Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komendanta Stołecznego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1757/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Komendanta Stołecznego Policji na rzecz [...] [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1757/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi [...]: w punkcie 1. uchylił decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...], oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] Komendanta Rejonowego Policji Warszawa VI z dnia [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej w kwocie [...] zł w związku z przewozem pojazdem nienormatywnym ładunku innego niż ładunek niepodzielny z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I lub kategorii II, w punkcie 2. umorzył postępowanie administracyjne oraz w punkcie 3. zasądził od Komendanta Stołecznego Policji na rzecz skarżącego kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez Komendanta Stołecznego Policji na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.) zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przekroczenie przez Sąd I instancji zaskarżonym rozstrzygnięciem granic niniejszej sprawy, polegające na wywodzie, iż konieczne jest umorzenie postępowania administracyjnego, bowiem brak jest podstaw do jego przeprowadzenia, gdyż w niniejszej sprawie nie doszło do wykonywania przewozu pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia, gdy tymczasem z całokształtu materiałów sprawy wynika, iż niniejsze postępowanie administracyjne toczyło się w przedmiocie wykonywania przewozu pojazdem nienormatywnym ładunku innego niż ładunek niepodzielny, a nie, jak to ustalił Sąd: w przedmiocie przewozu pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia, co wpłynęło na jego umorzenie,

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, iż konieczne jest umorzenie postępowania administracyjnego, bowiem brak jest podstaw do jego przeprowadzenia, gdy tymczasem z całokształtu materiałów sprawy wynika, iż postępowanie to nie stało się bezprzedmiotowe, gdyż nadal istnieje jego przedmiot tj. przewóz pojazdem nienormatywnym ładunku innego niż ładunek niepodzielny, który podlega sankcjonowaniu w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1990 z późn. zm.), zwanej dalej "p.r.d.",

3) art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywodu wskazującego, iż intencją ustawodawcy regulującego przewóz ładunków pojazdem nienormatywnym było zminimalizowanie wpływu przewozu największych ładunków na stan dróg oraz środowisko naturalne, gdy tymczasem regulacja ta została zamieszczona w p.r.d., co skutkuje tym, iż jej przedmiotem ochrony jest przede wszystkim bezpieczeństwo ruchu drogowego;

2. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 2 pkt 35a p.r.d poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, iż w przepisie tym wyraźnie wskazano, że chodzi o przekroczenie dopuszczalnych wymiarów (liczba mnoga) i tym samym przyjęcie, iż kontrolowany zespół pojazdów był pojazdem normatywnym, gdy tymczasem z dyspozycji tego przepisu wynika, iż dany pojazd należy kwalifikować jako nienormatywny w przypadku przekroczenia chociażby jednego dopuszczalnego wymiaru,

2) art. 2 pkt 35a p.r.d., poprzez uznanie, iż kontrolowany pojazd nie spełniał znamion pojazdu nienormatywnego, gdy tymczasem z ustalonego stanu faktycznego wynika, iż przekroczył on dopuszczalny wymiar, tj. długość,

3) art. 2 pkt 35b p.r.d. w zw. z art. 87 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, iż o tym, czy pojazd jest nienormatywny czy też nie, należy wnioskować ze stanowiska Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa z dnia 13 grudnia 2016 r., gdy tymczasem pismo to nie stanowi źródła prawa wiążącego organy administracji publicznej,

4) art. 2 pkt 35b a contrario p.r.d., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, iż za ładunek podzielny nie może być uznane kilka elementów wiatraka (śmigła), gdy tymczasem z definicji legalnej określonej w tym przepisie wynika, iż elementy takie bez wątpienia należy uznać za ładunek podzielny,

5) art. 64 ust. 2 p.r.d. poprzez jego niezastosowanie, polegające na uznaniu, iż w niniejszej sprawie nie został naruszony zakaz określony w tym przepisie, pomimo zaistnienia przesłanek w nim określonych.

