Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Sasak po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. Sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 marca 2023 r. sygn. akt I SA/Ke 44/23 w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. w S. na decyzję Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia 7 grudnia 2022 r. nr 210/22 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Zarządu Województwa Świętokrzyskiego na rzecz T. Sp. z o.o. w S. 13900 (trzynaście tysięcy dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: WSA, sąd) wyrokiem z 23 marca 2023 r., sygn. akt I SA/Ke 44/23 oddalił skargę T. sp. z o.o. w S. (dalej: skarżąca, spółka lub beneficjent) na decyzję Zarządu Województwa Świętokrzyskiego (dalej: Zarząd, organ) z 7 grudnia 2022 nr 2010/22 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.

Zarząd decyzją z 7 grudnia 2022 r. – wydaną na podstawie art. 60 pkt 6, art. 61 ust. 1 pkt 2 lit. a, art. 67 ust. 1 oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 207 ust. 9 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305, ze zm.; dalej: ufp), art. 104 i art. 107 § 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej: kpa), art. 6 i art. 9 ust. 1 pkt 2 oraz art. 9 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818, ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa) i art. 41 ust. 2 pkt 4 oraz art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 547) – utrzymał w mocy decyzję własną z 24 sierpnia 2022 r. nr 182/22 w przedmiocie określenia skarżącej spółce kwoty przypadającej do zwrotu w wysokości 183 527,07 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że ww. środki zwrotowe były przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, które zostały wykorzystane przez skarżącą z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ufp, w związku z realizacją projektu pn.: "Wzrost konkurencyjności [...]" (dalej: Projekt) na podstawie umowy o dofinansowanie z 9 maja 2017 r. zmienionej aneksami.

Spółka, zawierając umowę o dofinansowanie, zobowiązała się m.in. do zapewnienia trwałości Projektu przez okres 3 lat od dnia zakończenia jego realizacji. Płatność końcowa została dokonana 4 grudnia 2018 r. i z tym dniem rozpoczął swój bieg trzyletni okres trwałości, który upływał 4 grudnia 2021 r. W okresie trwałości Projektu, 23 lutego 2021 r., w wyniku sprzedaży Fabryce [...] sp. z o.o. 100% akcji, skarżąca naruszyła zasadę trwałości projektu, płynącą z uregulowania art. 71 ust. 1 lit. b) i c) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347/320 z 20.12.2013 r.; dalej: rozporządzenie 1303/2013) i § 17 ust. 1 i 4 umowy o dofinansowanie.

Zarząd stwierdził, że jedynie do 22 lutego 2021 r. spółka realizowała Projekt zgodnie z umową o dofinansowanie, tzn. utrzymywała trwałość projektu. Bezspornym bowiem jest to, iż doszło do nabycia przez Fabrykę [...] sp. z o.o. 100% akcji w kapitale zakładowym skarżącej w okresie trwałości Projektu. Nabywcą akcji beneficjenta został podmiot niespełniający kryteriów mikro, małego i średniego przedsiębiorcy, dla których dedykowana była pomoc w ramach realizowanego Projektu. Z chwilą sprzedaży 100% akcji w kapitale zakładowym, skarżąca utraciła status MŚP, co oznacza, że doszło do znaczącej modyfikacji Projektu, ze względu na zmianę warunków jego realizacji, przez którą rozumie się okoliczności, w jakich dany projekt jest realizowany a także to, jakimi cechami dysponuje prowadzący go podmiot. W konsekwencji, Fabryka [...] sp. z o.o. uzyskała nienależną korzyść, wynikającą z otrzymania pomocy publicznej, której inne duże przedsiębiorstwa nie mogłyby uzyskać w ramach konkursu skierowanego do MŚP, co jest niedopuszczalne.

