Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.M. na bezczynność Zakładu Usług Mieszkaniowych Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie organizacji ruchu na nieruchomości postanawia: odrzucić skargę.

Pismem z dnia [...] r. M.M. (jedna z mieszkanek budynku przy ul. [...] w [...]), opisując szeroko okoliczności związane z nagminnym, nieprawidłowym parkowaniem – przez jednego z najemców – pojazdu na podwórku przynależnym do ww. nieruchomości, zwróciła się do Zakładu Usług Mieszkaniowych Sp. z o.o. w [...] o "unormowanie sytuacji", o udzielenie niezwłocznej odpowiedzi na jej pismo, jak i o wydanie pozwolenia na zawieszenie tabliczek "zakaz parkowania na terenie posesji" oraz "teren monitorowany". Na okoliczności dotyczące blokowania przez zaparkowany nieprawidłowo pojazd swobodnego dostępu do podwórka, uciążliwości związane ze spalinami, nieprzestrzeganie w tym zakresie postanowień "Regulaminu porządku domowego dla budynku przy ul. [...] w [...]" M.M. powołała się również w skierowanym do Zakładu piśmie z dnia [...] r., w którym sformułowała także wniosek o dokonanie przez Zakład odpowiedniego "przypomnienia lokatorom najmującym mieszkania".

Pismem z dnia [...] r., doprecyzowanym pismem z [...] r., M.M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Zakładu Usług Mieszkaniowych Sp. z o.o. w [...] w przedmiocie złożonych przez skarżącą pism z dnia [...] oraz [...] r. Zaznaczyła, iż zwracała się w nich do przedstawicieli administracji publicznej o wydanie oficjalnego zakazu parkowania pojazdu na terenie posesji.

Odpowiadając na skargę Prezes Zarządu Zakładu wyjaśnił, iż mieszkańcy ww. nieruchomości obowiązani są do przestrzegania postanowień regulaminu porządkowego, który zezwala na parkowanie pojazdów wyłącznie w miejscach do tego przeznaczonych. Poinformował także, że w przypadkach naruszenia zapisów regulaminu należy interweniować w Straży Miejskiej lub Policji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało odrzucić.

Tytułem wprowadzenia zaznaczyć trzeba, iż badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza każdorazowo analiza dopuszczalności jej wniesienia. Zakres kognicji sądów administracyjnych określony został w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.), na mocy którego sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (§ 1), przy czym kontrola ta, o czym stanowi ustawodawca w art. 3 § 2 p.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie,

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania takich opinii,

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Z dyspozycji przywołanego przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a. wynika, że dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ ten zwleka z wydaniem – wskazanych w pkt 1-4 – decyzji, postanowień lub aktów, nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, prowadzi przewlekle postępowanie w sprawie wydania wymienionej w pkt 4a interpretacji indywidualnej z zakresu prawa podatkowego lub opinii zabezpieczającej (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), bądź zwleka z wydaniem innych aktów lub czynności wyszczególnionych przez ustawodawcę w zacytowanym powyżej art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Skarga na bezczynność organu jest zatem pochodną dopuszczalności skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej.

Wyjaśnić przy tym należy, że kognicja sądów administracyjnych dotyczy wyłącznie takich sporów pomiędzy określonym podmiotem, a organem administracji publicznej, które powstały na gruncie stosunków administracyjnoprawnych. Sądy administracyjne badają wyłącznie tę sferę aktywności administracji publicznej, w jakiej została ona upoważniona do władczego i jednostronnego kształtowania uprawnień i obowiązków podmiotów w stosunku do niej zewnętrznych i jej nie podporządkowanych. Spory pomiędzy organami administracji publicznej a innymi podmiotami, nawet wówczas, gdy dotyczą praw i obowiązków powstałych na gruncie określonego stosunku prawnego, lecz nie charakteryzującego się nadrzędnością organów administracyjnych wyrażającą się we władczym kształtowaniu tych praw i obowiązków, nie są sporami o charakterze administracyjnoprawnym.

Uwzględniając, że przedmiotem skargi M.M. jest bezczynność Zakładu Usług Mieszkaniowych Sp. z o.o. w [...], mająca sprowadzać się – według skarżącej – do niewydania zakazu parkowania na terenie spornej posesji, czy niewyegzekwowania respektowania przez wskazywanego przez skarżącą innego najemcę lokalu zapisów regulaminu porządkowego, stwierdzić należy, iż samorządowa komunalna jednostka organizacyjna, jaką jest Zakład Usług Mieszkaniowych Sp. z o.o. w [...], nie posiada kompetencji do władczego rozstrzygnięcia aktem administracyjnym, czy też podjęcia działania z zakresu administracji publicznej w sprawie poruszonej w skierowanych do Spółki pismach skarżącej z dnia [...] oraz [...] r.

Uwzględnić bowiem trzeba, że kwestia zarządzania ruchem poza drogami publicznymi nie należy do działań z zakresu administracji publicznej, a tym samym ewentualna bezczynność samorządowej komunalnej jednostki organizacyjnej w tym zakresie nie podlega właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, nawet wówczas, gdyby wjazd na teren posesji przy ul. [...] w [...] odbywał się drogą wewnętrzną. W odniesieniu do tego rodzaju dróg w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wydanym na tle art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320) nie budzi wątpliwości, iż organizacja ruchu oraz czynności prowadzące do ustawiania znaków drogowych na drogach wewnętrznych nie należą do sfery działań podejmowanych przez administrację publiczną. Mają one wyłącznie charakter właścicielski, cywilnoprawny (por. teza postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1155/15). W oparciu o art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz art. 10 ust. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1047 ze zm.) wskazuje się, że zarządzanie ruchem na drogach wewnętrznych, w tym w strefie ruchu i strefie zamieszkania, należy do podmiotu zarządzającego tymi drogami. Przy czym podmioty zarządzające takimi drogami, ustalając organizację ruchu na tych drogach stosują znaki i sygnały drogowe oraz zasady ich umieszczania wynikające z ustawy i jej przepisów wykonawczych (art. 10 ust. 10a ustawy Prawo o ruchu drogowym). W powołanych przepisach prawa ustawodawca nie zróżnicował zakresu i form działania zarządcy i właściciela drogi wewnętrznej w zależności od tego, czy zarządcą i właścicielem jest podmiot publicznoprawny, czy też podmiot prywatny. Oznacza to, że ustawowy zakres i forma zarządzania drogami wewnętrznymi jest taka sama dla wszystkich zarządców i właścicieli dróg wewnętrznych, bez względu na to, czy są podmiotami publicznoprawnymi, czy też prywatnoprawnymi. Uznając, że podmiot prywatnoprawny, ze swej natury, nie może stosować administracyjnych form zarządzania drogą wewnętrzną, to również podmiot publicznoprawny, pomimo swojego charakteru prawnego, działając na tych samych podstawach prawnych w zakresie zarządzania drogą wewnętrzną, nie może stosować administracyjnych form tego zarządzania. Z powyższego wynika więc, że zarządzanie drogami wewnętrznymi nie ma charakteru zadania z zakresu administracji publicznej cechującej się władztwem publicznym, lecz nosi cechy wykonywania praw właścicielskich lub pochodzących od właściciela, przez co stanowi domenę prawa cywilnego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2642/18, z dnia 8 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2756/20).

W konsekwencji stwierdzenia, że zarzucana Spółce bezczynność pozostaje poza zakresem określonej powyżej kognicji sądów administracyjnych, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., na mocy którego sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, postanowiono jak w sentencji.