Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wydanie decyzji o przyznaniu rodzinie zastępczej świadczeń w związku w opieką nad dzieckiem na podstawie art 88 ust. 4 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej Dz. U. z 2024 r., poz 177 nie usuwa konieczności rozstrzygnięcia sporu między powiatami o to, który z nich jest zobowiązany do ponoszenia wydatków związancyh z udzielonymi świadczeniami, o jakim mowa w art. 191 ust. 16 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, a zatem nie uzasadniania oddalenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Miasta Bydgoszcz na prawach powiatu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Miastem Bydgoszcz na prawach powiatu a Powiatem Golubsko- Dobrzyńskim w przedmiocie ustalenia powiatu zobowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka – W.Z., umieszczonej w rodzinie zastępczej postanawia: wskazać Miasto Bydgoszcz na prawach powiatu, jako właściwe w sprawie.

Miasto Bydgoszcz na prawach powiatu wnioskiem z 8 stycznia 2024 r. wystąpiło o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość, jaki zaistniał między działającym w jego imieniu Dyrektorem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Bydgoszczy a działającym w imieniu Powiatu Golubsko-Dobrzyńskiego Dyrektorem Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Golubiu-Dobrzyniu w przedmiocie ustalenia powiatu zobowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka – W.Z., umieszczonej w rodzinie zastępczej spokrewnionej, wnosząc o wskazanie Powiatu Golubsko-Dobrzyńskiego jako właściwego do ponoszenia wydatków.

We wniosku wskazano, że postanowieniem Sądu Rejonowego w Golubiu-Dobrzyniu z 17 maja 2023 r., sygn. III Nsm 47/23 udzielono zabezpieczenia i na czas trwającego postępowania małoletnia została umieszczona w pieczy zastępczej na terenie miasta Bydgoszcz. Następnie postanowieniem z 29 czerwca 2023 r. orzeczono o umieszczeniu małoletniej w rodzinie zastępczej, ustalając miejsce zamieszkania w miejscu zamieszkania rodziny zastępczej.

Prezydent Miasta Bydgoszcz decyzją z 4 lipca 2023 r. przyznał rodzinie zastępczej świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej od 17 maja 2023 r. do 26 września 2025 r. Zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2024 r., poz. 177, dalej: u.w.r.) wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej.

Małoletnia pozostawała pod władza rodzicielską tylko jednego rodzica – matki, która wraz z dziećmi opuściła miejsce swojego stałego zameldowania i zamieszkała na terenie powiatu golubsko-dobrzyńskiego u swojego partnera, gdzie do chwili obecnej zamieszkuje. Potwierdzają to dokumenty akt sprawy, z których wynika, że matka małoletniej wraz z córką zameldowana była na pobyt czasowy w S. od 2016 r. i pobyt ten był przedłużany dwukrotnie, a obecnie deklarowany termin pobytu upływa w dniu 24 czerwca 2024 r. Fakt zamieszkiwania matki dziecka w tej miejscowości potwierdziła także rodzina zastępcza. Bezspornie miejsce zamieszkania matki dziecka znajduje się w powiecie golubsko-dobrzyńskim, co przesądza o właściwości tego powiatu do ponoszenia wydatków.

W odpowiedzi na wniosek Starosta Powiatu Golubsko-Dobrzyńskiego wniósł o jego oddalenie jako bezzasadnego, ewentualnie o wskazanie Prezydenta Miasta Bydgoszcz jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu wskazano, że małoletnia od sierpnia 2022 r. jest pod wyłączną opieką babki i zamieszkuje w Bydgoszczy. Ponadto z pisma Urzędu Gminy Z. z 14 lipca 2023 r. wynika, że małoletnia jest zameldowana od 4 października 2007 r. na pobyt stały w Bydgoszczy. Fakt zamieszkiwania u babki potwierdzają także ustalenia Sądu Rejonowego w Golubiu-Dobrzyniu.

W ocenie Starosty, skoro Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Bydgoszczy przyznał babci małoletniej świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka, to sprawa została rozpatrzona przez wydanie decyzji administracyjnej. Tym samym spór o właściwość miejscową nie istnieje, stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach I OW 15/23 i I OW 8/23. Przez przyznanie świadczeń Miasto Bydgoszcz stało się właściwe do ponoszenia wydatków, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 1 u.w.r. Bez znaczenia jest, czy uznanie właściwości było prawidłowe. W tożsamych okolicznościach faktycznych i prawnych, NSA w postanowieniu z 13 października 2023 r., sygn. akt I OW 72/23 wskazał, że spór nie istnieje, jeżeli jeden z będących w sporze organów rozpoznał sprawę.

W przypadku uznania, że nie istnieją podstawy do oddalenia wniosku, Starosta wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Bydgoszcz jako właściwego w sprawie. Ponieważ ustawa o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej nie zawiera definicji pojęcia "miejsce zamieszkania", należy zastosować rozumienie przyjęte w kodeksie cywilnym. Zgodnie z art. 25 k.c., miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców, lub tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Miejsca zamieszkania małoletniej nie da się ustalić w oparciu o powyższe regulacje, ponieważ małoletnia nie przebywała z żadnym z rodziców przed umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Powiat Golubsko-Dobrzyński nie kwestionuje wprawdzie, że matka małoletniej po dzień dzisiejszy wraz z synem zamieszkuje na terenie tego powiatu, jednakże małoletnia, po ukończeniu szkoły w latach 2021/2022, od lipca ponownie zamieszkała w Bydgoszczy u swojej babci. Wspólne zamieszkiwanie z babcią, a w konsekwencji sprawowanie przez babcię faktycznej i bezpośredniej pieczy nad małoletnią, przemawia za ustaleniem miejsca zamieszkania małoletniej w miejscu zamieszkania babci, zgodnie z art. 27 k.c. (w miejscu zamieszkania opiekuna). Z tego względu, miejscem zamieszkania małoletniej przed umieszczeniem jej po raz pierwszy w pieczy zastępczej, co nastąpiło w maju 2023 r., było miasto Bydgoszcz. Na poparcie tego stanowiska przywołano stanowisko wyrażone w postanowieniu NSA z 6 października 2022 r., sygn. akt I OW 62/22.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje.

Zgodnie z art. 191 ust. 16 u.w.r., w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w art. 191 ust. 1 u.w.r., stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: k.p.a.). Przepis art. 191 ust. 16 ustawy nie dotyczy przy tym ustalenia organu właściwego do rozpoznania indywidualnej sprawy administracyjnej, a jest trybem rozstrzygnięcia, na której jednostce samorządu terytorialnego ciąży obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka.

Stosownie do art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a., spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny. Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.).

Spór o właściwość w rozpoznawanej sprawie powstał pomiędzy Miastem Bydgoszcz a Powiatem Golubsko-Dobrzyńskim na tle właściwości miejscowej jednostek pozostających w sporze, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia (§ 1 pkt 2 lit. a i lit. b rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych - Dz. U. Nr 198, poz. 1925). Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny, a do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego należy wskazanie jednostki organizacyjnej obowiązanej do ponoszenia kosztów opieki i wychowania dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej.

Nie ma podstaw do oddalenia wniosku z tego względu, że w sprawie została wydana decyzja przyznająca rodzinie zastępczej świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka, wskazanie powiatu zobowiązanego do pokrywania tych kosztów nie stało się w ten sposób bezprzedmiotowe.

Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 26 lipca 2022 r., I OW 26/22, przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej rozróżniają właściwość powiatu (tj. jego organu - starosty) w zakresie wydania stosownej decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania świadczenia rodzinie zastępczej i wypłacenia tego świadczenia (stanowiącego wykonanie decyzji przyznającej świadczenie), od właściwości powiatu zobowiązanego do finansowania tych świadczeń. Ustawa zawiera przepisy (art. 191 i nast. u.w.r.) określające powiat właściwy do finansowania wydatków związanych z pobytem dziecka w pieczy zastępczej oraz zasady rozliczania się między powiatami w sytuacji, gdy powiat właściwy do przyznania świadczenia rodzinie zastępczej nie jest powiatem właściwym do finansowania tych wydatków. Kwestie właściwości powiatu do ponoszenia kosztów ustalone są odmiennie niż materia właściwości rzeczowej organu w postępowaniu administracyjnym i w oparciu o inne kryteria. W przypadku ustalania starosty właściwego do wydania decyzji w przedmiocie przyznania świadczeń rodzinie zastępczej, rozstrzyga o właściwości miejscowej miejsce zamieszkania rodziny zastępczej (art. 88 ust. 3 i 4 w zw. z art. 182 ust. 3 u.w.r.), zaś ustalanie powiatu właściwego do finansowania przyznanych świadczeń odbywa się na zasadach określonych art. 191 ust. 1 i nast. u.w.r.

Rodzinie zastępczej przysługują świadczenia określone w art. 80 i nast. u.w.r., świadczenia te udzielane są na wniosek rodziny zastępczej (art. 88 ust. 1 u.w.r.). Wniosek taki rodzina zastępcza składa w powiatowym centrum pomocy rodzinie właściwym ze względu na miejsce zamieszkania (art. 88 ust. 3 u.w.r.), a świadczenia przyznawane są w drodze decyzji (art. 88 ust. 4 oraz art. 182 ust. 3 u.w.r.). Rozwiązanie to jest funkcjonalne i zgodne z ogólnymi standardami ustalania właściwości miejscowej organu administracji, określonymi w art. 21 k.p.a. Właściwość miejscowa organu do wydania decyzji przyznającej świadczenia wyznaczona jest zatem w oparciu o kryterium miejsca zamieszkania rodziny zastępczej i nie pozostaje w związku z właściwością powiatu zobowiązanego do ponoszenia kosztów tych świadczeń, określanego na podstawie art. 191 ust. 1 i nast. u.w.r. Decyzja przyznająca świadczenia rodzinie zastępczej nie rozstrzyga o obowiązku powiatu do ponoszenia kosztów, ale o uprawnieniu rodziny zastępczej do otrzymania świadczeń przewidzianych ustawą. Wydanie tej decyzji nie może zatem zostać zakwalifikowane jako uznanie przez powiat swojego obowiązku ponoszenia kosztów świadczeń związanych z wydatkami na opiekę i wychowanie dziecka. Nie może też zostać zakwalifikowane jako załatwienie sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji, albowiem kwestia właściwości jednostki zobowiązanej do ponoszenia kosztów nie jest rozstrzygana w drodze decyzji, ale wynika z przepisów prawa.

Należy nadmienić, że praktyka oddalania przez Naczelny Sąd Administracyjny wniosków o wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy administracyjnej w sytuacji, gdy sprawa ta została już rozstrzygnięta decyzją któregoś z organów ma uzasadnienie w fakcie, że wydanie decyzji otwiera drogę do jej kontroli instancyjnej i sądowej, a także do zastosowania trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji. Kwesta wydania decyzji przez organ właściwy podlega zatem badaniu w związku jej kontrolą, zaś wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości stanowi przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W przypadku decyzji o przyznaniu świadczeń przez starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania uprawnionej do świadczeń rodziny zastępczej nie mogłoby dojść do weryfikacji, który powiat jest zobowiązany na podstawie ustawy do ich ponoszenia, albowiem właściwości te są wyznaczane na podstawie odrębnych kryteriów i organ właściwy do wydania decyzji nie musi być organem powiatu zobowiązanego do ponoszenia wydatków.

Obowiązek ponoszenia przez określone jednostki samorządu terytorialnego (powiatu) wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zstępczej albo rodzinnym domu dziecka wynika z ustawy, ustawa wyznacza też, jak należy ustalać powiat właściwy do ponoszenia tych wydatków. Ustawowo umocowany obowiązek ponoszenia wydatków przez określone powiaty powoduje, że nie wydaje się w tym zakresie żadnej decyzji określającej ten właśnie obowiązek. Ponoszenie wydatków odbywa się w drodze porozumienia między powiatami, o jakim mowa w art. 191 ust. 5 i 5a u.w.r. Powiat właściwy do ponoszenia wydatków zgodnie z art. 191 ust. 1-4 u.w.r. jest przy tym zobowiązany do zawarcia tego porozumienia, co wynika z art. 191 ust. 5b u.w.r. Przepis art. 191 ust. 16 u.w.r. stanowi, że w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy k.p.a.

W świetle przedstawionych argumentów brak jest podstaw do przyjęcia, że wydanie decyzji o przyznaniu rodzinie zastępczej świadczeń w związku w opieką nad dzieckiem na podstawie art. 88 ust. 4 u.w.r. usuwa konieczność rozstrzygnięcia sporu między powiatami o to, który z nich jest zobowiązany do ponoszenia wydatków związanych z udzielonymi świadczeniami, o jakim mowa w art. 191 ust. 16 u.w.r.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zatem stanowiska i argumentacji przedstawionej w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2023 r., I OW 15/23 i z 22 czerwca 2023 r., I OW 8/23, powołanych w piśmie Prezydenta Miasta Bydgoszczy z 21 lutego 2024 r., a wniosek podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

Przy rozpoznaniu wniosku o wskazanie powiatu właściwego w niniejszej sprawie do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej umieszczonej w rodzinie zastępczej uwzględnić należy regulacje art. 191 ust. 1 i 2 u.w.r. Wydatki ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (ust. 1). Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Nie jest przy tym kwestionowane umieszczenie dziecka zarządzeniem opiekuńczym w pieczy zastępczej na mocy postanowienia Sądu Rejonowego z 17 maja 2023 r.

Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach k.c. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 k.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska, lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 26 § 1 k.c). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa (art. 26 § 2 k.c.). W niniejszej sprawie małoletnia, przed umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej, podlegała władzy rodzicielskiej wyłącznie matki, ojciec tej władzy został pozbawiony w 2012 r. Ustaleniu zatem podlega miejsce zamieszkania matki małoletniej, skoro miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodzica, pod którego władzą rodzicielską dziecko to pozostaje. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie argumentacja Powiatu Golubsko-Dobrzyńskiego, że pobyt małoletniej u babci, przed umieszczeniem w pieczy zastępczej, nawet o charakterze nieprzerwanym czy trwałym, ma w sprawie znaczenie. Z uwagi na legalną definicję miejsca zamieszkania małoletnich, zawartą w art. 26-27 k.c., miejsce faktycznego pobytu małoletniej w okresie przed umieszczeniem jej w pieczy zastępczej nie jest prawnie relewantne. Przesłanka faktycznego przebywania dziecka (u jednego z rodziców) podlega bowiem badaniu jedynie w sytuacji, kiedy władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania (art. 26 ust. 2 k.c.), co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Miejsce zamieszkania dziecka, niezależnie od faktycznego pobytu, stanowi miejsce zamieszkania rodzica, pod którego władzą rodzicielska dziecko pozostaje.

Nie ma jednak racji Miasto Bydgoszcz uznając, że miejscem zamieszkania matki małoletniej jest Powiat Golubsko-Dobrzyński.

Jak wyżej wskazano, miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 k.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O miejscu zamieszkania w świetle powołanego przepisu decydują zatem dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Do przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania łącznie obu przesłanek, a mianowicie zarówno przebywania w danej miejscowości, jak i zamiaru stałego pobytu. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2022 r., poz. 1191) obywatel polski przebywający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązany wykonywać obowiązek meldunkowy określony w ustawie. Obowiązek ten polega m.in. na zameldowaniu się w miejscu pobytu stałego lub czasowego i wymeldowaniu się z miejsca pobytu stałego lub czasowego. Jak wynika z ustalonego stanu faktycznego w niniejszej sprawie, matka małoletniej opuściła miejsce swojego stałego zamieszkania, ale jej pobytowi w Powiecie Golubsko-Dobrzyńskim nie można przypisać cech pobytu stałego ze względu na zamiar. Jak potwierdza dokumentacja zawierająca informacje o danych ewidencyjnych, matka małoletniej na terenie powiatu golubsko-dobrzyńskiego zameldowana jest na pobyt czasowy, co wyklucza przyjęcie, że przebywa ona w miejscowości S. z zamiarem stałego pobytu, a pobyt ten wyznacza miejsce zamieszkania jej dziecka. Jednocześnie, fakt kilkukrotnego przedłużania zameldowania na pobyt czasowy (okresy: 22.06.2016 – 22.06.2017, 27.06.2017 – 24.06.2019, 24.06.2019 – 24.06.2024) daje podstawę do przyjęcia, że nie jest możliwe ustalenie organu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, wyznaczane miejscem zamieszkania matki, która od wielu lat faktyczne przebywa w określonej miejscowości, ale deklaruje tymczasowy charakter tego pobytu. W tych okolicznościach zastosowanie znajduje art. 191 ust. 2 u.w.r., zgodnie z którym, jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały, tym miejscem jest Bydgoszcz, w której małoletnia jest zameldowana na pobyt stały od 4.10.2007 r.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 4 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.