Beneficjent poprzez sprzedaż akcji spowodował naruszenie celu umowy, a zatem ziściła się przesłanka określona w art. 71 ust. 1 lit. c rozporządzenia 1303/2013. Uzyskanie dofinansowania miało pomóc spółce T. S.A. w uzyskaniu silniejszej pozycji na rynku, która w porównaniu do dużych przedsiębiorców była słabsza ze względu na mniejszy dostęp do kapitału oraz mniejszy rozmiar przedsiębiorstwa. Skarżąca dopuściła się naruszenia trwałości Projektu, do której utrzymania w okresie trzech lat od dnia zakończenia realizacji projektu była zobowiązana na podstawie postanowień § 17 ust. 1 i 4 umowy o dofinansowanie (jako części systemu realizacji RPO WŚ), a przez to jednego z warunków kwalifikowalności wydatków, wskazanego w rozdziale 6.2 pkt 3 lit. b), c) i e) Wytycznych kwalifikowalności wydatków, który stanowi, iż wydatek, kwalifikujący się do współfinansowania, ma być zgodny z przepisami prawa unijnego i prawa krajowego, jest zgodny z programem operacyjnym i Szczegółowym Opisem Osi Priorytetowych RPO WŚ na lata 2014-2020, a także poniesiony zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie, co jest równoznaczne z naruszeniem procedur, obowiązujących w ramach RPO WŚ przywołanych w art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp.

Zaskarżonym wyrokiem WSA podzielił argumentację organu i oddalił skargę spółki na decyzję Zarządu.

Sąd uznał, iż w konsekwencji dokonania 23 lutego 2021 r. sprzedaży 100% akcji dużemu przedsiębiorstwu, organy prawidłowo domagały się zwrotu od skarżącej części wypłaconej kwoty dofinansowania. W wyniku tej transakcji, status przedsiębiorstwa beneficjenta został automatycznie utracony. Przy czym sąd za błędne uznał stanowisko skarżącej, jakoby niesłusznie zaniechano zastosowania okresu przejściowego 2 lat do określenia jej statusu, czym naruszono art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 6 w zw. motywem 40 preambuły w zw. z art. 2 ust. 1-3 i art. 3 ust. 3 Załącznika I rozporządzenia Komisji (UE) Nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE. L 187 z 26.6.2014; dalej: rozporządzenie 651/2014). Słusznie przyjął organ, że utrata statusu MŚP nastąpiła w dniu zbycia 100% akcji (zmiany w strukturze właścicielskiej, por. wyrok NSA z 17 maja 2017 r., II GSK 5186/16). W chwili nabycia 100% akcji przez Fabrykę [...] sp. z o.o., skarżąca stała się przedsiębiorstwem powiązanym w rozumieniu art. 3 ust. 3 rozporządzenia 651/2014. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nabywca 100% akcji przejął kontrolę nad skarżącą.

Spółka skargą kasacyjną ww. wyrok zaskarżyła w całości, zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: ppsa), tj.:

1. art. 143 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 w zw. z art. 184 ufp oraz art. 24 ust. 1, 5 i 9 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, poprzez błędną wykładnie i nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zbycie akcji w kapitale zakładowym beneficjenta przez jego akcjonariusza na rzecz dużego przedsiębiorstwa powoduje automatyczną zmianę statusu beneficjenta, co z kolei narusza zasadę trwałości projektu i stanowi nieprawidłowości w rozumieniu ww. przepisów, podczas gdy wskazane okoliczności nie wyczerpują przesłanek nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013, z uwagi na fakt, iż:

a. nie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów prawa unijnego i krajowego ani też zasady trwałości projektu;

b. brak też wyraźnych podstaw prawnych do stwierdzenia, że doszło do zmiany statusu beneficjenta wobec braku wyraźnej normy, która pozwalałaby w rozważanym przypadku na niestosowanie 2-letniego okresu referencyjnego;

c. nawet, gdyby doszło do zmiany statusu beneficjenta na duże przedsiębiorstwo (czyli przejmując podejście skrajnie restrykcyjne dla beneficjentów mimo braku wyraźnych podstaw prawnych w tym zakresie), nie mogło mieć to szkodliwego wpływu na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem, ponieważ dniem udzielenia pomocy publicznej jest dzień zawarcia umowy o dofinansowanie, a późniejsza zmiana statusu beneficjenta – o ile nie nosi znamion celowego obejścia reguł konkursowych – powinna być obojętna z punktu widzenia wysokości przyznanej pomocy;

2. art. 24 ust. 1, 5 i 9 pkt 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 207 ufp poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie występuje uchybienie stanowiące podstawę do nałożenia na spółkę korekty finansowej, podczas gdy nie doszło do naruszenia przepisów prawa unijnego ani krajowego oraz nie wystąpiła nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013, która obligowała właściwa instytucję państwa członkowskiego (Zarząd Województwa Świętokrzyskiego) do nałożenia korekty finansowej oraz wszczęcia procedury odzyskiwania od beneficjenta kwoty współfinansowania UE w wysokości odpowiadającej wartości korekty finansowej, zgodnie z art. 207 ufp;

3. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 6 Załącznika I do rozporządzenia 651/2014 w zw. z motywem 40 preambuły do rozporządzenia 651/2014 zw. z art. 2 ust 1-3 i art. 3 ust. 3 Załącznika I do rozporządzenia 651/2014 przez ich błędną wykładnię i uznanie, że w sytuacji wystąpienia transakcji nabycia akcji skarżącej przez inny podmiot, status spółki zmienia się w sposób natychmiastowy, jak również poprzez wywiedzenie z ww. przepisów, że nie nakazują one badania intencji dokonanej transakcji i tego, czy miała ona na celu obejście przepisów rozporządzenia 651/2014, dotyczących określania statusu MŚP i wskutek tego niewłaściwe zastosowanie ww. art. 4 ust. 2 Załącznika I do rozporządzenia 651/2014 poprzez zaniechanie zastosowania okresu przejściowego 2 lat do określenia statusu skarżącego i uznanie że w rozważanych okolicznościach doszło do naruszenia trwałości Projektu;

4. art. 71 rozporządzenia 1303/2013 przez jego błędną wykładnię co skutkowało przyjęciem przez WSA, że trwałość Projektu została naruszona wskutek konsekwencji wynikających z nabycia akcji skarżącej przez duże przedsiębiorstwo;

II. naruszenie przepisów postępowania, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 ppsa przez:

a. niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego oraz pominięcie istotnych dowodów w szczególności w postaci stanowiska Rzecznika Funduszy Europejskich z 12 maja 2022 r., co doprowadziło do przedstawienia w uzasadnieniu wyroku dowolnej oceny prawnej, w zakresie własnych rozważań, która w dalszej konsekwencji powoduje obciążenie beneficjenta nieuzasadnioną i nieproporcjonalną sankcją, a w dalszej konsekwencji poważną rozbieżność pomiędzy stanowiskiem instytucji koordynującej wdrażanie regionalnych programów operacyjnych, a orzecznictwem sądowym;

b. schematyzm uzasadnienia i zastąpienie w uzasadnieniu własnego stanowiska sądu ogólnikową aprobatą stanowiska organu w zakresie rzekomego wystąpienia w niniejszej sprawie nieprawidłowości, naruszenia zasady trwałości Projektu i automatycznej zmiany statusu MŚP, co uniemożliwia skarżącemu ocenę i kontrolę toku rozumowania sądu;

c. sporządzenie uzasadnienia orzeczenia bez indywidualnych rozważań w sprawie, bez odniesienia się do argumentacji skarżącej podniesionej w skardze i wcześniejszej korespondencji z organem, co uniemożliwia tym samym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku i miało istotny na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do oddalenia skargi, a w konsekwencji wobec utrzymania w mocy kontrolowanej decyzji, także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w sytuacji gdy sąd winien był uwzględnić skargę;

2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa zw. z art. 7, art. 7a, art. 8 § 1, art. 77 i art. 80 kpa polegające na tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej utrzymał w mocy decyzję organu mimo tego, że:

a. organ nie rozstrzygnął wątpliwości co do treści normy prawnej (art. 4 załącznika 1 do rozporządzenia 651/2014 oraz art. 71 rozporządzenia 1303/2013) na korzyść beneficjenta, pomimo że nie zachodzą żadne przesłanki negatywne wymienione w art. 7a § 1-2 kpa dla takiego rozstrzygnięcia wątpliwości, co narusza słuszny interes skarżącego oraz interes społeczny (poprzez trwanie w restrykcyjnej i negatywnej dla beneficjentów wykładni powołanych norm), a także podważa zaufanie skarżącego do władzy publicznej oraz narusza zasadę proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;

b. organ nie wziął pod uwagę wagi i charakteru stwierdzonej nieprawidłowości przy nakładaniu wysokości korekty, nieprawidłowo uznał, że stwierdzone naruszenie przepisów skutkuje nałożeniem korekty finansowej;

