenowego Urzędu Regulacji Energetyki w Ł. nie mogło być traktowane jako wniosek o wszczęcie postępowania. Wobec wątpliwości co do charakteru pisma organ zasadnie skorzystał, z przepisu art. 64 § 2 k.p.a. kierując do wnioskodawcy pismo z dnia 9 czerwca 2021 r. Zdaniem sądu, organ zasadnie twierdzi, że sprawa niniejsza z uwagi na jej charakter winna być klasyfikowana jako sprawa wymagająca postępowania wyjaśniającego, ponadto z uwagi na jej ciężar gatunkowy oraz spór zaistniały pomiędzy stronami powinna być taktowna jako szczególnie skomplikowana, a zatem termin na jej rozstrzygnięcie wynosił dwa miesiące. Organ słusznie twierdzi, że po odliczeniu terminów przewidzianych w przepisach art. 35 k.p.a. oraz w związku z przekazaniem skarżącej informacji o przyczynach zwłoki zgodnie z art. 36 k.p.a. należy stwierdzić, iż działania organu w sprawie na tym etapie procedowania nie uchybiają terminom procesowym.

Zdaniem sądu pierwszej instancji zawarte w piśmie skarżącej gminy zarzuty mające sugerować dopuszczenia się przez organ przewlekłości w sprawie należy uznać za bezpodstawne i przedwczesne. Aktywność organu w sprawdzeniu materiału dowodowego nie wskazują na opieszałość jego działania. Prezes URE, stosownie do art. 7, art. 50 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w trakcie postępowania administracyjnego zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na jego podstawie ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. W przedmiotowej sprawie zaistniała konieczność ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności, które zostały wskazane w skierowanych do przedsiębiorcy i wnioskodawcy wezwaniach.

Zdaniem sądu pierwszej instancji działania Prezesa URE w niniejszej sprawie nie mają więc charakteru pozorowanego i były nakierowane bezpośrednio na zbadanie stanu faktycznego sprawy, ponadto organ na każdym etapie wskazywał na potrzebę ugodowego załatwienia sprawy pomiędzy zainteresowanymi stronami. W przedmiotowym postępowaniu Prezes URE podjął jednocześnie czynności nieodzowne dla jej merytorycznego rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca gmina, zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1, § 2 i § 3 oraz z art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej "k.p.a." poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które polegało na bezzasadnym przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie miało miejsca przewlekłe prowadzenie postępowania i w konsekwencji na nieuwzględnieniu skargi w sytuacji, w której Prezes URE dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania;

- art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, które polegało na niezasadnym oddaleniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, w sytuacji w której Prezes URE w sprawie zawarcia umowy sprzedaży energii (PVA) w przedmiotowej sprawie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia przesłanek, jakimi kierował się sąd przy wydaniu wyroku, w tym pominięcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku istotnych dla sprawy okoliczności, których uwzględnienie musiało prowadzić do uwzględnienia skargi.

Wskazując na powyższe, skarżąca gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, w przypadku określonym w art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi; zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Skarżąca kasacyjnie gmina na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekła się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę, Prezes URE wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego od skarżącej na rzecz organu według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej gminy - na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. - zrzekł się rozprawy, zaś organ w ustawowym terminie nie zawnioskował o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Poprzez "istotny wpływ na wynik sprawy" należy rozumieć związek przyczynowy, pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem. Wykazanie wpływu na wynik sprawy sprowadza się do podania stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie, niż kwestionowane skargą kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z 30 stycznia 2024 r. sygn. akt I OSK 62/23, z 11 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2103/12).

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.