W skardze kasacyjnej wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie bądź ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, 2. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, 3. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 1687,50 zł. – na podstawie § 2 pkt 3 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265) – mając na uwadze w szczególności niezbędny nakład pracy pełnomocnika skarżącego, w tym również przez Sądem I instancji, oraz jego wkład w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną złożonej w imieniu [...] wniesiono o oddalenie skargi w całości i zasądzenie na rzecz [...] kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., który stanowi, że uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji nie jest wolne od wad.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji o nałożeniu na skarżącego przedsiębiorcę kary pieniężnej w kwocie [...] zł w związku z przewozem pojazdem nienormatywnym ładunku innego niż ładunek niepodzielny, doszedł do wniosku, że konieczne jest uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz umorzenie postępowania administracyjnego bowiem brak jest podstaw do jego prowadzenia. Sąd uznał, że nałożenie kary nastąpiło na skutek błędnej interpretacji przepisów, zastosowanej przez orzekające w sprawie organy administracji.

Nie jest uzasadniony sformułowany w pkt 1 ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarżący kasacyjnie organ naruszenia tego przepisu, tj. wyjścia poza granice sprawy upatruje w tym, że postępowanie administracyjne toczyło się w przedmiocie wykonywanie przewozu pojazdem nienormatywnym ładunku innego niż ładunek niepodzielny, a nie jak przyjął Sąd, w przedmiocie przewozu pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku bezsporne w sprawie było ustalenie, że skarżący dysponował zezwoleniem kategorii VI na przejazd pojazdu nienormatywnego. Wobec tego ustalenia, Sąd odnosząc się do zgromadzonego materiału dowodowego stwierdził, że "kontrolowany pojazd wraz z ładunkiem nie przekraczał żadnego z parametrów określonych dla zezwolenia kategorii VI", a w konkluzji uzasadnienia zawarł stwierdzenie, że "w sprawie niniejszej nie doszło do wykonywania przewozu pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia".

Powyższe stwierdzenia oraz ocena sądu pierwszej instancji nie oznaczają w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjścia poza granice sprawy. Wbrew ocenie organu, sąd wojewódzki nie wkroczył w ten sposób "w nową sprawę" (str. 6 uzasadnienia skargi kasacyjnej), a wyłącznie dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i wydał rozstrzygnięcie w granicach sprawy administracyjnej, w której wydano tę decyzję.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 1 ppkt 2-3 skargi kasacyjnej), to wiąże się on bezpośrednio z zarzutami naruszenia prawa materialnego (pkt 2 ppkt 1-5 skargi kasacyjnej), a mianowicie naruszenia art. 2 pkt 35a i pkt 35 b oraz art. 64 ust. 2 p.r.d., które to zarzuty w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie są uzasadnione. Zgodnie z art. 64 ust. 2 p.r.d., zabrania się przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny, z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I lub kategorii II. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 35a p.r.d. pojazd nienormatywny to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy. Natomiast definicja ładunku niepodzielnego została zawarta w art. 2 pkt 35b p.r.d. i zgodnie z nią ładunkiem niepodzielnym jest ładunek, który bez niewspółmiernie wysokich kosztów lub ryzyka powstania szkody nie może być podzielony na dwa lub więcej mniejszych ładunków. W świetle przytoczonych przepisów nie można zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej naruszenia art. 2 pkt 35b a contrario p.r.d., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, iż za ładunek podzielny nie może być uznane kilka elementów wiatraka (śmigła), gdy tymczasem z definicji legalnej określonej w tym przepisie wynika, iż elementy takie bez wątpienia należy uznać za ładunek podzielny.

Ze stanu faktycznego ustalonego w toku postępowania administracyjnego wynika, że zatrzymany i poddany kontroli w dniu [...] maja 2017 r. pojazd należący do skarżącego przekraczał dopuszczalną, wynikającą z przepisów prawa długość, wynoszącą 16,5 m, albowiem pomiar wykazał długość 25,75 m. Pojazdem tym był przewożony ładunek w postaci trzech śmigieł wiatraka spiętych pasami. Ładunek stanowiły zatem trzy elementy o identycznej długości przekraczającej długość dopuszczalną. Jakkolwiek oczywistym jest, że każde z trzech śmigieł mogło być przewożone osobno i stanowić odrębny ładunek, a w związku z tym wykładnia językowa mogłaby prowadzić do wniosku, że te trzy śmigła nie stanowiły ładunku niepodzielnego w rozumieniu art. 64 ust.2 i art. 2 pkt 35 b p.r.d., to jednak należy zauważyć, że sprzeciwia się temu wykładnia systemowa i celowościowa tych przepisów.

