Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 stycznia 2023 r. sprawy ze sprzeciwów J. Sp. z o.o. z siedzibą w B. oraz M. Z. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 11 października 2022 r. nr SKO.ZP/415/355/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz J. Sp. z o.o. z siedzibą w B. kwotę 597 złotych (pięciuset dziewięćdziesięciu siedmiu złotych) oraz na rzecz M. Z. kwotę 100 złotych (stu złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem sprzeciwów J. Sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: Spółka) oraz M. Z. (dalej: skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 11 października 2022 r. nr SKO.ZP/415/355/2022, którą uchylono decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 11 lipca 2022 r. znak UM-III.6730.124.2021.IT ustalającą warunki zabudowy i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W stanie faktycznym sprawy, Spółka wniosła do organu I instancji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 2,21 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w miejscowości J.. Decyzją z 11 lipca 2022 r. organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji wywiódł skarżący. Podkreślił, że w decyzji brak jest szczegółowego uzasadnienia, dlaczego organ uznał, że inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie terenu i jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wskazał, że określając parametry planowanej inwestycji poprzez około 4420 sztuk paneli oraz około 7530 metrów kwadratowych, w istocie nie sposób ustalić precyzyjnie liczby paneli i powierzchni. Do tego ustalona linia zabudowy nie znajduje jakiegokolwiek wyjaśnienia. Podniósł również zastrzeżenia do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy.

W wyniku odwołania skarżącego, organ II instancji wydał decyzję kasatoryjną. Kolegium nie zgodziło się z literalnym odczytaniem przez organ I instancji art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503, dalej: u.p.z.p.) i niezastosowaniem przez organ I instancji wymogów "dobrego sąsiedztwa" i dostępu do drogi publicznej. Według organu odwoławczego przepis ten należy interpretować przez pryzmat art. 1 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 1 oraz art. 10 ust 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. W ocenie Kolegium, realizacja urządzeń o mocy przekraczającej 500 kW na obszarze gminy może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach uwarunkowań. Skoro z woli ustawodawcy lokalizowanie takich urządzeń (z dwoma wyjątkami, które w niniejszej sprawie nie zachodzą) wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to takie inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu, inwestycje o mocy przekraczającej 500 kW powinny być realizowane co do zasady na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku ubiegania się o ich realizację na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, powinny spełniać wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1-5.

Organ powołał się na uzasadnienie projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1524, projekt ustawy druk nr VIII.3656) wskazując, że część uzasadnienia, dotycząca rozszerzenia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii, została zatytułowana "Zliberalizowanie zasad budowy małych instalacji oraz mikroinstalacji OZE". Końcowo Kolegium podkreśliło, że powyższe stanowisko zostało podzielone przez WSA w Krakowie w wyroku z 20 maja 2022 r. sygn. II SA/Kr 394/22.

W sprzeciwie od powyższej decyzji skarżący podniósł, że organ II instancji słusznie uznał, że decyzja organu I instancji jest wadliwa, jednak nie powinien przekazywać sprawy do ponownego rozpatrzenia, bowiem w ogóle nie można wydać decyzji o warunkach zabudowy w przedmiotowej sytuacji.

Z kolei w sprzeciwie Spółki, zarzuciła ona organowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 poz. 2000, dalej: K.p.a.) poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej pomimo braku podstaw do jej wydania oraz art. 6 K.p.a. poprzez oparcie się na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz na fragmencie uzasadnienia projektu ustawy, które nie stanowią przepisu prawa powszechnie obowiązującego.

Spółka opowiedziała się za literalną wykładnią art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Podkreśliła, że ustawodawca na żadnym etapie nie wskazuje, że w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. miał na myśli mikro czy małe instalacje OZE. Spółka powołała judykaty przemawiające za jej stanowiskiem.

W odpowiedzi na sprzeciwy, organ wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 3 § 2a w zw. z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne rozpoznają sprzeciwy od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.).

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zaznaczyć należy, że w świetle art. 138 § 2 K.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.

Rozpoznając przedmiotowe sprzeciwy Sąd był zatem zobligowany do oceny zajętego przez Kolegium stanowiska co do prawidłowości zastosowania w sprawie przepisów u.p.z.p.

Istotą sporu między stronami jest wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Przepis ten przewiduje, że art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 (tj. wymogów "dobrego sąsiedztwa" i dostępu do drogi publicznej przy ustalaniu warunków zabudowy) nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (dalej: ustawa OZE). Jak stanowi ostatni z powołanych przepisów, instalacja odnawialnego źródła energii to instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół: urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego – a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego. Odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące m.in. energię promieniowania słonecznego (art. 2 pkt 22 ustawy OZE).

W orzecznictwie sądów administracyjnych zaznaczyły się dwa rozbieżne stanowiska odnośnie do interpretacji wyłączenia zawartego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Jedno z nich opiera się na wykładni literalnej tego przepisu, drugie na wykładni systemowej. Zgodnie z pierwszym, przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej, stanowi instalację odnawialnego źródła energii. Tego typu uznanie rodzi dalsze konsekwencje w postaci braku konieczności weryfikacji czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Zgodnie z drugim stanowiskiem, art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie funkcjonuje i nie pozostaje w tym akcie prawnym wyłącznie w relacji do art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. Na gruncie u.p.z.p., przepis ten pozostaje także w relacjach z innymi regulacjami, w tym z art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., wedle których u.p.z.p. określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy – przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań; a w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Zgodnie z tym stanowiskiem, oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji instalacji fotowoltaicznych, należy mieć na uwadze również unormowania zawarte w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Jak stanowi art. 10 ust. 2a u.p.z.p. jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie (z wyłączeniem dwóch przypadków, które – jak ustalił organ – w niniejszej sprawie nie zachodzą). Z kolei wedle art. 15 ust. 3a u.p.z.p., w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.