c. organ pominął stanowisko Rzecznika Funduszy Europejskich, zawarte w piśmie z 12 maja 2022 r., interpretując je w dowolny i korzystny dla siebie sposób, całkowicie pomijając, że zostało ono zajęte w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego, w jakim znalazł się skarżący i który następnie stał się podstawą wydania zaskarżonych decyzji i wyroku WSA;

d. nabycie akcji skarżącej przez duże przedsiębiorstwo nie mogło mieć wpływu na budżet Unii poprzez obciążenie jej nieuzasadnionymi wydatkami i nie groziło w rzeczywistości ani potencjalnie powstaniem szkody w budżecie UE – z uwagi na to, że do ww. transakcji doszło niemal 3 lata po dniu udzielenia pomocy publicznej (zwarcia umowy o dofinansowanie), a okoliczności sprawy nie pozwalają twierdzić, że skarżąca lub jakikolwiek inny podmiot działał w celu obejścia reguł konkursowych;

co za tym idzie sąd winien był uwzględnić skargę, a oddalając ją naruszył art. 151 ppsa.

Z uwagi na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania; zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z 11 marca 2026 r. (załącznik do rozprawy) skarżąca podtrzymała zarzuty i żądania zawarte w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 ppsa. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 ppsa.

Najdalej idącym zarzutem dotyczącym naruszenia przez WSA jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu, a sądowi odwoławczemu kontrolę instancyjną (por. np. wyroki NSA z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07; z 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 204/07; z 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 601/10; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże). Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z 4 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2304/13). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 ppsa zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z 19 września 2018 r., sygn. akt II OSK 63/18).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej powyższe okoliczności w sprawie nie wystąpiły, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku poddaje się kontroli instancyjnej.

W stanie faktycznym sprawy nie jest sporne to, że 23 lutego 2021 r. w okresie trwałości Projektu (od 4 grudnia 2018 r. do 4 grudnia 2021 r.) doszło do zmiany w strukturze akcjonariuszy spółki (beneficjenta), polegającej na zbyciu akcji dotychczasowych akcjonariuszy – A. spółki cypryjskiej i I.S. oraz ich zakup (100%) przez Fabrykę [...] sp. z o.o., które ma status dużego przedsiębiorstwa.

Merytoryczny spór w rozpoznawanej w sprawie sprowadza się do tego, czy zmiana właściciela spółki akcyjnej w okresie trwałości projektu stanowi o naruszeniu art. 71 ust. 1 lit. b) i c) rozporządzenia 1303/2013 i stanowi podstawę do zastosowania korekty finansowej (art. 143 ust. 2 rozporządzenia 1303/2013), z uwagi na zaistnienia nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013. Tak uznał Zarząd, co zaaprobował WSA, a z czym nie zgadza się skarżąca kasacyjnie spółka. Kluczowe zatem w sprawie jest prawidłowe zastosowanie art. 71 ust. 1 rozporządzenia 1303/2013, który reguluje tzw. trwałość operacji finansowanych z funduszy UE. W tym zakresie skarżąca zarzuca naruszenie art. 71 rozporządzenia 1303/2013 przez jego błędną wykładnię. Nadto skarżąca podnosi naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 6 Załącznika I do rozporządzenia 651/2014 w zw. z motywem 40 preambuły do tego rozporządzenia zw. z art. 2 ust 1-3 i art. 3 ust. 3 Załącznika I do rozporządzenia 651/2014 przez ich błędną wykładnię i uznanie, że w sytuacji wystąpienia transakcji nabycia akcji spółki przez inny podmiot, status spółki zmienia się w sposób natychmiastowy, jak też poprzez wywiedzenie z ww. przepisów, że nie nakazują one badania intencji dokonanej transakcji i tego, czy miała ona na celu obejście przepisów rozporządzenia 651/2014, dotyczących określania statusu MŚP i wskutek tego niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 2 Załącznika I do rozporządzenia 651/2014 poprzez zaniechanie zastosowania okresu przejściowego 2 lat do określenia statusu skarżącego i uznanie że w rozważanych okolicznościach doszło do naruszenia trwałości Projektu.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje powyższe zarzuty za trafne.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 lit. b) i c) rozporządzenia 1303/2013 – w przypadku operacji obejmującej inwestycje w infrastrukturę lub inwestycje produkcyjne dokonuje się zwrotu wkładu z EFSI, jeżeli w okresie pięciu lat od płatności końcowej na rzecz beneficjenta lub w okresie ustalonym zgodnie z zasadami pomocy państwa, tam gdzie ma to zastosowanie, zajdzie którakolwiek z poniższych okoliczności:

b) zmiana własności elementu infrastruktury, która daje przedsiębiorstwu lub podmiotowi publicznemu nienależne korzyści;

c) istotna zmiana wpływająca na charakter operacji, jej cele lub warunki wdrażania, która mogłaby doprowadzić do naruszenia jej pierwotnych celów.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że są to dwie oddzielne przesłanki, a więc już stwierdzenie jednej z wymienionych w tych przepisach sytuacji świadczy o naruszeniu zasady trwałości projektu.

Ustosunkowując się do przesłanki, o jakiej mowa w lit. b (zmiana własności elementu infrastruktury dająca nienależną korzyść), Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że chodzi tu o sytuację, gdy infrastruktura została sprzedana lub przekazana, a nowy właściciel uzyskuje nienależną korzyść wynikającą z dotacji unijnej.

W rozpoznawanym w sprawie przypadku, sprzedano akcje skarżącej spółki, a nie samą infrastrukturę, a właścicielem infrastruktury nadal jest ta sama spółka (beneficjent). Bowiem, organ a za nim WSA nie zaprzeczył, że spółka kontynuuje działalność produkcyjną w niezmienionym kształcie, osiągnęła i utrzymuje wskaźniki założone w Projekcie, a ponadto nie przeniosła swojej działalności poza obszar objęty programem. Nie doszło do zmiany własności żadnego elementu infrastruktury beneficjenta. Spółka w dalszym ciągu jest właścicielem wszystkich środków trwałych i wartości niematerialnych i prawnych, w oparciu o które realizowany jest Projekt. Skarżąca kasacyjnie trafnie zarzuca, że wbrew twierdzeniom organu – ani w sensie potocznym ani też prawnym – nie można mówić o tym, że inny podmiot wszedł w prawo własności nabytej w ramach Projektu infrastruktury. Wiedzą powszechną jest, że spółka handlowa posiada odrębny od wspólników majątek, a nabycie udziałów w spółce handlowej nie oznacza nabycia udziału we własności, nie powoduje powstania współwłasności, ani też nic skutkuje nabyciem jakiegokolwiek prawa do majątku spółki.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Zarząd a następnie WSA, błędnie ocenili, że w rozpoznawanym przypadku doszło do sytuacji, o jakiem mowa w art. 71 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1303/2013.

W zakresie przesłanki z art. 71 ust. 1 lit. c rozporządzenia 1303/2013 (istotna zmiana wpływająca na charakter operacji, cele lub warunki jej wdrażania), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że aby można było mówić o tej przesłance, to musi wystąpić istotna zmiana operacji i zmiana ta narusza pierwotne cele projektu. Organ i WSA wiążą tę przesłankę z tym, że sprzedaż spółki MŚP do dużego przedsiębiorcy spowodowało, że wsparcie faktycznie trafia do podmiotu nieuprawnionego.

Odniesienie się do zastosowania art. 71 ust. 1 lit. c rozporządzenia 1303/2013 wymaga wcześniejszego ustosunkowania się do zarzutów naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 6 Załącznika I do rozporządzenia 651/2014 w zw. z motywem 40 preambuły do tego rozporządzenia zw. z art. 2 ust 1-3 i art. 3 ust. 3 Załącznika I do rozporządzenia 651/2014 przez ustalenie właściwej treści wymienionych przepisów.

Zgodnie z art. 4 Załącznika I rozporządzenia 651/2014 – do określania liczby personelu i kwot finansowych wykorzystuje się dane odnoszące się do ostatniego zatwierdzonego okresu obrachunkowego i obliczane w skali rocznej. Uwzględnia się je począwszy od dnia zamknięcia ksiąg rachunkowych. Kwota wybrana jako obrót jest obliczana z pominięciem podatku VAT i innych podatków pośrednich (ust. 1). Jeżeli w dniu zamknięcia ksiąg rachunkowych dane przedsiębiorstwo stwierdza, że w skali rocznej przekroczyło pułapy zatrudnienia lub pułapy finansowe określone w art. 2, lub spadło poniżej tych pułapów, uzyskanie lub utrata statusu średniego, małego lub mikroprzedsiębiorstwa następuje tylko wówczas, gdy zjawisko to powtórzy się w ciągu dwóch kolejnych okresów obrachunkowych (ust. 2).