Zasadą, wynikającą z art. 64 ust. 1 i 2 p.r.d. jest zakaz przewozu pojazdem nienormatywnym ładunku podzielnego oraz konieczność uzyskania zezwolenia odpowiedniej kategorii wydanego na przewóz takim pojazdem ładunku niepodzielnego. Kategorie zezwoleń określa załącznik nr 1 do ustawy Prawo o ruchu drogowym, różnicując je od I do VII w zależności od wymiarów, masy, nacisków osi pojazdów oraz w zależności od rodzajów dróg, po których te pojazdy mogą się poruszać. Należy zauważyć, że rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę w przywołanym powyżej art. 64 ust. 2 p.r.d. w zakresie przewozu ładunków podzielnych usprawiedliwione jest tym, iż nie ma potrzeby sięgać po środek nadzwyczajny, jakim jest zezwolenie na przewóz ładunku ponadnormatywnego, jeżeli ten ładunek jest podzielny, co oznacza, że może zostać dokonany pojazdami spełniającymi parametry pojazdu normatywnego. Ładunek podzielny w rozumieniu przytoczonych wyżej przepisów oznacza zatem taki ładunek, który może być podzielony na ładunki mniejsze zapewniające normatywność pojazdów je przewożących.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy po podzieleniu przewożonego ładunku na trzy, przewóz każdego z trzech śmigieł nosiłby znamiona nienormatywnego z powodu długości przewożonego ładunku (pojedynczego śmigła) i na każdy z tych przewozów konieczne byłoby uzyskanie zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego. Słusznie więc zauważył Sąd pierwszej instancji, że w takiej sytuacji sprzeczne z zasadami logiki i z intencją racjonalnego ustawodawcy jest żądanie, by każdy element niepodzielny co do długości przewozić odrębnym pojazdem nienormatywnym. Niewątpliwie generowałoby to wyższe koszty, ale także stanowiłoby zwielokrotnione zagrożenie w ruchu drogowym związane z przejazdem trzech pojazdów nienormatywnych zamiast jednego.

Mając na uwadze powyższe, oczywistym jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego, że gdy pojazdem nienormatywnym przewożony jest ładunek długich elementów, niepodzielnych co do długości, w liczbie większej niż jedna sztuka, to przejazd taki jest możliwy na podstawie uzyskania zezwolenia odpowiedniej kategorii, o ile pozostałe parametry techniczne pojazdu nie przekraczają wartości dopuszczalnych. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. W konsekwencji skarżący nie naruszył zakazu przewozu pojazdem nienormatywnym ładunku podzielnego, określonego w art. 64 ust. 2 p.r.d. i w związku z tym nie było podstaw do nałożenia na niego kary na podstawie art. 140ab ust. 2 tej ustawy. Ocena Sądu pierwszej instancji o konieczności uchylenia kontrolowanych decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego była zatem prawidłowa, choć przyczyny, dla których Sąd uznał to za konieczne nie zostały jasno wyartykułowane. Nie można bowiem zgodzić się z twierdzeniem zawartym w uzasadnieniu skarżonego wyroku, że kontrolowany pojazd nie spełniał znamion pojazdu nienormatywnego. Otóż jak to wskazano wyżej, był to pojazd nienormatywny albowiem przewożony ładunek przekraczał parametr długości, jednak nie było podstaw do nałożenia na skarżącego kary, gdyż dysponował on stosownym zezwoleniem kategorii VI.

Wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną również w sytuacji, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawa, to jest, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu przez Naczelny Sąd Administracyjny błędów zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji sentencja nie uległaby zmianie. Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, bowiem pomimo częściowej wadliwości stanowiska Sądu pierwszej instancji odnośnie normatywności pojazdu, kontrolowane w sprawie decyzje i tak podlegały uchyleniu, a postępowanie powinno być umorzone.

Mając powyższe na uwadze i wobec faktu, że zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w zw. art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1800).