Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner po rozpoznaniu w dniu 6 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Województwa M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 397/23 w sprawie ze skargi Województwa M. na uchwałę nr 4 Komitetu Monitorującego działającego przy Ministrze Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 25 stycznia 2023 r. w przedmiocie przyjęcia kryteriów wyboru projektu postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 31 marca 2023 r., V SA/Wa 397/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 zez zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a." odrzucił skargę Województwa M. na uchwałę nr 4 Komitetu Monitorującego Program Funduszy Europejskich dla Polski Wschodniej 2021-2027 z 25 stycznia 20023 r. w sprawie kryteriów wyboru projektów dla działania 1.1. Platformy startowe dla nowych pomysłów – komponent I. – Wsparcie rozwoju działalności gospodarczej startupu, działającego przy Ministrze Funduszy i Polityki Regionalnej w zakresie załącznika do tej uchwały, w części dotyczącej kryterium 1. Kwalifikowalność wnioskodawcy.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że sprawa ogłoszenia wspomnianej uchwały nie należy do tych, które uregulowano w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a żaden przepis ustawy szczególnej nie przewiduje właściwości sądu administracyjnego w takiej sprawie. Sąd pierwszej instancji ocenił także, że skarżącemu w tej sprawie nie przysługuje interes prawny i brak ten ma charakter ewidentny.

Na postanowienie Sądu pierwszej instancji Województwo M. wniosło skargę kasacyjną. Środek odwoławczy oparto na obu podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczyły art. 32 w związku z art. 25 § 1 i art. 26 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że stroną postępowania jest Minister Funduszy i Polityki Regionalnej, a nie Komitet Monitorujący Program Fundusze Europejskie dla Polski Wschodniej 2021-2027, czym pozbawiono jedną ze stron możliwości udziału w sprawie, art. 138 p.p.s.a. w związku z art. 166 p.p.s.a. poprzez sformułowanie postanowienia w wadliwy sposób, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie, do której konkretnie sprawy się odnosi, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 166 p.p.s.a poprzez wadliwe sformułowanie uzasadnienia postanowienia i niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak wskazania przyczyn uznania za stronę Ministra oraz brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność, mimo że zaskarżona uchwała jest wyrazem woli organu i należy do spraw związanych z wykonywaniem działalności administracji publicznej, a zatem – zdaniem skarżącego – mieszczącą się w kategorii aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi ze względu na brak interesu prawnego skarżącego, mimo że uchwała odnosi się do "sfery własnej Województwa M. w znaczeniu samorządowej wspólnoty wszystkich mieszkańców województwa, w szczególności w zakresie strategii rozwoju województwa, która stanowi zadanie własne województwa zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 2094 z późn. zm.)".

Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego odnosiły się do art. 5 ustawy z 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U., poz. 1079) – zwanej dalej "ustawą o zasadach realizacji zadań" poprzez niewłaściwe zastosowanie, art. 4 ust. 2 pkt d rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2020/2092 z 16 grudnia 2020 r. w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii (Dz.U.UE.L z 2020 r., s. 433 ze zm.) – zwanego dalej "rozporządzeniem 2020/2092" poprzez brak skutecznej kontroli sądowej działań lub zaniechań organów wykonujących budżet UE, art. 19 ustawy o zasadach realizacji zadań w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, że czynności zatwierdzenia kryteriów wyboru projektów nie jest czynnością mającą wpływ na obowiązki Województwa M.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zaznaczając że w sprawie zachodzić może nieważność postępowania z uwagi na brak występowania w sprawie właściwego organu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Funduszy i Polityki Regionalnej wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 180 p.p.s.a., ewentualnie o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona, dlatego że zarzuty środka odwoławczego nie podważyły prawidłowego w tej sprawie stanowiska Sądu pierwszej instancji.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że dopuszczalność drogi sądowej jako takiej nie zależy od tego, w jakiej formie administracja działa, lecz od tego czy mamy do czynienia ze sprawą indywidualną w sporze o prawo w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Dopiero przesądzenie tej kwestii otwiera pole do rozważań na temat tego, czy ustawodawca zwykły to konstytucyjnie gwarantowane prawo zapewnił, a jeżeli tak, przed jakim sądem i w jakiego rodzaju procedurze. Nie jest przecież tak, że wszystkie spory jednostki z administracją rozpoznają sądy administracyjne, bo do tego potrzebny jest – w myśl art. 184 Konstytucji – wyraźny przepis ustawy. Nie każda zatem podejmowana przez administrację aktywność podlega weryfikacji przez sąd administracyjny.

Konstruowanie przez ustawodawcę różnorodnych form działania podmiotów funkcjonujących w sferze prawa publicznego mieści się niewątpliwie w ramach przysługującej ustawodawcy swobody kreowania systemu prawnego. Panująca współcześnie różnorodność prawnych form działania administracji zdecydowanie wykracza poza enumerację zawartą w poszczególnych punktach art. 3 § 2 p.p.s.a. Wskazany zabieg legislacyjny jest nie tylko dopuszczalny, ale i powszechnie stosowany także w innych państwach demokratycznych, w celu uelastycznienia coraz bardziej obciążonej administracji (zob. np. E. Schmidt-Assmann, Verwaltungsrechtliche Dogmatik. Eine Zwischenbilanz zu Entwicklung, Reform und künftigen Aufgaben, Tübingen 2013, s. 87).

W odróżnieniu od wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a. aktów stosowania prawa, te wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. obejmują czynności i akty podejmowane przez administrację na podstawie bezpośrednio działającej normy prawnej. W tym przypadku nie dochodzi do konkretyzacji uprawnienia bądź obowiązku w drodze decyzji, postanowienia czy nawet inaczej nazwanego aktu stosowania prawa, lecz do wykonania ustawy polegającego na realizacji sprecyzowanego w przepisach prawa uprawnienia lub obowiązku jednostki (zob. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008/5/51, tenże Glosa do wyroku WSA z 19 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Gd 440/06, OSP 2007/10/115).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istota przedmiotowej uchwały nie spełnia wynikających z art. 45 ust. 1 Konstytucji warunków uznania zainicjowanego przez Województwo sporu za sprawę indywidualną. I przede wszystkim dlatego roszczenie Województwa nie może zyskać ochrony sądowej. Kwestia formy prawnej działania Komitetu jest w tym przypadku wtórna.

Przesądzenie tego, że nie mamy do czynienia ze sprawą indywidualną wyklucza wystąpienie w tym postępowaniu przesłanki nieważności, na którą powołano się w skardze kasacyjnej. Zauważyć bowiem należy, że w ujęciu ustrojowym Komitetowi nie przysługuje status organu administracji publicznej. Nie został on także wyposażony w kompetencje do rozstrzygania spraw indywidualnych w postępowaniu administracyjnym, o czym dalej. Nie ma zatem także cech organu administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym (na ten temat zob. np. W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 7 i n.). Nie przysługuje mu zatem w świetle art. 25 § 1 p.p.s.a. zdolność sądowa. Komitet jest natomiast jednostką organizacyjną posiadającą pewną samodzielność w relacjach z odpowiednimi instytucjami Unii Europejskiej w zakresie realizacji funduszy europejskich. W polskiej strukturze administracji publicznej komitet funkcjonuje w ramach struktury Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej. Dlatego zasadnie w postępowaniu przed sądem administracyjnym to Ministrowi Funduszy i Polityki Regionalnej przypisano zdolność sądową, zastrzegając jednocześnie w zaskarżonym postanowieniu wyraźnie, że przedmiotem skargi jest – zgodnie z wolą skarżącego – uchwała nr 4 Komitetu Monitorującego działającego przy Ministrze Funduszy i Polityki Regionalnej, nie zaś uchwała tego Ministra.

Nieuzasadnione zatem pozostają zarzuty naruszenia art. 32 w związku z art. 25 § 1 i art. 26 § 1 p.p.s.a. Postanowienie zredagowano prawidłowo; jego treść nie narusza prawa, a zatem o naruszeniu art. 138 ani art. 166 p.p.s.a. nie może być mowy. Nie naruszono także art. 141 § 4 p.p.s.a., bo uzasadnienie postanowienia zawiera wszystkie wymagane przez przepisy prawa elementy. Motywy skonstruowano wszechstronnie, stanowisko Sądu pierwszej instancji jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości. Trafne są także wywody Sądu Wojewódzkiego odnoszące się do braku po stronie skarżącego interesu prawnego. Interes ów w postępowaniu przed sądem administracyjnym wynikać musi z przepisu prawa, którego naruszenia upatrywać można w działaniu bądź zaniechaniu organu administracji publicznej w sprawie indywidualnej. Skoro w tej sprawie nie mamy do czynienia ze sprawą indywidualną, to i naruszenie interesu jednostkowego nie mogło mieć miejsca. Nie doszło zatem do naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a.

Nieuzasadnione są także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Skarga kasacyjna należy do środków prawnych sformalizowanych i przesłanką prawidłowości jej sporządzenia jest precyzyjne sformułowanie zarzutów. Artykuł 5 ustawy o zasadach realizacji zadań składa się z wielu mniejszych jednostek redakcyjnych. Skarżący nie wskazał, której z nich podniesiony zarzut dotyczy. Z kolei przepis art. 4 ust. 2 lit. d rozporządzenia 2020/2092 zawiera adresowaną do państw członkowskich dyrektywę w zakresie ukształtowania systemu sądowej kontroli legalności działań organów administracji wykonujących budżet Unii oraz sprawujących kontrole finansowe i monitorowanie oraz organów ścigania. W rodzimym systemie – jak już wyjaśniono – zasadą jest, że uruchomienie sądowej kontroli administracji publicznej zależy od zidentyfikowania opartego na prawie roszczenia w sprawie indywidualnej. Jeżeli zatem w rezultacie aktywności wymienionych w art. 4 ust. 2 lit. a-c rozporządzenia 2020/2092 organów doszłoby do ingerencji w sferę praw lub obowiązków jednostki, to w świetle art. 45 ust. 1 Konstytucji prawo do sądu jest zapewnione. Nie oznacza to jednak, jak też już wskazano, że prawo to będzie realizowane przed sądem administracyjnym. W tej sprawie nie mamy jednak do czynienia ze sprawą indywidualną w rozumieniu tego przepisu ustawy zasadniczej. Wykonanie przewidzianego w art. 19 ustawy o zasadach realizacji zadania polegającego na monitorowaniu wykonywania programu samoistnie takiego roszczenia nie kreuje.

Podsumowując, Sąd Wojewódzki zasadnie postanowił o odrzuceniu skargi, w konsekwencji nie doszło do naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Odnosząc się natomiast do wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008/2, poz. 23 stwierdził, że przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi. Obowiązek respektowania przytoczonego stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie wynika z wynikającej z art. 269 § 1 p.p.s.a. ogólnie wiążącej mocy uchwał.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.