II OSK 304/05 - Wyrok

Data orzeczenia	2005-12-19	
Data wpływu	2005-03-10	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Jurkiewicz
Anna Orłowska
Roman Hauser /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	7 IV SA 139/03	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 184;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser (spr.), Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz, Anna Orłowska, Protokolant Łukasz Celiński, po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2005 r. na rozprawie w Wydziale II Izby Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 139/03 w sprawie ze skargi Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 listopada 2004 r. oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...], uchylającą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] znak [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...], udzielającej Zakładowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] (dalej wskazywany jako Zakład) pozwolenia na wznowienie prowadzonych robót budowlanych związanych z budową wysypiska odpadów komunalnych na nieruchomości zlokalizowanej w [...] przy ul. [...].

W wykonaniu decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2001 r. wstrzymał roboty budowlane, a decyzją z 18 kwietnia 2001 r. zobowiązał Zakład do przedłożenia w terminie do 31 lipca 2001 r., dokumentu określającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, inwentaryzacji budowlanej oraz projektu budowlanego robót docelowych budowy wysypiska odpadów komunalnych.

Zakład przedstawił stosowną dokumentację sporządzoną w marcu 2000 r. Z uwagi na wykonanie obowiązku określonego w decyzji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 29 maja 2001 r. wydał decyzję zezwalającą na wznowienie prowadzonych robót budowlanych.

W toku instancyjnym, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpatrzeniu wniosku J. Ś. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową wysypiska odpadów komunalnych w [...], a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 KPA uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...]. W ocenie Skarżącego fakt, iż data wykonania dokumentacji jest wcześniejsza niż data decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie może przesądzać o wadliwości decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Po drugie, Skarżący podkreślił, iż z treści decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie wynikał obowiązek sporządzenie nowej dokumentacji, co miałoby oznaczać, iż mógł przedstawić dokumentację posiadaną, a sporządzoną wcześniej. Według Skarżącego dokumentacja była nadal aktualna i nie powinna być kwestionowana przez organ.

W odniesieniu do tych zarzutów, Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, iż ocenie Sądu podlega wyłącznie prawidłowość zastosowania przepisu art. 138 § 2 KPA będącego podstawą wydania decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Sąd podzielił argumentację organu odwoławczego, który trafnie zauważył, iż aby uznać, że złożona dokumentacja stanowi wykonanie obowiązków nałożonych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 kwietnia 2001 r. niezbędna jest jej analiza, mająca na celu stwierdzenie, czy jest aktualna, kompletna i czy spełnia wymogi decyzji z dnia 18 kwietnia 2001 r.

W ocenie Sądu konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki z art. 51 ust. 1 a Prawa budowlanego, a badanie takie nie należy do kompetencji organu nadzorczego, w związku z czym decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego była zasadna.

W skardze kasacyjnej z dnia 26 stycznia 2005 r. Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w [...] zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2005 r. zarzucając naruszenie przepisów postępowania – art. 138 § 2 KPA oraz art. 109 ppsa.

Skarżący Zakład uznał, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego narusza przepisy postępowania poprzez przyjęcie, iż istniały uzasadnione podstawy do uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania z powodu konieczności przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego, mimo iż aktualna dokumentacja (dotycząca kwatery "B" składowiska pn. "Składowisko odpadów stałych komunalnych dla miasta [...]"), została opracowana w 2000 r. i nie miała końcowej daty obowiązywania i stąd była w dacie wydania decyzji nadal aktualna.

W skardze kasacyjnej podniesiono ponadto, iż w postępowaniu sądowym doszło do przeprowadzenia rozprawy i wydania wyroku mimo nieobecności pełnomocnika skarżącego na rozprawie, spowodowanej znaną sądowi przeszkodą oraz brakiem wniosku o rozpoznanie sprawy w jego nieobecności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Znajdujący w sprawie zastosowanie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego uzależnia wydanie decyzji o wznowieniu robót jedynie od wykonania określonych czynności, wyznaczonych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. NSA orzekający w sprawie, podziela pogląd wyrażony w wyroku z dnia 11. 12. 2002 r. (por. NSA IV SA 639/01 M.Prawn. 2003/4/147), w którym stwierdzono, że "art. 51 pkt 1a uzależnia wydanie decyzji o wznowieniu robót jedynie od wykonania określonych czynności, wyznaczonych na podstawie ust. 1 pkt 2 tego przepisu, bowiem w postępowaniu tym orzeka się wyłącznie o przydatności robót.

Oczywistym jest, iż decyzja mająca swe oparcie w art. 51 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nakładająca obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem ma charakter uznaniowy (por. w tym zakresie np. wyrok NSA Sa/Rz 261/00 z 25 października 2005 r.).

W analizowanym przypadku, nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności – przedstawienia stosowanej dokumentacji - miało na celu doprowadzenia zamierzenia budowlanego do stanu zgodnego z przepisami w sytuacji, gdy mamy do czynienia z odstąpieniem od projektu budowlanego (warunków) pozwolenia na budowę.

W rozpoznawanej sprawie z uwagi na fakt, iż przedstawiona dokumentacja pochodziła z marca 2000 r. nie odzwierciedlała ona stanu prowadzonych robót i nie czyniła zadość celowi decyzji, jakim było dokonanie pełnej i aktualnej oceny stanu robót. Jest bowiem poza sporem, że w sprawie chodziło o przedstawienie dokumentacji po dacie wydania decyzji PINB z dnia 18 kwietnia 2001 r. Odmienna argumentacja skarżącego w sprawie wskazująca, że przedłożona dokumentacja nie określała końcowej daty jej aktualności nie ma prawnego i faktycznego znaczenia. Chodziło bowiem o dokumentację aktualną. Z tych względów stanowisko prezentowane w zaskarżonym wyroku sądu I instancji jest prawidłowe, i w tym zakresie zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego nie znajduje uzasadnienia.

Co do drugiego z podniesionych zarzutów, stwierdzić należy, iż stosownie do art. 109 ppsa rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron, albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajną przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności.

Powołana we wniosku o odroczenie rozprawy okoliczność może być rozpatrywana ściśle tylko jako określona przez ustawodawcę przesłanka sprowadzająca się do wystąpienia takich okoliczności, które mogą być ocenione jako "niemożność wzięcia udziału przez pełnomocnika w rozprawie z uwagi na przeszkodę, której nie można przezwyciężyć".

Nie budzi żadnych wątpliwości fakt, iż to na pełnomocniku będącym adwokatem (radcą prawnym) spoczywa obowiązek wykazania, że okoliczność, na którą się powołuje, jest taką przeszkodą, której faktycznie i to ze względów obiektywnych, nie można przezwyciężyć (por. w tym zakresie w szczególności wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2005 r. OSK 1755/04).

Za przeszkodę znaną sądowi, której nie można przezwyciężyć jest uznawana nieobecność pełnomocnika wywołana kolizją terminu rozprawy z terminami innych rozpraw, o której pełnomocnik zawiadomił sąd, wskazując jednocześnie na niemożność ustanowienia substytuta (por. wyrok SA w Gdańsku z dnia 11 maja 2004 r. I ACa 1647/03). Za przeszkodę taką uważa się również chorobę pełnomocnika, gdy jest znana sądowi i jest przeszkodą, której nie można przezwyciężyć (por. np. wyrok SN z dnia 19 września 2002 r., I PKN 400/01, OSNP 2004/9/152).

W rozpatrywanej sprawie należy zauważyć, iż Zakład Gospodarki Mieszkaniowej czterokrotnie wnosił o odroczenie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Dwukrotnie podstawą wniosku była choroba pełnomocnika (wnioski datowane odpowiednio 30 czerwca 2004 r. oraz 1 października 2004 r.), a dwukrotnie z uwagi na kolizję terminów innych rozpraw (wnioski z 25 sierpnia 2004 r. oraz 22 listopada 2004 r.).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż rozpatrywanie spraw bez nieuzasadnionej zwłoki stanowi nakaz konstytucyjny określony w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Ponadto art. 7 ppsa stanowi, iż sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu. Kierując się wyżej wymienioną zasadą konstytucyjną oraz w świetle przywołanych faktów, Naczelny Sąd Administracyjny uważa zarzut naruszenia art. 109 ppsa za bezzasadny. Stwierdzić dodatkowo należy, że także do pełnomocnika ustanowionego w sprawie należy dołożenie należytej staranności, by postępowanie sądowe przebiegało sprawnie. Powtarzające się przypadki niemożności wzięcia udziału w rozprawie powinny prowadzić stronę, która ustanowiła pełnomocnika, bądź to do jego zmiany, bądź to do rozważenia możliwości udzielenia pełnomocnictwa substytucyjnego.

Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż pełnomocnictwo (de facto bez daty) do reprezentacji Skarżącego przez Panią B. G. przed WSA i NSA dołączone zostało dopiero do skargi kasacyjnej. Można więc uznać, iż formułowane wnioski o odroczenie rozprawy w rzeczywistości nie dotyczyły wskazanego pełnomocnika. Wątpliwości Sądu wzbudza też rzeczywista chęć udziału pełnomocnika w sprawie mimo podkreślania w pismach procesowych, że chodzi tu o "szczególnie ważny przedmiot sprawy", oraz o wielokrotne zapewnienia, iż "budowa i eksploatacja składowiska odpadów komunalnych dla miasta [...] budzi emocje okolicznych mieszkańców". Właśnie wskazane okoliczności winny prowadzić do szczególnej staranności pełnomocnika procesowego.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 184 ppsa orzeczono, jak w sentencji wyroku.