Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. i A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 213/16 w sprawie ze skargi M. R. i A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 213/16 oddalił skargę M. R. i A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta Białegostoku odmówił M. i A. R. przyznania środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego za I kwartał 2015 r. w kwocie 2.307,95 zł.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w I kwartale 2015 r. w skład rodziny M. i A. R. wchodziło 6 osób: 2 osoby dorosłe i 4 dzieci umieszczonych w zawodowej rodzinie zastępczej (rodzina zastępcza została rozwiązana w trybie natychmiastowym postanowieniami Sądu Rejonowego w Białymstoku z dnia 24 kwietnia 2015 r. w sprawach o sygn. akt IV Nsm 334/15, 333/15, 338/15). Na podstawie dokumentów złożonych przez wnioskodawców organ stwierdził, że łączna kwota dochodu rodziny w I kwartale 2015 r. wyniosła 27.075,69 zł, a wydatki na: czynsz, energię elektryczną, abonament telewizyjny i radiowy – 2.307,95 zł, co stanowiło 8,52% wysokości środków finansowych rodziny. Pomimo wezwania zainteresowanych do wykazania innych wydatków związanych z utrzymaniem dzieci, przebywających w rodzinie zastępczej, dodatkowych dokumentów nie złożono. Z dwóch opinii Zespołu ds. Pieczy Zastępczej (jednostki Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Białymstoku) wynikało, że brak jest zasadności przyznania zawodowej rodzinie zastępczej środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego, ponieważ jej sytuacja finansowa jest dobra.

Od powyższej decyzji M. R. i A. R. złożyli odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja o przyznaniu środków finansowych na utrzymanie lokalu rodziny zastępczej jest decyzją związaną tzn. zależy m.in. od potwierdzenia, przez organizatora pieczy zastępczej, zasadności przyznania tych środków. Zasadność tę należało badać poprzez ustalenie, w jakim stopniu obciąża rodzinę utrzymanie lokalu mieszkalnego poprzez porównanie wydatków w stosunku do dochodów rodziny. W tym przypadku wydatki na utrzymanie lokalu wyniosły 8,52% całości osiąganych dochodów, co w ocenie organu stanowiło znikome obciążenie budżetu rodziny. Zdaniem Kolegium żądanie, przez organ I instancji, przedłożenia jeszcze innych dokumentów na okoliczność dodatkowych kosztów poniesionych na utrzymanie dzieci, miało na celu zgromadzenie argumentów do zasadności przyznania wnioskowanej pomocy. Brak takich dokumentów nie świadczyło o przypisaniu wnioskodawcom, wbrew ich przekonaniu, zarzutu odmowy lojalnego współdziałania z organem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, M. i A. R. zarzucili decyzji:

1) naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. polegające na załatwieniu sprawy bez wnikliwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego;

2) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na oparciu decyzji na opinii organizatora pieczy zastępczej, która to opinia nie zawierała wszechstronnej oceny sytuacji życiowej i materialnej skarżących, a jedynie brała pod uwagę kryterium dochodowe rodziny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę powołał się na art. 83 ust. 2 i 3a ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 332 ze zm.) i wskazał, że z treści ww. przepisów wynika, że przyznanie środków pieniężnych na pokrycie wydatków mieszkaniowych nie jest dowolne, bowiem muszą być spełnione dwa kryteria, wśród których istotne znaczenie ma opinia organizatora rodzinnej pieczy zastępczej. Opinia taka (dla której kryterium ocennego ustawodawca nie określił) ma na celu przeprowadzenie analizy kondycji finansowej rodziny zastępczej na co składają się, niewątpliwie, dochody i wydatki rodziny związane z utrzymaniem lokalu i jego eksploatacją.

Zdaniem Sądu, gdyby ustawodawca założył, że należy przyznać rodzinie zastępczej środki finansowe w takiej wysokości o jakie wnioskuje, bez żadnej kontroli jej sytuacji finansowej, to zbędnym byłoby powoływanie instytucji opiniodawczej, jaką jest organizator rodzinnej pieczy zastępczej.

W ocenie Sądu organy obu instancji właściwie przeanalizowały stan faktyczny sprawy i wbrew zarzutom skargi, nie naruszyły przepisów art. 7 i 77 k.p.a. W sprawie nie budzą wątpliwości ustalenia, że skarżący tworzyli rodzinę zastępczą dla czworga dzieci do dnia 24 kwietnia 2015 r., kiedy to rodzina zastępcza została rozwiązana orzeczeniami Sądu, w trybie natychmiastowym. Zatem, mieli prawo domagać się zwrotu wydatków mieszkaniowych za I kwartał 2015 r. Jednakże przeszkodą do zwrotu wydatków mieszkaniowych stała się negatywna opinia, wydana przez Zespół ds. Pieczy Zastępczej przy Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w Białymstoku, wydana w dniu 25 czerwca 2015 r. i ponowiona w dniu 12 listopada 2015 r. Opinie Zespołu zostały ocenione przez organy wydające decyzję w sposób prawidłowy, a fakty w nich zawarte, w odniesieniu do sytuacji finansowej rodziny, nie zostały zakwestionowane przez skarżących. Obliczono (co nie budziło sprzeciwu skarżących), że w I kwartale 2015 r. dochody 6-osobowej rodziny wyniosły 27.075,69 zł, a wydatki mieszkaniowe – 2.307,95 zł, z czego wynika, że utrzymanie lokalu mieszkalnego stanowiło 8,52% całości osiągniętych dochodów. Ponieważ skarżący nie złożyli dowodów na okoliczność poniesienia innych kosztów, niż we wniosku z dnia 6 maja 2015 r. związanych z lokalem (np. remont, dodatkowe opłaty), w opinii słusznie uznano, że sytuacja rodziny jest dobra i nie potrzebuje wsparcia finansowego. Opinię wydaje się, zgodnie z brzmieniem art. 83 ust. 3a ustawy dla potwierdzenia bądź niepotwierdzenia potrzeby przyznania środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego rodziny zastępczej.