W zaskarżonym wyroku WSA uznał, że przywołana reguła okresu 2 lat dotyczy prowadzenia normalnej działalności gospodarczej, z którą nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela powyższego stanowiska WSA i przyznaje rację skarżącej kasacyjnie spółce.

Cytowana norma przewiduje, że do zmiany statusu przedsiębiorstwa dochodzi zatem w przypadku, gdy pułapy zatrudnienia lub pułapy finansowe określone w art. 2 Załącznika zostaną przekroczone, a zjawisko to powtórzy się w okresie referencyjnym dwóch kolejnych okresów obrachunkowych. Podkreślić należy, że Załącznik I ani też inne obowiązujące przepisy prawa nie przewidują żadnej szczególnej regulacji odnośnie do przekroczenia ww. pułapów w związku z nabyciem akcji beneficjenta przez inne przedsiębiorstwo.

Powyższe stanowisko skarżącej kasacyjnie potwierdza orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), tj. wyrok z 9 września 2020 r. w sprawie T-745/17 (K. v. Komisja Europejska).

W wyroku T-745/17 TSUE oceniał skargę na decyzję Komisji Europejskiej dotyczącą zgodności z rynkiem wewnętrznym pomocy na projekt inwestycyjny przyznanej podmiotowi, który jako duże przedsiębiorstwo nie był do tego uprawniony (beneficjent zbył bowiem 100% akcji na rzecz dużego przedsiębiorcy). Komisja Europejska zakwestionowała stosowanie art. 4 ust. 2 Załącznika I do rozporządzenia 651/2014 w sytuacji, gdy dochodzi do zmiany właściciela przedsiębiorstwa. Komisja powołała się przy tym na stronę 14 Podręcznika MŚP (opublikowanego w 2015 r.). W Podręczniku tym wyjaśniono, że zasada dwóch lat obrachunkowych nie ma zastosowania w przypadku przedsiębiorstw, które przekraczają odpowiednie pułapy dla MŚP z powodu zmiany struktury akcjonariatu w następstwie połączenia lub przejęcia, które to okoliczności zwykle nie są uważane za tymczasowe i nie są niestabilne, oraz że takie przedsiębiorstwa należy oceniać na podstawie ich struktury udziałów w chwili transakcji, a nie w momencie zamknięcia ostatnich rachunków. Dlatego utrata statusu MŚP może być natychmiastowa.

W wyroku Kerkosand TSUE wprost wskazał, że przy ocenie statusu należało stosować art. 4 ust. 2 Załącznika I do rozporządzenia 651/2014, który określa zasadę dwóch lat obrotowych. TSUE, wyjaśniając stosowanie zasady dwóch lat obrotowych w wyroku K., nie ograniczył się do przywołania właściwych przepisów. Przeciwnie, odnosząc się do argumentacji Komisji Europejskiej wytłumaczył, że Podręczniku MŚP na wskazanej stronie przy wyłączeniu zasady dwóch lat obrotowych dokonano przypisu – odniesienia do pkt 1.1.3.1 ust. 6 lit. e) decyzji Komisji 2012/838/UE, w której faktycznie uściślono, że zasada dwóch lat obrotowych nie ma zastosowania, jeżeli MŚP zostaje połączone z większą grupą lub nabyte przez nią, w którym to przypadku MŚP traci swój status natychmiast w dniu transakcji. Przy czym TSUE wyjaśnił, że odesłanie to nie ma ogólnego zastosowania. Jest ono właściwe jedynie dla działań badawczych i szkoleniowych w dziedzinie jądrowej. TSUE wskazał także, że Podręcznik MŚP nie stanowi tekstu prawnie wiążącego, nie może stanowić odstępstwa od stosowania wiążącej zasady zawartej w art. 4 ust. 2 Załącznika I do rozporządzenia 651/2014 lub ograniczenia jej zakresu, a także jest pozbawiony mocy prawnej i w żaden sposób nie wiąże właściwych organów.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarżąca kasacyjnie trafnie dowodzi, że opierając się na literalnej treści Załącznika I oraz odnosząc ją do sytuacji beneficjenta, w związku z nabyciem 100% jej akcji przez Fabrykę [...] sp. z o.o., należałoby przyjąć, że jakkolwiek doszło do przekroczenia pułapów osobowych i finansowych, o których mowa w art. 2 ust. 1 Załącznika I, to jednak zjawisko to nie powtórzyło się jeszcze w okresie dwóch kolejnych okresów obrachunkowych. Tym samym nie doszło do zmiany statusu beneficjenta.

