Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Gdańsku a Wojewodą Pomorskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania spadkobierców K.S., tj. S.M. oraz J.P., od orzeczenia w sprawie przejęcia na własność państwa nieruchomości rolnej postanawia: wskazać Wojewodę Pomorskiego jako organ właściwy w sprawie.

Pismem z 16 października 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "wnioskodawca) wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Gdańsku a Wojewodą Pomorskim (dalej także: "wojewoda) w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania spadkobierców K.S., tj. S.M. oraz J.P., od orzeczenia w sprawie przejęcia na własność państwa nieruchomości rolnej.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Starogardzie Gdańskim z 13 marca 1959 r. nr U.R-1-14/211/58 przejęto na własność państwa nieruchomość rolną, położoną w G., w gromadzie B., powiat S. Powyższe orzeczenie wydano na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. z 1958 r. Nr 17 poz. 71, dalej: "ustawa z 12 marca 1958 r."). Wnioskodawca wskazał, że w obecnym stanie prawnym sprawy dotyczące orzekania co do przejęcia nieruchomości rolnych na podstawie wskazanej ustawy nie zostały przypisane do właściwości żadnego organu, jednak w świetle dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego organem wyższego stopnia w stosunku do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Starogardzie Gdańskim – właściwym do rozpoznania odwołania w sprawie tego rodzaju – jest Wojewoda Pomorski.

W odpowiedzi na wniosek Wojewoda Pomorski podniósł, że żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie określa obecnie do właściwości jakich organów należą tego rodzaju sprawy. Zważywszy jednak, że w wyniku kolejnych reform administracji publicznej do właściwości starosty przeszły te zadania z zakresu administracji rządowej niezastrzeżone do właściwości innych organów, przyjąć należy właściwość starosty w pierwszej instancji i samorządowego kolegium odwoławczego w drugiej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "ppsa"), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Spór między jednostką samorządu terytorialnego a organem administracji rządowej jest sporem kompetencyjnym, rozstrzyganym przez sąd administracyjny - art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "kpa"). Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 ppsa. W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy, zatem spór ma charakter negatywny.

Postępowanie w sprawie dotyczy rozpoznania odwołania od decyzji wydanej 13 marca 1959 r. Zgodnie z generalną zasadą, w przypadku zmian w strukturze administracji publicznej, w pierwszej kolejności należy ustalić organ, na który przeszła właściwość w sprawach tego rodzaju, a następnie na podstawie art. 17 kpa określić organ wyższego stopnia. Właściwość rzeczową organu odwoławczego należy oceniać na podstawie przepisów prawa materialnego zastosowanych w decyzji organu pierwszej instancji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 lipca 1993r. sygn. akt I SA 116/93). Istotna trudność w rozpoznawanej sprawie polega na tym, że przepisy prawa materialnego zastosowane w decyzji organu pierwszej instancji obecnie nie obowiązują, a jednocześnie brak jest przepisów które wskazywałyby właściwość organów we wszczętych i niezakończonych sprawach takiego rodzaju. Zgodnie z obowiązującym w dacie wydania decyzji z 13 marca 1958 r. przepisem art. 9 ust. 1 ustawy, nieruchomości rolne i leśne, objęte we władanie państwa do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, przyjmuje się na własność państwa bez względu na ich obszar, jeżeli znajdują się one nadal we władaniu państwa lub zostały przekazane przez państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Nieruchomości te przejmuje się bez odszkodowania, a długi i ciężary zabezpieczone na tych nieruchomościach umarza się, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie w mocy uznane zostanie za niezbędne. Ust 3 powyższego artykułu przewidywał, że o przejęciu nieruchomości rolnych na własność państwa orzeka organ administracji rolnej prezydium powiatowej rady narodowej, a o przejęciu nieruchomości leśnych - rejon lasów państwowych. Zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r., o radach narodowych (Dz. U. z 1958 r. Nr 5 poz. 16), w ówczesnym stanie prawnym organem drugiej instancji w stosunku do prezydium powiatowej rady narodowej było prezydium wojewódzkiej rady narodowej.

Ustawą z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 10, poz. 56) zmieniono tytuł ustawy, określając ją jako "ustawa o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego". Ponadto mocą art. 1 pkt 14 powyższej ustawy nowelizującej zmieniono brzmienie art. 9 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. w ten sposób, że określono, iż organem właściwym do orzekania o przejęciu nieruchomości rolnych na własność państwa jest terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami stopnia podstawowego, a organem właściwym do orzekania o przejęciu nieruchomości leśnych dyrektor okręgowego zarządu lasów państwowych. Art. 9 ustawy z 12 marca 1958 r., stanowiący podstawę przejęcia nieruchomości rolnej, który leżał u podstaw weryfikowanej decyzji, został uchylony ustawą z dnia 19 października 1989 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464) z dniem 1 stycznia 1992 r. W art. 58 wymienionej ustawy nowelizującej zmieniono tytuł ustawy z 12 marca 1958 r., który otrzymał brzmienie: "o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego" oraz skreślono rozdziały 1 i 2 ustawy z 12 marca 1958 r. (w rozdziale drugim zawarty był art. 9).

Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) przestały istnieć dotychczasowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej i szczególnej, a ich kompetencje przejęły organy nowo utworzonych gmin i administracji rządowej. Ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.), w brzmieniu pierwotnym, w art. 5 pkt 7 lit. b stanowiła, że orzekanie w sprawie przejęcia nieruchomości rolnych na własność państwa należy do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej. Rejonowymi organami rządowej administracji ogólnej byli wówczas kierownicy urzędów rejonowych. Przepisy art. 5, art. 6 i art. 7 ustawy powyższej ustawy obowiązywały do 31 grudnia 1998 r., gdyż z dniem 1 stycznia 1999 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126 ze zm.), która w art. 12 stanowiła o skreśleniu art. 5-7 ustawy z 17 maja 1990 r. Po tej zmianie kwestia orzekania w sprawie przejęcia nieruchomości rolnych nie została przypisana żadnemu organowi, jak również nie istnieje obecnie w prawie materialnym podstawa prawna do wydania decyzji o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego.

Jako błędne należy ocenić stanowisko Wojewody Śląskiego, jakoby właściwość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku wynikała z art. 94 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm., dalej" ustawa z 13 października 1998 r."). Zgodnie ze wskazanym przepisem do właściwości starosty przeszły, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, jako zadania z zakresu administracji rządowej, określone w przepisach zadania urzędów rejonowych rządowej administracji ogólnej oraz zadania i kompetencje kierowników tych urzędów. Przepis powyższy nie mógł bowiem obejmować tych zadań urzędów rejonowych administracji ogólnej, które na dzień jego wejścia w życie (29 października 1998 r.) nie przysługiwały już tym organom, a co więcej – w ogóle nie istniały (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1809/10). Nie sposób również wywodzić właściwości samorządowego kolegium odwoławczego z art. 17 pkt 1 kpa w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570), gdyż zasada, że samorządowe kolegia odwoławcze są organem wyższego stopnia także w sprawach decyzji z zakresu administracji rządowej, wprowadzona została dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. Jak wskazano wyżej w dacie tej nie istniał już omawiany rodzaj spraw, które dopóki istniały były sprawami z zakresu administracji rządowej i organy tej administracji były właściwe zarówno w pierwszej jak i w drugiej instancji. Nie można zatem mówić o domniemaniu kompetencji samorządowych kolegiów odwoławczych w tych sprawach z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 17 pkt 1 kpa, jako organów wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego (zob. postanowienie Naczelnego Sądu administracyjnego z 21 maja 2009 r. sygn. akt I OW 29/09).

W sytuacji gdy w strukturze administracji publicznej nie istnieje organ administracji publicznej który wydał daną decyzję, jak również w przepisach prawa materialnego nie istnieje kompetencja do wydania decyzji tego rodzaju, przez co nie jest możliwe ustalenie na jaki organ przeszła właściwość w sprawach tego rodzaju, w celu ustalenia właściwości należy odszukać podobne zadanie z zakresu administracji publicznej i organ właściwy do załatwienia danej sprawy, a następnie ustalić organ wyższego stopnia, kierując się przy tym zasadą ciągłości administracji państwa (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2023 r. sygn. akt I OW 137/22). Jeżeli zatem przez cały okres, kiedy sprawy tego rodzaju istniały, były one sprawami z zakresu administracji rządowej i należały do właściwości organów administracji rządowej, uzasadnione jest domniemanie kompetencji organów administracji rządowej do prowadzenia postępowania odwoławczego w tych sprawach. W obecnym stanie prawnym, zgodnie z ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2023 r. poz. 190 ze zm.) obowiązuje domniemanie właściwości wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w danym województwie – o czym stanowi art. 3 ust. 1 pkt 5 wskazanej ustawy, gdzie ponadto w art. 3 ust. 1 pkt 7 powołanej ustawy wojewoda wskazany został również jako organ wyższego stopnia w rozumieniu przepisów kpa. Jeżeli zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie jest wojewoda.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 marca 2010 r. sygn. akt I OW 193/09 oraz innych powołanych tam orzeczeniach i przyjmuje, że organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji wydanej przez organ administracji rządowej stopnia podstawowego na podstawie art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z 12 marca 1958 r. jest właściwy miejscowo wojewoda.

Z tych względów, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa orzeczono jak w sentencji postanowienia.