Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Robert Hałabis Sędzia WSA Anna Strzelec po rozpoznaniu w dniu 25 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. K. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...].

Zaskarżoną decyzją z dnia 20 maja 2022 r., nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie (dalej DIAS) utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 1 kwietnia 2022 r. ustalającą K. K. (dalej jako "skarżący") warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Lublinie.

Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia:

K. K. został zatrudniony w Urzędzie Celnym w T. na podstawie umowy o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy od dnia 7 grudnia 1992 r. na stanowisku młodszy kontroler celny. W umowie o pracę wskazano miejsce pełnienia służby: Urząd Celny w T. . Następnie w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 1999 r., Nr 72, poz. 802) stosunki pracy pracowników administracji celnej zostały przekształcone w stosunki służbowe, w następstwie czego, K. K. mianowany został z dniem 1 czerwca 2000 r. do służby stałej na stanowisko naczelnika oddziału celnego i nadano mu stopień służbowy podkomisarza celnego. Skarżący pozostawał funkcjonariuszem służby celnej w dniu 1 marca 2017 r., tj. w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2021, poz. 422 ze zm.; dalej jako u.K.A.S.) wprowadzonej przez ustawę z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz.1948 ze zm.; dalej jako "u.P.w.u.K.A.S").

K. K. w terminie wskazanym w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie otrzymał propozycji pracy lub propozycji służby. W piśmie z dnia 30 maja 2017 r. wezwał on Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie do złożenia propozycji służby w Izbie Administracji Skarbowej, a następnie pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia propozycji służby. Po rozpoznaniu wniesionego przez skarżącego zażalenia na bezczynność organu, K. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, wyrażającą się w braku złożenia propozycji służby w Krajowej Administracji Skarbowej, pomimo istnienia, jak uważał, ustawowego obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 ustawy u.P.w.u.K.A.S i pomimo upływu ustawowo wyznaczonego terminu do dnia 31 maja 2017 r.

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Lu 122/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego z dnia 30 maja 2017 r. w przedmiocie złożenia propozycji służby, w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Postanowieniem z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt I OSK 1093/18, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i odrzucił skargę. NSA wskazał, że w art. 170 ust. 1 u.P.w.u.K.A.S ustawodawca przewidział skutek wygaśnięcia stosunków pracy lub służbowych w przypadku nieotrzymania przez osoby zatrudnione w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej i osoby pełniące służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby oraz odmowy przyjęcia otrzymanych propozycji. Ustawodawca pozostawił zatem organom autonomiczne prawo do decydowania o tym, czy w ogóle danej osobie złożona zostanie propozycja dalszego zatrudnienia bądź służby, jak i wyboru rodzaju dalszego zatrudnienia, wobec czego brak jest możliwości zobowiązania organu do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi celnemu propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. Stanowisko to znalazło potwierdzenie w uchwale z dnia 1 lipca 2019 r. składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OPS 1/19.

W dniu 6 grudnia 2019 r. skarżący zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z wnioskiem o przywrócenie do służby lub wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie, decyzją z dnia 24 grudnia 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 u.P.w.K.A.S, art. 276 ust. 2, 4, 5 u.K.A.S w związku z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., zwana dalej jako "k.p.a."), stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z dniem 31 sierpnia 2017 r. wskutek nieotrzymania pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Decyzja ta została uchylona decyzją Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 20 lutego 2020 r., nr [...] W jej uzasadnieniu wskazano, że powyższa decyzja została wydana bez związku z sentencją orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt I OSK 1093/18 i w konsekwencji nie może funkcjonować w obrocie prawnym jako wykonanie tego wyroku. Następnie podniesiono, że w sprawach, w których nastąpiło wygaśnięcie stosunku służbowego w oparciu o przepisy przejściowe dotyczące Krajowej Administracji Skarbowej, tryb administracyjny nie ma zastosowania. Stąd też nie jest możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy k.p.a., zmierzającego do wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia K. K. ze służby. Wyrokiem z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 591/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił sprzeciw K. K. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 20 lutego 2020 r. Wyrok jest prawomocny.

Postanowieniem z dnia 20 marca 2020 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 61a k.p.a., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby lub przywrócenia do służby. Organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie zachodzą przyczyny uniemożlwiające wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej, bowiem zagadnienia stanowiące przedmiot sprawy nie stanowią indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, do której zastosowanie miały przepisy k.p.a., a zatem nie ma zastosowania również tryb administracyjny rozpoznania sprawy.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia na powyższe postanowienie, postanowieniem z dnia 23 października 2020 r. nr [...] Szef Krajowej Administracji Skarbowej utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi inna uzasadniona przyczyna, tj. brak jest materialnoprawnej podstawy rozpatrzenia żądania skarżącego w trybie administracyjnym, bowiem żaden przepis prawa materialnego nie wskazuje, że w zakresie żądanym przez skarżącego organ administracji publicznej rozstrzyga władczo w drodze decyzji administracyjnej, a także nie wskazuje władczej formy działania organu w pośredni sposób. Skarżący nie otrzymał propozycji służby/pracy w DIAS w Lublinie, w związku z czym, w oparciu o przepis art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, doszło do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza z mocy prawa. Powołując się na przepisy art. 165 ust. 7 w zw. z ar. 170 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej i stosowne przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazał, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. W myśl postanowień art. 170 ust. 3 powołanej ustawy, w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby.

Skarżący wniósł skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2427/20 uchylił postanowienia obu instancji. Sąd wskazał, że w myśl art. 170 ust. 3 w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Przepis ten zatem nie stanowi wprost o obowiązku organu do wydania w takim przypadku decyzji deklaratoryjnej, która stwierdzałaby zwolnienie funkcjonariusza ze służby, to jednak taki obowiązek organu należy wywieść. Wynika to z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, który stanowi, że w razie zwolnienia funkcjonariusza ze służby wydaje się decyzję o zwolnieniu, od której przysługuje odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Z mocy art. 165 ust. 3 Przepisów wprowadzających funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych stali się z dniem 1 marca 2017 r. funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej i zachowują ciągłość służby, co prowadzi do wniosku, że mają do nich zastosowanie przepisy ustawy o KAS. Skoro – z mocy art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających – wynika, że w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, a więc ustawodawca zrównuje w ten sposób skutki prawne zwolnienia ze służby ze skutkiem wygaśnięcia stosunku służbowego, to zachodzi domniemanie załatwienia sprawy również w formie decyzji, której podstawę prawną stanowić będzie art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS.

Następnie, decyzją z dnia 4 października 2021 r. nr [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. K. K. w związku z nieotrzymaniem pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 170 ust. 1 i 3 ustawy P.w.K.A.S. Szef Krajowej Administracji Skarbowej, decyzją z dnia 23 listopada 2021 r. nr [...], uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie, decyzją z dnia 29 grudnia 2021 r. nr [...] ponownie stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego K. K. z dniem 31 sierpnia 2017 r. Powyższa decyzja także została przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej uchylona decyzją z dnia 8 lutego 2022 r. nr [...]

Decyzją z dnia 1 kwietnia 2022 r. nr [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie określił na podstawie art. 184 ustawy K.A.S. skarżącemu warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Lublinie, w sposób następujący: 1) rodzaj służby - służba stała, 2) stopień służbowy - podinspektor, 3) stanowisko służbowe - ekspert Służby Celno-Skarbowej - zaliczane do kategorii eksperckich stanowisk służbowych funkcjonariuszy, 4) jednostka organizacyjna KAS, w której będzie skarżący realizował zadania - Izba Administracji Skarbowej w Lublinie - Lubelski Urząd Celno-Skarbowy w B. P., 5) komórka organizacyjna - Referat Kontroli Celno-Skarbowej Rynku w B. P., 6) miejsce pełnienia służby - B. P., 7) uposażenie: - uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,987 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; - dodatek za stopień służbowy według mnożnika 0,678 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; - dodatek za wieloletnią służbę w wysokości wynoszącej po dwóch latach służby 2% miesięcznego uposażenia zasadniczego; dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny rok służby aż do osiągnięcia 20% uposażenia zasadniczego po 20 latach służby, oraz o 0,5% za każdy następny rok służby - łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby, 8) termin podjęcia służby - 4 maja 2022 r.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podnosił, iż w związku z dwukrotnym uchyleniem decyzji w sprawie wygaśnięcia stosunku służbowego, po analizie przebiegu służby funkcjonariusza, w kontekście przesłanek zwolnienia ze służby zrewidował swoje dotychczasowe stanowisko i uznał, że wobec funkcjonariusza nie zaszły przesłanki uzasadniające nieprzedstawienie mu propozycji służby. Przywołując treść wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnoszących się do biegu terminów materialnych określonych w art. 170 ust. 1 ustawy P.w.K.A.S., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie za dopuszczalną uznał możliwość przedstawienia propozycji służby funkcjonariuszom, którzy nie otrzymali takiej propozycji do dnia 31 maja 2017 r. w wyniku czego ich stosunek służby wygasł. Powrót do służby na skutek przedłożenia propozycji służby należy uznać za dopuszczalny zarówno wobec osób, którym Dyrektor Izby Administracji Skarbowej nie wydał decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, jak również tych, które otrzymały takie decyzje, a następnie w wyniku kontroli instancyjnej lub sądowej zostały one uchylone przez Szefa KAS lub sąd administracyjny. Odnosząc się do okresu sprzed przyjęcia nowych warunków pracy lub służby, tj. od daty 1 września 2017 r. do dnia rozpoczęcia obowiązywania skutków nowej propozycji służby to według organu przywrócenie do służby powinno odbywać się na zasadach określonych w art. 184 ustawy K.A.S., przepis ten będzie miał zastosowanie poprzez jego odpowiednie zastosowanie, w wyniku analogii z uwzględnieniem zaistniałych stanów faktycznych i prawnych. Analogiczne zastosowanie mechanizmów z art. 184 ust. 3 i 4 ustawy K.A.S. będzie miało charakter uzupełniający i będący następstwem przedłożenia funkcjonariuszowi propozycji służby. Przepis art. 184 ustawy K.A.S. znajduje bowiem zastosowanie w przypadku przywrócenia funkcjonariusza do służby po zakończonym w sposób korzystny dla niego postępowaniu karnym (art. 185), przywrócenia funkcjonariusza zwolnionego ze służby w związku z powołaniem do innej służby lub instytucji (art. 186), uchylenia kary dyscyplinarnej (art. 187), co pozwala na stwierdzenie, że wyznacza on uniwersalne ramy prawne powrotu do służby funkcjonariuszy w różnych okolicznościach faktycznych i prawnych. Organ określając stronie warunki pełnienia służby w Izbie Administracji Skarbowej w Lublinie uwzględnił aktualnie obowiązujące przepisy prawa mając jednocześnie na uwadze wieloletni staż w służbie K. K.. Ponadto decyzja ta zawiera skutki na przyszłość po dniu jej doręczenia. W związku z powyższym wskazano termin podjęcia służby na dzień 4 maja 2022 r., ponieważ uwzględniono czas niezbędny na zapoznawanie się z treścią decyzji przez stronę, przeprowadzenia wstępnych badań lekarskich, ewentualne powiadomienia organu zaopatrzenia emerytalnego MSWiA o złożonej propozycji służby.

K. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zgadzając się z treścią decyzji. Według niego, z uwagi na brak propozycji pełnienia służby w terminie wskazanym w ustawie, stosunek służbowy trwał cały okres kiedy taka propozycja nie była mu przedstawiona co wiąże się z zachowaniem wszelkich praw z tytułu służby, w tym należnego uposażenia. Argumentował, że stanowiący podstawę prawną decyzji przepis art. 184 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej nie odnosi się do jego sytuacji albowiem w stosunku do niego nie została wydana decyzja o jakiej mowa w art. 170 ust. 1 i 3 ustawy P.w.K.A.S w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy K.A.S. Strona uważa, że przy kierowaniu do niego decyzji winien być zastosowany art.165 ust. 7 ustawy P.w.K.A.S., zaś art. 169 ust. 1 i 2 tej ustawy winien stanowić część materialnoprawnej podstawy propozycji służby.

Decyzją z dnia 20 maja 2022 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące stosunków służbowych policjantów (Wyrok WSA w Szczecinie z dnia 20.04.2011 r., sygn. akt II SA/Sz 256/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 29.06.2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2559/20) znajdujące zastosowanie w odniesieniu do przywrócenia funkcjonariuszy do Służby Celno-Skarbowej. Uchylenie decyzji o zwolnieniu ze służby stanowiące podstawę do przywrócenia do służby powoduje jednak konieczność ponownego nawiązania tego stosunku. Pomimo swej wadliwości zwolnienie ze służby doprowadza bowiem do rozwiązania stosunku służbowego a uchylenie decyzji o zwolnieniu nie stanowi rozstrzygnięcia o bezskuteczności zwolnienia ze służby doprowadzającego do przywrócenia stosunku służbowego ex tunc. Przywrócenie do służby następuje bowiem ze skutkiem ex nunc, nie eliminuje z obrotu prawnego decyzji, na podstawie których funkcjonariusz został zwolniony ze służby, nie powoduje też powrotu do stanu jaki istniał przed tym zwolnieniem, ale odnosi się do zdarzeń teraźniejszych i przyszłych. Instytucja przywrócenia do służby oznacza zatem ponowne zatrudnienie na warunkach sprzed zwolnienia, nie zaś na uznaniu zwolnionego funkcjonariusza za cały czas pełniącego służbę (wyrok NSA z dnia 02.07.2010 r. I OSK 113/10).

Powyższe uzasadniało zastosowanie wobec K. K. jako podstawy materialnoprawnej decyzji art. 184 ust. 2 ustawy K.A.S. bowiem prawo do uposażenia powstaje z dniem podjęcia służby. Zaskarżona decyzja wywiera skutki na przyszłość, po dniu doręczenia decyzji. Zgodnie z art. 184 ust. 4 ustawy K.A.S okres pozostawania poza służbą wlicza się do okresu służby, od którego zależą uprawnienia i świadczenia należne funkcjonariuszowi. Zdaniem organu usuwa to wątpliwości co do charakteru okresu pozostawania poza służbą i pomimo faktycznego pozostawania funkcjonariusza poza służbą, okres ten jest uznany za równoważny z okresem służby w zakresie wskazanym w tym przepisie.

K. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zaskarżył powyższą decyzję w całości wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia 1 kwietnia 2022 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego art. 184 ust 1 ustawy o K.A.S., poprzez bezzasadne przyjęcie, iż na zasadzie analogii przepis ten ma zastosowanie w sytuacji faktycznej skarżącego podczas, gdy skarżącemu w związku z otrzymaniem propozycji pełnienia służby należy ustalić i potwierdzić ciągłość służby ze wszystkimi płynącymi z tego tytułu konsekwencjami.

W uzasadnieniu skargi powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 grudnia 202I r., sygn. akt II SA/Rz 1450/21, wywodził, że decyzja w jego sprawie powinna zostać wydana na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy P.w.K.A.S a nie 184 ustawy o K.A.S. Jednocześnie według art. 169 ust. 4 ustawy P.w.K.A.S., propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. Ustalenie w zaskarżonej decyzji daty początkowej pełnienia służby w Izbie Celno-Skarbowej na dzień 4 maja 2022 r. jest nieprawidłowe, gdyż w tym dniu tylko podejmie służbę, którą faktycznie na nowych warunkach rozpoczął w 2017 r. W niniejszej sprawie do czasu wydania przez DIAS decyzji z dnia 1 kwietnia 2022 r. nie zapadła decyzja o zwolnieniu skarżącego ze służby, w trybie art. 170 ust. 1 i 3 ustawy P.w.K.A.S. w zw. z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o K.A.S. Oznacza to, że rozstrzygnięcie to zostało skierowane do skarżącego jako osoby pozostającej w służbie. Upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S., nie wyłączał możliwości złożenia stronie propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej i w takiej sytuacji termin określony w art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy P.w.K.A.S. nie biegł i nie wywołał skutku w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego, gdyż to nie upływ kalendarzowego terminu powoduje skutek w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego, lecz decyzja wydana na podstawie art. 170 ust. 3 P.w.K.A.S. potwierdzająca ten skutek. Skoro więc w sprawie organ nie skorzystał ze swojej kompetencji, to znaczy że ten termin materialny nie biegł i nie wywołał wobec skarżącego skutku w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego. Organ winien skierować więc do funkcjonariusza decyzję administracyjną będącą w istocie propozycją kontynuacji służby na nowych warunkach, a nie ustalać, że decyzja ta wywiera skutek na przyszłość. W tej sytuacji nie może być mowy o stosowaniu w drodze analogii art. 184 ust. 1 ustawy K.A.S., jak uznał to organ w treści zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego przy kierowaniu do niego propozycji służby powinien zostać zastosowany art. 169 ust. 2 tej ustawy (P.w.K.A.S.), czyli przepis który gwarantuje mu jako funkcjonariuszowi ciągłość służby. Regulacja ta nie formułuje innych warunków zachowania ciągłości służby poza byciem adresatem przyjętej propozycji pełnienia dalszej służby w K.A.S. Należy podkreślić, że art. 169 ust. 2 ustawy P.w.K.A.S. stanowi część podstawy materialno - prawnej decyzji wydawanej przez organ na podstawie art. 169 ust. 4, czyli przepisu, który stanowi, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. Dlatego pominięcie tej regulacji w zaskarżonej decyzji stanowi postać uchybienia przepisom prawa materialnego, co czyni zarzut skargi zasadnym.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, wniosek taki został złożony przez skarżącego w skardze, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Z uwagi na to, że uchybieniami dotknięta jest także decyzja wydana w dniu 1 kwietnia 2022 r., należało uchylić również i tę decyzję, działając w oparciu o art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej jako: p.p.s.a.).

Kluczową kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest to, czy do decyzji ustalającej K. K. warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Lublinie, a w szczególności w zakresie zagwarantowania funkcjonariuszowi ciągłość służby należało zastosować przepisy art. 169 i art. 165 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, tak jak uważa skarżący czy też art. 184 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej stanowiący podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji.

Art.165 ust. 7 ustawy P.w.K.A.S. stanowi, że Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Zgodnie z art. 169 ust. 1 tej ustawy funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, przysługuje stopień służbowy równorzędny do dotychczasowego. Funkcjonariusz, o którym mowa w ust. 1, zachowywał ciągłość służby (ust. 2.). Funkcjonariusz, który w dniu otrzymania propozycji zatrudnienia był uprawniony do świadczeń, o których mowa w art. 93 ustawy uchylanej w art. 159 pkt 3, na jego wniosek był przenoszony do izby administracji skarbowej właściwej ze względu na miejsce stałego zamieszkania. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio (ust. 3). Propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowiła decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (ust. 4). Złożenie wniosku, o którym mowa w ust. 4, nie wstrzymywało wykonania decyzji (ust. 5). Do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 4, stosowało się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (ust. 6). Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługiwało prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust.7).

Natomiast, jak uważa organ, w drodze analogi należy w stosunku do sytuacji, w jakiej znalazł się skarżący zastosować art. 184 ustawy K.A.S. który stanowi w ust. 1. że, w przypadku uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby kierownik jednostki organizacyjnej niezwłocznie wyznacza funkcjonariuszowi stanowisko służbowe zgodne z jego kwalifikacjami i dotychczasowym przebiegiem służby oraz określa termin podjęcia służby, miejsce pełnienia służby oraz stopień służbowy i uposażenie nie niższe od dotychczasowego.

Prawo do uposażenia powstaje z dniem podjęcia służby, chyba że po zgłoszeniu się do służby zaistniały okoliczności usprawiedliwiające jej niepodjęcie (ust. 2).

W przypadkach, o których mowa w ust. 1, funkcjonariuszowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za miesiąc. Świadczenie pieniężne wypłaca się w terminie 14 dni od dnia złożenia przez funkcjonariusza pisemnego wniosku wraz z dokumentem potwierdzającym przywrócenie do służby (ust. 3).

Okres pozostawania poza służbą, z zastrzeżeniem ust. 5, wlicza się do okresu służby, od którego zależą uprawnienia i świadczenia należne funkcjonariuszowi (ust. 4).

Za okres pozostawania poza służbą funkcjonariuszowi nie przysługuje prawo do urlopów, o których mowa w art. 216 (ust. 5).

Bezsporne jest, iż skarżący w dacie przeprowadzanej w 2017 r. reformy administracji skarbowej pełnił służbę w Izbie Celnej w B. P.. Do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymał propozycji dalszej służby ani propozycji zatrudnienia. Nie została także wydana wobec niego decyzja administracyjna o wygaśnięciu stosunku służbowego na podstawie art. 170 ust. 3 ustawy P.w.u.K.A.S.

Przypomnieć należy, że pismem z dnia 4 grudnia 2019 r. skierowanym do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie K. K., powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2019 r. - sygn. akt I OSK 1093/18, wniósł o przywrócenie do służby, względnie o wydanie decyzji zwalniającej ze służby.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie, postanowieniem z dnia 20 marca 2020 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 61a k.p.a., odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby lub przywrócenia do służby. Szef Krajowej Administracji Skarbowej postanowieniem z dnia 23 października 2020 r. [...] utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając powyższe postanowienia wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2427/20 w uzasadnieniu wyroku przywołał stanowisko Naczelnego Sądu zgodnie z którym "(...) w sytuacji, gdy funkcjonariuszowi nie zaproponowano pełnienia dalszej służby ani nie przedstawiono propozycji zatrudnienia, przyjąć trzeba, że istnieje obowiązek organu do wydania decyzji deklaratoryjnej, która stwierdzałaby zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Podobnie rzecz się ma z funkcjonariuszem, który odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia albo służby. W tych sytuacjach bowiem można wywieść podstawę prawną do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Jak wynika z art. 170 ust. 1 Przepisów wprowadzających stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają:

1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby;

2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r.

W myśl art. 170 ust. 3 w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Przepis ten zatem nie stanowi wprost o obowiązku organu do wydania w takim przypadku decyzji deklaratoryjnej, która stwierdzałaby zwolnienie funkcjonariusza ze służby, to jednak taki obowiązek organu należy wywieść. Wynika to z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, który stanowi, że w razie zwolnienia funkcjonariusza ze służby wydaje się decyzję o zwolnieniu, od której przysługuje odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Z mocy art. 165 ust. 3 Przepisów wprowadzających funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych stali się z dniem 1 marca 2017 r. funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej i zachowują ciągłość służby, co prowadzi do wniosku, że mają do nich zastosowanie przepisy ustawy o KAS. Skoro – z mocy art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających – wynika, że w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, a więc ustawodawca zrównuje w ten sposób skutki prawne zwolnienia ze służby ze skutkiem wygaśnięcia stosunku służbowego, to zachodzi domniemanie załatwienia sprawy również w formie decyzji, której podstawę prawną stanowić będzie art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS (wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt. I OSK 996/18). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w konkluzji dodał, iż do skutecznego i prawnego zakończenia stosunku służby, może dojść wyłącznie w drodze wydania przez organ stosownej decyzji administracyjnej.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie dwukrotnie wydawał decyzję w sprawie wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego, jednakże zostały one przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej uchylone. W konsekwencji powyższego oraz mając na uwadze wyrok o sygn. akt II SA/Wa 2427/20 i po analizie przebiegu służby funkcjonariusza, w kontekście przesłanek zwolnienia ze służby organ skorygował swoje dotychczasowe stanowisko i uznał, że wobec funkcjonariusza nie zaszły przesłanki uzasadniające nieprzedstawienie mu propozycji służby. Dlatego też Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie określił w decyzji z dnia 1 kwietnia 2022 r. warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Lublinie przy czym w punkcie 7 jako termin podjęcia służby wskazał datę 4 maja 2022 r. co oznacza, że wywiera ona skutki na przyszłość po dniu doręczenia decyzji.

Zdaniem Sądu, skoro wcześniejsze decyzje i postanowienia organu wydane zostały w reżimie prawnym ustawy P.w.u.K.A.S., a w zaskarżonej do Sądu decyzji DIAS wyraźnie wskazują, iż przedstawia skarżącemu warunki pełnienia służby w związku z reformą struktury administracji skarbowej, która na mocy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej utworzyła Krajową Administrację Skarbową, to prawidłowe jest stanowisko skarżącego, że w jego sytuacji prawnej powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy P.w.u.K.A.S. a w szczególności art.169 ust.2 tej ustawy.

Podkreślić należy, że upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 u.P.w.u.K.A.S. - nie wyłączał możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej (utrwalona linia orzecznicza, por. m.in. wyroki: WSA w Rzeszowie z 7 marca 2018 r. II SAB/Rz 77/17, WSA w Gdańsku z 9 listopada 2017 r. III SAB/Gd 31/17, NSA z 22 października 2019 r. I OSK 2121/18).

W tej sytuacji termin określony w art. 170 ust. 1 pkt 1 u.P.w.u.K.A.S. nie biegł i nie wywołał skutku w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego. To nie bowiem upływ kalendarzowego terminu powoduje skutek w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego, lecz decyzja wydana na podstawie art. 170 ust. 3 u.P.w.u.K.A.S. potwierdzająca ten skutek. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest niezależne od czyjegokolwiek zachowania, lecz jest przewidzianą w przepisie konsekwencją takiego zachowania. Jest zatem konsekwencją zachowania DIAS polegającego na selekcji pracowników i funkcjonariuszy prowadzonej w oparciu o art. 165 ust. 7 u.P.w.u.K.A.S., z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów (wyrok NSA z 22 października 2019 r. I OSK 2096/18).

Termin materialny, odnoszący się do daty 31 sierpnia 2017 r., o którym mowa w art. 170 ust. 1 pkt 1 u.P.w.u.K.A.S. wywołuje właściwy skutek tylko w sytuacji, gdy organ prawidłowo skorzystał ze swojej kompetencji do dnia 31 maja 2017 r. (wyrok NSA z 17 października 2019 r. I OSK 939/18 i z 7 listopada 2019 r. I OSK 1006/18). Skoro organ nie skorzystał ze swojej kompetencji wobec skarżącego, to znaczy że ten termin materialny nie biegł i nie wywołał wobec niego wygaśnięcia stosunku służbowego. Powszechnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, iż drugim koniecznym warunkiem zaistnienia tego skutku był brak złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby, co łączy się już ze sferą działania organu i przeprowadzonej w związku z reformą Krajowej Administracji Skarbowej selekcji funkcjonariuszy. Okoliczność ta przesądza, że ustawodawca jakkolwiek zastosował mechanizm wygaśnięcia stosunku służbowego, który umożliwił powstanie tego skutku w sposób jednorodny i jednoczesny w skali całej służby, jednocześnie nakazał traktowanie tych przypadków wygaśnięcia jak zwolnienia ze służby. Łączyło się to jednak z koniecznością zastosowania szeregu instytucji prawnych, w tym też procesowych, związanych z prawem funkcjonariusza do uzyskania rozstrzygnięcia w formie decyzji i zawierającego uzasadnienie przyczyn dla których nie została mu złożona jakakolwiek propozycja (wyrok NSA z 13 listopada 2020 r. I OSK 2876/19).

Należy więc uznać, że brak decyzji potwierdzającej zwolnienie skarżącego ze służby oznaczał trwanie jego stosunku służbowego ze wszystkimi tego konsekwencjami. W tym zakresie Sąd interpretując powyższe unormowania kierował się postulowaną w doktrynie i orzecznictwie zasadą trwałości (stabilizacji) stosunku służbowego, która w obszarze rozpoznawanej sprawy wzmocniona treścią art. 169 ust. 2 u.P.w.u.K.A.S. nakazywała uznanie ciągłości służby skarżącego, czyli trwanie jego stosunku służbowego po 31 sierpnia 2017 r. (vide: utrwalona linia orzecznicza – wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 lutego 2022 r., II SA/Rz 1451/21; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 marca 2022 r., II SA/Rz 1439/21, dostępne w CBOSA).

Podzielając przedstawioną w tych wyrokach argumentację prawną i przyjmując ją za własną, Sąd orzekający w tej sprawie posłużył się nią w dalszej części uzasadnienia. Przyjmując ten tok argumentacji należałoby również uznać niepoprawne zastosowanie na zasadzie analogi podstawy prawnej art. 184 ust. 1 i 2 ustawy K.A.S. w zaskarżonej decyzji, jak i decyzji poprzedzającej. Przepis ten reguluje sytuację, w której nastąpiło uchylenie lub stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w zupełnie innych sytuacjach faktycznych.

"Wykorzystywanie analogii w procesach stosowania prawa stanowi jeden ze sposobów eliminowania luk prawnych. Z uwagi na zasady praworządności i legalności w procesach wykładni przepisów prawa administracyjnego analogia stosowana jest wyjątkowo. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 maja 1985 r., sygn. akt II SA 112/85 (publ. ONSA 1985 Nr 1, poz. 27), jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 1753/20, opubl. w CBOSA).

W ocenie Sądu, wnioski interpretacyjne, które przyjął Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie, bazując na powyżej wskazanej regulacji pozostają wadliwe i jako takie nie mogły, na zasadzie analogii, służyć wsparciu poglądu wyrażonego w zaskarżonej decyzji celem uzupełnienia dostrzeżonej przez organ "luki prawnej", której, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, poddana analizie regulacja prawna nie posiada. W realiach niniejszej sprawy, zdaniem Sądu w tak zasadniczej kwestii jak rozstrzygana w sprawie organ przecież po rozważeniu przesłanek przemawiających za przydatnością skarżącego w służbie (wskazywanych zarówno w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz w decyzjach Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 23 listopada 2021 r. i z dnia 8 lutego 2022 r.) przedstawił jednak skarżącemu warunki służby. Oznacza to, że organ wprawdzie po co najmniej czterech lata podjął jednak w stosunku do skarżącego wymaganą przepisami ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, decyzję kształtującą jego sytuację prawną w zreformowanej Krajowej Administracji Skarbowej.

DIAS pomimo niewydania decyzji o zwolnieniu ze służby stwierdził, że skarżący z tej służby został zwolniony i wygasł jego stosunek służbowy; w zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji poprzedzającej nie została jednak przywołana konkretna data zakończenia stosunku służbowego skarżącego w Służbie Celno - Skarbowej. Organ zinterpretował więc sytuację skarżącego w sposób najmniej dla niego korzystny i wykluczył wynikającą wprost z art. 169 ust. 2 u.P.w.u.K.A.S. ciągłość służby K. K.. Zastosował zaś przez analogię art. 184 u.K.A.S., który w zasadzie ma łagodzić kilkuletnie niezgodne z prawem milczenie tego organu w sprawie ostatecznego unormowania sytuacji służbowej skarżącego.

W konsekwencji zaakceptowanie powyższego wnioskowania w drodze analogii pozbawiłoby skarżącego uprawnienia zawartego dla niego w przepisie art. 169 ust. 1 i 2 u.P.w.u.K.A.S., przyjmującym założenie ciągłości służby funkcjonariusza który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno - Skarbowej. Tymczasem założenie ciągłości służby jest rozwiązaniem korzystniejszym dla skarżącego względem zastosowania wobec niego w drodze analogii art. 184 ust. 1 i nast. u.K.A.S.

DIAS ponownie rozpatrując sprawę skarżącego w tej części zobligowany będzie do uwzględnienia dokonanej przez Sąd wykładni przepisów u.P.w.u.K.A.S. oraz u.K.A.S. przyjmując, że otrzymanie przez skarżącego propozycji służby – mimo że nastąpiło z naruszeniem terminu określonego w art. 165 ust. 7 u.P.w.u.K.A.S. - skutkowało zachowaniem jej ciągłości zgodnie z treścią art. 169 ust. 2 tej ustawy.

Pominięcie tej regulacji przez DIAS należy ocenić jako uchybienie przepisom prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w zakresie ustalenia początkowej daty pełnienia służby. Skutkowało to uwzględnieniem skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.