Organ orzekający w II instancji opowiedział się za drugim z zarysowanych poglądów. Sąd rozpatrujący sprawę w niniejszym składzie nie podziela tego stanowiska. Zdaniem Sądu nie jest uprawnione wnioskowanie, że zastosowanie wyłączenia przewidzianego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest uzależnione od mocy instalacji.

Podkreślić należy, że z gramatycznego punktu widzenia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie budzi wątpliwości. Jego treść jest w pełni klarowna i jednoznacznie przesądza, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się m. in. do instalacji OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy OZE. Z tego przepisu, wbrew stanowisku organu II instancji nie wynika, aby ustawodawca różnicował instalacje w zależności od ich mocy. W ocenie Sądu takiego rozróżnienia nie sposób również wywieść z treści art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Z przepisów tych wynika wyłącznie to, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium, aby później ich dopuszczalna lokalizacja została wprowadzona w planie miejscowym, o ile oczywiście taki plan zostanie uchwalony. Przepisy te odnoszą się jednak do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, plan miejscowy) i zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r., II OSK 1580/18). Prowadzi to do konkluzji, iż brak rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW nie wyłącza a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Jest to podyktowane tym, że stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jeżeli jednak studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. to jego zapisy nie są wiążące dla organu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na powyższe art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jak i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Dokonywania rekonstrukcji normy zawartej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p., nie można utożsamiać z zastosowaniem systemowej wykładni prawa. Co prawda oba wymienione przepisy są zawarte w tej samej ustawie, jednakże z uwagi na prawny charakter decyzji o warunkach zabudowy jak i studium, błędne byłoby uznanie ich systemowego powiązania. Studium jest bowiem aktem planowania przestrzennego, stanowiącym jedną z podstaw kształtowania lokalnego porządku planistycznego znajdującego wyraz w ustaleniach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast decyzje o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., określają sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ich treść jest wypadkową ogólnego porządku planistycznego kształtowanego przez ustawy oraz inne akty normatywne o powszechnej mocy obowiązującej i w tym kontekście są postrzegane jako decyzje związane o charakterze deklaratoryjnym.

Podkreślić należy, że powyżej przyjęte stanowisko jest dominujące w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 12 października 2022 r., II OSK 1482/21, wyrok NSA z 29 czerwca 2022 r., II OSK 1276/21, wyrok NSA z 22 listopada 2022 r., II OSK 2249/22, wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r., II OSK 667/21, wyrok WSA w Kielcach z 20 września 2022 r., II SA/Ke 364/22, wyrok WSA w Szczecinie z 9 listopada 2022 r., II SA/Sz 513/22, wyrok WSA w Białymstoku z 10 listopada 2002 r. , II SA/Bk 654/22, wyrok WSA w Poznaniu z 22 listopada 2022 r., II SA/Po 658/22, wyrok WSA w Rzeszowie z 9 grudnia 2022 r., II SA/Rz 1423/22, wyrok WSA w Bydgoszczy z 9 listopada 2022 r., II SA/Bd 209/22, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 października 2022 r., II SA/Go 288/22, wyrok WSA w Olsztynie z 12 lipca 2022 r., II SA/Ol 282/22 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 15 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Go 320/22).

Odnosząc się natomiast do kwestii interpretacji analizowanego przepisu przez pryzmat uzasadnienia projektu nowelizacji, wskazać należy, że istotnie punkt 5. uzasadnienia nosi tytuł "Zliberalizowanie zasad budowy małych instalacji oraz mikroinstalacji OZE". Podkreślić jednak należy, że małe i mikroinstalacje zostały powołane w kontekście planu zagospodarowania przestrzennego ("W zakresie zasad zagospodarowania przestrzennego doprecyzowano dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego, który umożliwiając lokalizację budynków powinien umożliwić również lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną, którą najprościej zintegrować z budynkami mieszkalnymi"). Natomiast lektura dalszej części uzasadnienia projektu, dotyczącej ustalania warunków zabudowy ("(...) z punktu widzenia potrzeb procesu inwestycyjnego w branży odnawialnych źródeł energii przeżywającej dynamiczny rozwój, zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o instalacje odnawialnego źródła energii. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej."), jednoznacznie przesądza, że zamiarem ustawodawcy nie było zróżnicowanie zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zależności od mocy instalacji.

Warto zwrócić uwagę, że wyrok WSA w Krakowie w wyroku z 20 maja 2022 r. sygn. II SA/Kr 394/22, na który powołuje się Kolegium, został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 listopada 2022 r. sygn. II OSK 2249/22. NSA podkreślił w tym orzeczeniu, że wolą ustawodawcy w procesie wydawania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla instalacji odnawialnego źródła energii, było wyłączenie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., a zastosowana odmienna wykładania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest wykładnią contra legem. Prawidłowa wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że brak było zatem podstaw do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. z podniesionych przez organ II instancji powodów. W tych okolicznościach, zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji, jakkolwiek przedwczesne byłoby suponowane przez skarżącego twierdzenie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest w niniejszej sprawie niemożliwe.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł w punkcie I. sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji, działając na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym, Kolegium przyjmie, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej, niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny przesłanki zasady kontynuacji (dobrego sąsiedztwa) oraz dostępu do drogi publicznej.

O kosztach orzeczono w punkcie II sentencji wyroku – w stosunku do skarżącego na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 210 § 2 P.p.s.a., zaś w stosunku do Spółki na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Na koszty składają się kwoty 100 zł tytułem uiszczonych przez skarżącego i Spółkę wpisów sądowych, zaś w przypadku Spółki dodatkowo kwota 17 zł tytułem wykazanej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika.