III SA/Lu 207/08 - Wyrok

Data orzeczenia	2008-09-23	
Data wpływu	2008-06-02	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie	
Sędziowie	Jerzy Drwal /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II OSK 84/09	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591; art. 24 f , art. 98 a , art. 91; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 1998 nr 95 poz 602; art. 190 ust. 1 i 2;; Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 151;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (spr.),, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Starszy inspektor Maria Filipek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 września 2008 r. sprawy ze skargi B.B. na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.	
Uzasadnienie
Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] lutego 2008 r. Wojewoda , działając na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wezwał Radę Miasta do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego B. B. w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania. Wobec niewykonania powyższego wezwania, po uprzednim zawiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zarządzeniem zastępczym z dnia [...] marca 2008 r., wydanym na mocy art. 98a ust. 2 cyt. ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego B. B.

W uzasadnieniu podał, że B. B. został wybrany na radnego Miasta w okresie od dnia [...] sierpnia do [...] października 2007 r. pełnił funkcję wiceprezesa do spraw organizacyjno - finansowych w Klubie Sportowym "P." (będącym stowarzyszeniem kultury fizycznej), prowadzącym działalność gospodarczą, z wykorzystaniem mienia komunalnego (mienia Miasta).

Wojewoda wyjaśnił, że w/w Klub objął to mienie ( nieruchomość gruntową położną w B. przy ul. P., obejmującą boiska piłkarskie, boiska do siatkówki i koszykówki, korty tenisowe, budynek sportowo – hotelowy, bufet gastronomiczny i budynek kontenerowy) w posiadanie na podstawie umowy użyczenia Nr [...] i umowy dzierżawy Nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. Wojewoda zaznaczył przy tym, że zarząd Klubu zarządzał działalnością gospodarczą polegającą między innymi na sprzedaży usług hotelowych, gastronomicznych, wynajmu lokali biurowych, boisk sportowych, dzierżawy kortów tenisowych.

W tych okolicznościach Wojewoda uznał, że radny B. B. naruszył art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem stosownie do treści tego przepisu, radny nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w przepisach funkcji lub działalności ( w tym zakazu, o którym mowa w art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), skutkuje – stosownie do art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw - wygaśnięciem mandatu radnego. W takim przypadku - w myśl art. 190 ust. 2 cyt. ustawy – Rada Miasta zobowiązana była do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu.

Wobec niepodjęcia uchwały w tej sprawie Wojewoda uznał, że konieczne było – w tej sytuacji - wydanie zarządzenia zastępczego na podstawie art. 98 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

W skardze do Sądu B. B. zarzucił obrazę :

- art. 98 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez zastosowanie tego przepisu w sytuacji gdy Rada Miasta zajęła stanowisko w tej sprawie a zatem brak było podstaw do wydania zarządzenia zastępczego, wobec czego właściwym trybem postępowania powinno być wszczęcie postępowania nadzorczego, o którym mowa w art. 91 i następne tejże ustawy;

- art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 190 ust. 1 pkt 2 a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, wynikające po pierwsze, z niesłusznego przyjęcia, że radny skutecznie objął funkcję członka zarządu skoro jego wybór był nieważny o czym świadczy fakt, że doszło do uchylenia skutków wadliwego ( złożonego pod wpływem błędu) oświadczenia o wyrażeniu zgody na wybór na członka zarządu stowarzyszenia, a po drugie, zastosowanie ich, pomimo tego, że są one sprzeczne z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP.

We wnioskach skarżący domagał się :

- przeprowadzenia w trybie art. 106 § 3 ppsa uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci oświadczenia Prezesa MKS "P." na okoliczność obsługi prawnej sprawowanej przez adwokata w czasie Walnego Zgromadzenia MKS "P." w dniu [...] sierpnia 2007 r., braku informacji ze strony adwokata o skutkach podejmowanych przez radnych czynności, a w konsekwencji złożenia przez radnych oświadczeń woli ( złożonych pod wpływem błędu, o którym mowa w art. 84 Kodeksu cywilnego) o wyrażeniu zgody na wybór na członka zarządu tego Klub oraz opinii prawnej dr Z. W. dotyczącej niezgodności przepisów art. 24 f ust. 1 i 1 a ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2 a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw – z Konstytucją;

- zawieszenia postępowania w trybie art. 124 § 1 pkt 5 ppsa i wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 24 f ust. 1 i 1 a ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2 a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, w zakresie w jakim różnicują sytuację radnych, w zależności wyłącznie od tego kiedy rozpoczęli prowadzenie działalności gospodarczej, wyznaczając jednej grupie radnych trzymiesięczny termin, liczony od dnia złożenia ślubowania, na zaprzestanie prowadzenia takiej działalności oraz przewidując niewspółmiernie surową sankcję za naruszenie owych zakazów, niezależnie od wagi uchybienia przy braku uszczerbku dla założonego celu, są zgodne z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 konstytucji RP.

W tych okolicznościach skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego zarządzenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna bowiem skarżone zarządzenie nie narusza prawa. W świetle akt sprawy skarżący został wybrany na radnego Miasta B. P. i w okresie od dnia [...] sierpnia do [...] października 2007 r. pełnił funkcję wiceprezesa do spraw organizacyjno - finansowych w Miejskim Klubie Sportowym "P.".

Z racji pełnionej funkcji skarżący brał udział w zarządzaniu działalnością gospodarczą prowadzoną przez tenże Klub.

Bezspornym jest w sprawie, że Klub (będący stowarzyszeniem kultury fizycznej) prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego (mienia Miasta B.P).

Zgodnie z art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), radny nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

W tych okolicznościach Wojewoda słusznie podnosi, że doszło do naruszenia dyspozycji cyt. przepisu, skutkującego - stosownie do treści art. 190 ust. 1 pkt 2 a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.) – wygaśnięciem mandatu radnego. Wymieniony przepis przewiduje bowiem, że naruszenie zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności powoduje wygaśnięcie mandatu radnego.

Wojewoda zasadnie też argumentuje, że w tej sytuacji obowiązkiem Rady Miasta B.P. było – w myśl art. 190 ust. 2 ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw ustawy – podjąć uchwałę w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego w terminie 3 miesięcy.

Z akt sprawy wynika, że w/w terminie Rada nie wywiązała się z ustawowo nałożonego na nią obowiązku wygaśnięcia mandatu radnego. Bezskutecznym okazało się – wystosowane w trybie art. 98 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym -wezwanie Wojewody z dnia [...] lutego 2008 r. do podjęcia uchwały w tej sprawie w terminie 30 dni.

Zgodnie z art. 98 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze.

W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, wydanie zarządzenia zastępczego było decyzją słuszną.

Nieusprawiedliwione są zatem zarzuty i wnioski sformułowane w skardze. Dotyczy to przede wszystkim zarzutu naruszenia art. 98 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący nie ma racji twierdząc, że zarządzenie zastępcze nie mogło być wydane z tego powodu, że w czasie sesji w dniu [...] marca 2008 r. Rada Miasta zajęła swoje stanowisko w przedmiocie wygaśnięcia mandatu i odmówiła podjęcia uchwały w tej sprawie. Wywodów skarżącego w tym zakresie nie sposób pogodzić ze specyficznym charakterem instytucji zarządzenia zastępczego. Byłaby ona instytucją zbędną, gdyby przyznać rację skarżącemu, a tak nie jest, skoro rozstrzygającego znaczenia nie można przypisywać – wbrew ocenie skarżącego – stanowisku organowi uchwałodawczemu. Stąd też błędny jest sformułowany przez skarżącego wniosek, że właściwym trybem postępowania powinno być wdrożenie przez Wojewodę postępowania nadzorczego w trybie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem postępowanie to ma na celu eliminację z obrotu prawnego uchwały lub zarządzenia organu gminy.

Odnosząc się do zarzutu zastosowania przez Wojewodę – zdaniem skarżącego - sprzecznych z Konstytucją przepisów art. 24 f ust. 1 i 1 a ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2 a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, w zakresie w jakim różnicują sytuację radnych, w zależności wyłącznie od tego kiedy rozpoczęli prowadzenie działalności gospodarczej, wyznaczając jednej grupie radnych trzymiesięczny termin, liczony od dnia złożenia ślubowania, na zaprzestanie prowadzenia takiej działalności oraz przewidując niewspółmiernie surową sankcję za naruszenie owych zakazów, niezależnie od wagi uchybienia przy braku uszczerbku dla założonego celu, należy wyjaśnić, że zarzut ten jest nieusprawiedliwiony, podobnie jak i wniosek skarżącego, że zachodzą podstawy do zawieszenia postępowania przed Sądem z uwagi na celowość wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy te przepisy są zgodne z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 konstytucji RP. Otóż z pytaniem prawnym dotyczącym konstytucyjności zastosowanych przez organ przepisów ustawy, Sąd występuje, wtedy kiedy poweźmie wątpliwość odnośnie zgodności takich przepisów z wzorcami określonymi w Konstytucji. Kwestionowanie zaś przepisów ustawy przez stronę w żadnym wypadku nie obliguje Sądu do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. W postanowieniu z dnia 18 września 2002 r. sygn. akt III CKN 326/01 Sąd Najwyższy stwierdził, że przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją jest możliwe wówczas, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Sąd Najwyższy wskazał przy tym, iż jest oczywiste, że przedstawienie pytania prawnego może nastąpić wówczas, gdy sąd rozstrzygający sprawę uzna, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do zgodności danego aktu normatywnego z Konstytucją ( LEX 56898 ).

Skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podziela to stanowisko.

Odnosząc się do podnoszonej kwestii trzymiesięcznego terminu, jaki ma radny na podjęcie decyzji o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej, trzeba wskazać, że zgodnie z treścią art. 24 f ust. 1 a ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarcza, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w ciągu trzech miesięcy od złożenia ślubowania. W zdaniu drugim przepis art. 24 f ust. 1 a stanowi, że niewykonanie tego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ustawy, o której mowa w art. 24 b ust. 6. Ten ostatni przepis mówi o ustawie – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Przepisy te oznaczają, że w takiej sytuacji radny może samodzielnie decydować, czy zrezygnuje z prowadzenia działalności gospodarczej w terminie 3 miesięcy od daty ślubowania i zaprzestanie prowadzenia takiej działalności, czy też nie uznając, że sprawowaniem mandatu radnego nie jest zainteresowany. Wtedy radny powinien się liczyć z tym, że w przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności w trzymiesięcznym terminie, rada stwierdzi wygaśnięcie mandatu, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu ( art. 190 ust. 6 ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw).

Inna sytuacja występuje wtedy gdy osoba, która nie prowadziła działalności, o której mowa w art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (działalność gospodarczą na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także osoby, która zarządza taką działalnością lub jest przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności) zostaje wybrana w wyborach samorządowych i sprawując mandat radnego otrzymuje następnie propozycję zarządzania działalnością z wykorzystaniem mienia komunalnego, akceptuje taką propozycję i wyraża osobiście zgodę na zarządzanie taką działalnością (w rozpoznawanej sprawie skarżący zgodził się na wykonywanie funkcji wiceprezesa zarządu do spraw organizacyjno – finansowych w Miejskim Klubie Sportowym "P."). Wtedy taka osoba nie ma już możliwości decydowania o tym czy chce sprawować mandat radnego i dlatego zrzeka się zajmowanej funkcji, czy też rezygnuje z prowadzenia działalności gospodarczej, gdyż w grę wchodzi bezwarunkowy przepis art. 190 ust. 1 pkt 2 a ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa, przewidujący, iż wygaśnięcie mandatu następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Powyższy przepis koresponduje z art. 190 ust. 2 cyt. ustawy, obligującym radę gminy do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, niezależnie od tego, czy zainteresowana osoba zrzekła się - przed podjęciem takiej uchwały - pełnienia funkcji związanej z zarządzaniem działalnością gospodarczą.

Zróżnicowanie sytuacji prawnej radnego w obu omawianych przypadkach jest na tyle istotne, że brak jest podstaw aby zaakceptować stanowisko skarżącego, że ustawa powinna mu przyznawać prawo do zrzeczenia się z pełnienia funkcji w terminie trzech miesięcy i brak takiej możliwości świadczy o niekonstytucyjności kwestionowanych uregulowań ustawowych. Nie są one sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego oraz równości wobec prawa, o których mowa w art. 2 i art. 32 Konstytucji RP, jak również nie naruszają jej art. 31 ust. 3 przewidującego, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publiczne, albo wolności i praw innych osób z zastrzeżeniem, że ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Należy w tym miejscu stwierdzić, że skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie był związany dołączoną do skargi opinią prawną z dnia [...] kwietnia 2008 r. dotyczącą niezgodności przepisów art. 24 f ust. 1 i 1 a ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2 a ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw z Konstytucją. Nie był też zobowiązany do uwzględnienia wniosku skarżącego o przeprowadzenie na zasadzie art. 106 § 3 ppsa uzupełniającego dowodu z dokumentu ( wymienionej opinii prawnej). Powołany przepis stanowi, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jak wcześniej wyjaśniono Sąd nie miał wątpliwości odnośnie konstytucyjności kwestionowanych przez skarżącego przepisów.

Niecelowym było przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z oświadczenia Prezesa Zarządu MKS "P." z dnia [...] kwietnia 2008 r. – czego domagał się skarżący - skoro oświadczenie to nie wnosiło niczego nowego do sprawy. Potwierdzało ono tylko wyjaśnienia skarżącego podane w uzasadnieniu skargi, że w dniu [...] sierpnia 2007 r. w walnym zgromadzeniu członków MKS "P." uczestniczył adwokat sprawujący obsługę prawną zebrania. Tego dnia - jak wynika z akt sprawy - skarżący zgodził się pełnić funkcję członka zarządu w tym Klubie. Skarżący jednak niesłusznie wywodzi, że wyrażenie przez niego zgody w tej sytuacji ( brak reakcji adwokata) było wynikiem błędu, wobec czego złożone później oświadczenie o uchyleniu się od skutków wadliwego (zdaniem skarżącego - nieważnego) oświadczenia woli z dnia [...] sierpnia 2007 r. – ma istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie.

Stosownie do art. 84 § 1 Kodeksu cywilnego, w razie błędu co do treści czynności prawnej można uchylić się od skutków swego oświadczenia. Znaczenia tego przepisu nie można – jak chce tego skarżący – wykorzystać jako skutecznego argumentu w prowadzonym z Wojewodą sporze w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego. Takie podejście do problemu prowadzi wprost do obejścia zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych funkcji lub działalności skoro radny zawsze mógłby powiedzieć, że nie wiedział o tym zakazie i skutkach jego naruszenia. Stąd też bez znaczenia jest również okoliczność, że Nadzwyczajne Walne Zgromadzenie Członków MKS "P." uchwałą z dnia [...] marca 2008 r. unieważniło wybór skarżącego na członka zarządu tego Klubu.

Mając powyższe na uwadze wydanie zaskarżonego zarządzenia było w pełni uzasadnione. O zamiarze jego wydania zawiadomiono – stosownie do art. 98 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym - Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 20 marca 2008 r. .

Z tych też względów i na mocy art. 151 ppsa skarga podlegała oddaleniu.