Skarżąca kasacyjnie gmina zarzuciła jedynie naruszenie przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że nie zasługuje na uwzględnienie najdalej idący zarzut procesowy, tj. zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wyjaśnić należy, że przepis ten wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku Sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu może zatem mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów, w tym także gdy nie zawiera stanowiska co do przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, a więc gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie to, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. m.in. wyroki NSA: z 22 czerwca 2016r., sygn. akt I GSK 1821/14; z 6 marca 2019r., sygn. akt II GSK 985/17). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje Sąd pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie zmierza uzasadnienie omawianego zarzutu w skardze kasacyjnej. Podniesiona w samym zarzucie i jego uzasadnieniu argumentacja autora skargi kasacyjnej potwierdza w ten sposób, że uzasadnienie wyroku spełnia wymogi formalne wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód w sposób logiczny i jasny przedstawia stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczące spornej w tej sprawie kwestii, czyli oceny przesłanki przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezesa URE jednocześnie wskazując podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz zawiera jej wyjaśnienie. Przedstawione w uzasadnieniu wyroku motywy jakimi WSA kierował się podejmując orzeczenie, pozwalają na kontrolę instancyjną w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną (art. 183 § 1 p.p.s.a.). To zaś, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się merytorycznie z tymi poglądami, nie oznacza wadliwości sporządzonego uzasadnienia wyroku sądu w rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Kwestionowanie przez skarżącą kasacyjnie zgodności z prawem dokonanej przez sąd instancji oceny prawnej wyrażonej w wyroku, nie może być skuteczne w oparciu o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. z przyczyn formalnych.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że przepis art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zawiera on wskazanie, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku nieuwzględnienia skargi. Unormowanie to jest przepisem kompetencyjnym - dającym sądowi administracyjnemu kompetencje do podejmowania przewidzianych prawem rozstrzygnięć oraz wynikowym - mówiącym o tym, jaki może być wynik sprawy. Jego naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem wymieniony w analizowanym zarzucie przepis nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. np. wyroki NSA z 20 marca 2024 r., sygn. akt I GSK 343/23, z 11 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2674/16; z 26 września 2018 r., sygn. akt II OSK 104/18; z 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 970/15; z 9 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2054/14).

Z punktu widzenia przedstawionych uwag, w przedmiotowej sprawie skarżąca gmina obok wskazania art. 151 p.p.s.a. powinna podać również konkretny przepis prawa procesowego i uzasadnić zarzut jego naruszenia z wyeksponowaniem związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, czego nie uczyniła. W konsekwencji uznać należy, że skarżąca nie podważyła skutecznie stanu faktycznego przyjętego w sprawie, co wiązało się z koniecznością uznania zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. za bezzasadny.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1, 2 3 oraz art. 38 § 1 k.p.a., bowiem wbrew stanowisku skarżącej gminy nie można skutecznie zarzucić sądowi pierwszej instancji dokonania błędnej oceny postępowania prowadzonego przez Prezesa URE w niniejszej sprawie. Co prawda w powyższej ocenie sąd pierwszej instancji dopuścił się pewnych błędów, jednakże powyższe nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, a zatem nie mogło stanowić usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie wielokrotnie podkreślano, że przesądzenie w art. 61 § 3 k.p.a., że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, nie oznacza, iż wszczęcie postępowania w każdym przypadku następuje z mocy prawa. Jedynie wniosek spełniający określone przepisami wymogi może wszcząć postępowanie we wnioskowanym zakresie. Przepisu art. 61 § 3 k.p.a. nie można zatem rozumieć tak, że każde podanie (pismo) wszczyna automatycznie postępowanie, nawet, jeśli posiada braki formalne (art. 64 § 2 k.p.a.). Data wszczęcia postępowania ustalona na podstawie art. 61 § 3 k.p.a. nie jest podstawą do ustalenia przewlekłości postępowania w przypadku braków w podaniu, którego nie można uznać za skutecznie dokonaną czynność procesową żądania wszczęcia postępowania. Wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony ma miejsce zgodnie z zasadą określoną w art. 61 § 3 k.p.a. pod warunkiem, że podanie, żądanie, wniosek spełnia wymogi określone w art. 63 § 2 k.p.a., co oznacza, że musi czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. W przypadku kiedy wniosek nie spełnia tych wymagań, ww. termin należy liczyć od daty usunięcia braków formalnych, bowiem wszczęcie postępowania administracyjnego może spowodować tylko żądanie strony niedotknięte brakami formalnymi. Do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności. Terminu do uzupełnienia braku podania nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy i wyprowadzenia przewlekłości postępowania (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis 2019, komentarz do art. 61, pkt II.7 oraz np. wyroki NSA z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 208/20,; z 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1332/12; z 13 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2178/11).

Z akt sprawy wynika, że w dniu 3 marca 2021 r. na adres mailowy Urzędu Regulacji Energetyki - Środkowo - Zachodni Oddział Terenowy w Ł. wpłynęła informacja z Urzędu Miasta Nowy Dwór Mazowiecki zawierająca skan pisma podpisanego przez zastępcę Burmistrza Miasta Nowy Dwór Mazowiecki, zawierająca wyjaśnienia w sprawie dotyczącej postępowania nr OŁO.451.14.2021.BBe o nałożenie kary pieniężnej za nieprzedłożenie sprawozdania za III kwartał 2020 r. W końcowej części pisma została przytoczona treść art. 8 ustawy Prawo energetyczne z wnioskiem o wydanie stosownej decyzji w trybie art. 8 ustawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi żadnych wątpliwości, że powyższa informacja obarczona była brakami formalnymi, zarówno w aspekcie samych wyjaśnień złożonych do sprawy dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za nieprzedłożenie sprawozdania za III kwartał 2020 r. zgodnie z ustawą OZE jak również ewentualnego wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 8 ust. 1 ustawy Prawo energetyczne. Przypomnieć bowiem należy, że z treści art. 63 § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym do 5 października 2021 r., wynikało, że podania wnoszone za pomocą środków komunikacji elektronicznej mogą być wnoszone przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Z kolei od 5 października 2021 r. podania utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej. Z powyższych regulacji jasno wynika, że podanie wniesione poprzez pocztę elektroniczną, nieopatrzone podpisem elektrycznym nie spełnia wymagań podania w rozumieniu k.p.a. Nie można utożsamiać adresu e-mail organu z adresem do doręczeń elektronicznych, uznając podanie wniesione przez skarżącą gminę e-mailem za podanie wniesione za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej organu administracji (e-PUAP).

W świetle powyższych rozważań stwierdzić należało, że podanie wniesione przez skarżące miasto, które wpłynęło 3 marca 2021 r. na adres mailowy organu było dotknięte brakami formalnymi (m.in. brak prawidłowej formy, brak prawidłowego podpisu, brak sprecyzowania wnioskodawcy), jednakże było podaniem inicjującym postępowanie administracyjne. W tym zakresie przyjąć należało, że sąd pierwszej instancji błędnie przyjął w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (str. 9 uzasadnienia), że powyższe pismo nie mogło być traktowane jako wniosek o wszczęcie postępowania. Powyższe pismo wszczęło postępowanie administracyjne w sprawie (co zresztą wynika z zawiadomienia organu z dnia 29 czerwca 2011 r. o wszczęciu postępowania) jednakże skoro było dotknięte brakami formalnymi, data ta nie mogła być podstawą do oceny ewentualnej przewlekłości w prowadzonym przez organ postępowaniu. Powyższe pismo nie było skutecznie dokonaną czynnością procesową żądania wszczęcia postępowania i dopiero od daty usunięcia dostrzeżonych braków formalnych przez skarżącą gminę (co nastąpiło w sprawie pismem z dnia 14 czerwca 2021 r., które wpłynęło do organu 21 czerwca 2021 r.) rozpoczął bieg termin określony przepisami k.p.a. na załatwienie przez organ sprawy. Oznacza to, że dopiero od tej daty, czyli 21 czerwca 2021 r. zaistniały przesłanki do oceny, czy postępowanie prowadzone przez Prezesa URE jest prowadzone w sposób przewlekły czy też nie.

Wskazać w tym miejscu należy na niekonsekwencję sądu pierwszej instancji w zakresie oceny wniosku skarżącego miasta, złożonego za pośrednictwem e-maila w dniu 3 marca 2021 r. Z jednej strony bowiem WSA przyjmuje, że pismo to nie było wnioskiem o wszczęcie postępowania, ale jednocześnie wskazuje, że organ prawidłowo wezwał skarżącą gminę do usunięcia braków formalnych tego pisma w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Skoro nie było to pismo wszczynające postępowanie, organ nie powinien wzywać wnioskodawcę do usunięcia dostrzeżonych braków. Przyjęcie w tym zakresie jako słusznego stanowiska sądu pierwszej instancji oznaczałoby, że organ procedował w sprawie bez wniosku strony, co w świetle materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia sprawy wynikającej z art. 8 ust. 1 Prawa energetycznego jest niedopuszczalne, bowiem postępowanie w powyższym zakresie może toczyć się wyłącznie na wniosek.

Przyjęcie przez sąd pierwszej instancji błędnego założenia, że pismo skarżącej gminy nie było wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem sąd pierwszej instancji doszedł do prawidłowej konkluzji, że w sprawie nie miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa URE. Dlatego też, w świetle art. 184 p.p.s.a., mimo częściowo błędnego uzasadnienia, przyjąć należało, że zaskarżone uzasadnienie odpowiada prawu.

W realiach niniejszej sprawy, Prezes URE pismem z dnia 9 czerwca 2021 r. wezwał w trybie art. 64 § 2 k.p.a. skarżącą gminę do usunięcia braków formalnych informacji z dnia 3 marca 2021 r., co gmina uczyniła pismem z dnia 14 czerwca 2021 r., które wpłynęło do organu w dniu 21 czerwca 2021 r. Stosownie do art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań (niż wymóg wskazania adresu wnioskodawcy) ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Cytowany przepis nie precyzuje, w jakim terminie organ powinien wystosować do wnioskodawcy wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku, jednakże mając na uwadze ogólne zasady uregulowane w k.p.a., w szczególności art. 12 i 35 k.p.a. przyjąć należy, że powinien to uczynić bez zbędnej zwłoki. Jednakże zasada ta odnosi się do podań, które w swej treści zawierają jasno i jednoznacznie sformułowany wniosek wszczęcia postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie. Tymczasem w niniejszej sprawie pismo z 3 marca 2021 r. na które wskazuje skarżąca gmina zostało złożone do organu w zupełnie innej sprawie – dotyczącej postępowania nr OŁO.451.14.2021.BBe odnoszącego się do kary pieniężnej za nieprzedłożenie przez Urząd Miasta sprawdzania za III kwartał 2020 r. jako wytwórcy energii z instancji OZE. Sformułowanie w końcowym fragmencie tegoż pisma żądania wszczęcia postępowania w oparciu o art. 8 ust. 1 Prawa energetycznego niewątpliwe nie było czytelne i mogło nie być dostrzeżone przez organ, co miało miejsce w niniejszej sprawie, bowiem złożone pismo zostało włączone do akt sprawy dotyczącej nałożenia kary pieniężnej. Uprawnienie do określenia żądania powodującego wszczęcie postępowania administracyjnego należy wyłącznie do strony i to strona ponosi negatywne konsekwencje, jeżeli tenże wniosek został sformułowany w nieprecyzyjny sposób czy też w nieprawidłowej formie. W związku z powyższym, skarżąca gmina nie może skutecznie zarzucać organowi przewlekłego prowadzenia postępowanie w sprawie za okres, w którym wniesione przez nią podanie po pierwsze nie było wniesione w przypisanej formie a po drugie nie zawierało precyzyjnego i jednoznacznego żądania wszczęcia postępowania. Dopiero z chwilą skutecznego złożenia podania, co miało miejsce w niniejszej sprawie w dniu 21 czerwca 2021 r. rozpoczęły bieg terminy wskazane w art. 35 § 1-3a k.p.a. na załatwienie sprawy przez organ administracji publicznej. Jak wskazano powyżej, terminu do uzupełnienia braku podania nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy i na tej podstawie nie można skutecznie wyprowadzać twierdzenia, że w okresie tym organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły.

W podniesionych zarzutach jak i uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca spółka nie wykazała aby po skutecznym wszczęciu postępowania w sprawie odmowy zawarcia energii elektrycznej Prezes URE w sposób przewlekły prowadził postępowanie w sprawie, w szczególności że podejmowane w tym zakresie czynności, w tym wielokrotne wyzwanie skarżącej gminy jak i pozostałych uczestników postępowania (obu spółek energetycznych) do złożenia wyjaśnień czy też nadsyłania dokumentów były nieuzasadnione, pozorowane czy też zbędne dla merytorycznego zakończenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym stanowisko sądu pierwszej instancji, że decyzja Prezesa URE wydawana w trybie art. 8 ust. 1 Prawa energetycznego zastępuje w znaczeniu formalnym oświadczenie woli obu stron w przedmiocie zawarcia umowy (w niniejszej sprawie sprzedaży energii elektrycznej) a zatem niejako zastępuje jej treść, dlatego też w ramach prowadzonego postępowania organ zobowiązany jest do zgromadzenia szeregu dokumentów niezbędnych przy zwarciu tego typu umów i zbadania wszystkich okoliczności sprawy mogących mieć wpływ na zasadność i treść umowy łączących strony. Tym samym prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie dłużej niż wskazują na to terminy określone w art. 35 § 1-3a k.p.a., z uwagi na zakres postępowania wyjaśniającego i skomplikowany charakter sprawy, nie może być postrzegane jako przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Zasądzona kwota 360 zł stanowi zwrot kosztów dla pełnomocnika organu, który nie występował przed sądem pierwszej instancji z tytułu sporządzenia i wniesienia w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną (pkt 2 sentencji).