Ponadto skarżąca kasacyjnie trafnie zarzuca, powołując się na stanowisko Rzecznika Funduszy Europejskich z 12 maja 2022 r., że status MŚP bada się na moment ubiegania się o pomoc, a nie przez cały okres trwałości.

Jeżeli więc w momencie złożenia wniosku i podpisania umowy spółka była MŚP, a projekt został zrealizowany zgodnie z umową, infrastruktura nadal służy tym samym celom, to sama zmiana właściciela lub statusu przedsiębiorstwa nie oznacza naruszenia trwałości projektu. Oczywiście przy założeniu – co należy wyraźnie zastrzec – że zmiana statusu beneficjenta nie jest wynikiem chęci obejścia przepisów np. w celu uzyskania wsparcia przeznaczonego MŚP. Tak więc beneficjent w okresie trwałości: może zmieniać strukturę właścicielską, może zostać przejęty i może stać się dużym przedsiębiorstwem. Pod warunkiem jednak, że projekt funkcjonuje zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem i brak jest zmiany charakteru operacji (infrastruktura nadal działa, produkcja jest kontynuowana, projekt realizuje te same cele gospodarcze). W takiej sytuacji nie dochodzi do "istotnej zmiany operacji" w rozumieniu art. 71 ust. 1 lit. c rozporządzenia 1303/2013.

Powyższego nie zmienia powołane przez Zarząd i WSA stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 17 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 5186/16. W tym wyroku NSA przyjął rygorystyczną interpretację dotyczącą statusu MŚP, ponieważ uznał zasadniczo, że przejęcie większości udziałów przez podmiot niespełniający kryteriów MŚP powoduje utratę statusu MŚP z chwilą dokonania transakcji, co może oznaczać naruszenie warunków przyznania wsparcia. Na podstawie tego wyroku przyjęto, że przejęcie spółki MŚP przez duży podmiot w okresie trwałości może oznaczać naruszenie trwałości projektu. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa jednak, że wyrok sygn. akt II GSK 5186/16 zapadł zanim pojawił się w obrocie prawnym omówiony wyżej wyrok TSUE z 9 września 2020 r. w sprawie T-745/17, który podważył część wcześniejszego podejścia sądów krajowych.

Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zaistnienie przesłanki z art. 71 ust. 1 lit. c rozporządzenia 1303/2013 wymaga realnej zmiany projektu. W przyjętym w sprawie stanie faktycznym sprawy – sprzedaż 100% akcji skarżącej spółki w okresie trwałości projektu sama w sobie nie oznacza naruszenia trwałości operacji, jeżeli: beneficjent formalnie pozostaje ten sam (ta sama spółka), infrastruktura nie została zbyta, działalność produkcyjna jest kontynuowana oraz nie zmienił się charakter projektu ani jego cele, a jednocześnie organ nie ustalił, że zmiana statusu beneficjenta była spowodowana obejściem przepisów w celu uzyskania wsparcia przeznaczonego MŚP.

W takiej sytuacji argument, że wsparcie pośrednio zwiększyło potencjał inwestycyjny dużego przedsiębiorstwa, nie jest wystarczający do stwierdzenia naruszenia art. 71 ust. 1 lit. c rozporządzenia 1303/2013.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza także, że za przyjęciem korzystnej interpretacji dla skarżącej spornych przepisów przemawia treść powołanego w skardze kasacyjnej art. 7a § 1 kpa. Zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zasada in dubio pro libertate znajduje w rozpatrywanej sprawie zastosowanie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dostosuje się do uwag zawartych w uzasadnieniu wyroku.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa orzekł w jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego (pkt 3 sentencji) postanowiono w oparciu o art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 w zw. z art. 207 § 1, art. 209 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).