Sąd nie podzielił zarzutów skargi, że organ odmawiając przyznania środków, stosował kryterium dochodowe, niezgodnie z treścią art. 83 ust. 2 i 3a ustawy ani nie ocenił wnikliwie sytuacji finansowej rodziny. Matematyczne ustalenie dochodów rodziny i wydatków mieszkaniowych nie zmierzało do obliczania kryterium dochodowego przypadającego na członka rodziny (co jest obowiązkowo stosowane np. przy przyznawaniu rożnego rodzaju zasiłków z pomocy społecznej), lecz do oceny w jakim stopniu utrzymanie lokalu mieszkalnego obciąża budżet rodziny i czy to obciążenie nie skutkuje obniżeniem dotychczasowego poziomu funkcjonowania rodziny. Sąd przyznał rację organom, że wydatki na utrzymanie lokalu mieszkalnego, stanowiące 8,52% całości osiągniętych dochodów, stanowiły znikomy koszt w budżecie rodzinnym.

Sąd podkreślił, że odwoływanie się skarżących do innych pozytywnych dla nich decyzji, za poprzednie okresy, nie jest przedmiotem tej sprawy i nie podlega ocenie. Odnosząc się natomiast do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] września 2015 r. uchylającej poprzednią decyzję organu I instancji, zauważono, że merytorycznie nie rozstrzygała ona sprawy, lecz zawierała wskazówki do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez ustalenie przez organ I instancji okresu na jaki świadczenie finansowe miałoby być przyznane i ponownego sporządzenia opinii, jak również zastosowania odpowiednich podstaw prawnych. Te zalecenia zostały wykonane przez organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. R. i A. R., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 83 ust. 2 i 3a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że negatywna opinia, organizatora pieczy zastępczej stanowi przesłankę do odmowy udzielenia rodzinie zastępczej świadczenia na utrzymanie lokalu mieszkalnego, a kryterium dochodowe stosowane przez organ I Instancji jest zgodne ze wskazanym przepisem, podczas gdy ustawodawca, wskazuje jedynie na obligatoryjne przyznanie wnioskowanego świadczenia w przypadku spełnienia wskazanych w art. 83 ustawy przesłanek przebywania w rodzinie zastępczej co najmniej 3 dzieci i uzyskanie pozytywnej opinii organizatora pieczy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia;

2) zasądzenie kosztów postępowania odwoławczego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Jednocześnie M. R. i A. R., podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a., oświadczyli, że zrzekają się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w § 2 cytowanego przepisu. W rozpoznawanej sprawie żadna z tych przesłanek nie zachodzi, zatem sprawa mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

W skardze kasacyjnej M. R. i A. R. zarzucili Sądowi I instancji jedynie naruszenie prawa materialnego, nie formułując zarzutów procesowych, co oznacza, że przyjęta w zaskarżonym wyroku ocena ustalonego przez organy stanu faktycznego nie została podważona.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do wykładni art. 83 ust. 3a w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, stosownie do którego starosta jest zobowiązany przyznać środki finansowe na utrzymanie lokalu mieszkalnego rodzinie zastępczej zawodowej, w której umieszczono powyżej 3 dzieci oraz jeżeli potrzeba przyznania tych środków zostanie potwierdzona w opinii organizatora rodzinnej pieczy zastępczej. W ocenie skarżących kasacyjnie przepis ten wskazuje na obligatoryjne przyznanie wnioskowanego świadczenia w przypadku spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 83 ustawy. Zdaniem strony, osiągany dochód nie może być natomiast uznawany za przesłankę skutkującą negatywną opinią organizatora rodzinnej pieczy zastępczej i odmową przyznania świadczenia. Z poglądem tym nie można się zgodzić.

Zwrócić należy uwagę, że celem przyznania świadczenia określonego 83 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej jest poprawa sytuacji finansowej rodziny zastępczej. W związku z powyższym starosta zobowiązany (w przypadku zawodowej rodziny zastępczej) jest do partycypowania w kosztach utrzymania infrastruktury technicznej i mediów służących prawidłowemu wypełnianiu funkcji pieczy zastępczej. Prawo to jednakże nie może być uznane za bezwarunkowe. Poza koniecznością spełnienia podstawowego warunku, jakim jest sprawowanie pieczy nad co najmniej czworgiem dzieci lub osób dorosłych, dodatkowo organizator rodzinnej pieczy zastępczej zobligowany jest potwierdzić zasadność przyznania tych środków. Na tę okoliczność organizator ten wydaje opinię. Opinia ta, sprowadza się do oceny zasadności wydatkowania środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego i jest podstawą do wydania decyzji administracyjnej.

Podkreślić przy tym należy, że ustawodawca, uzależniając wydanie pozytywnej decyzji o przyznaniu środków finansowych na utrzymanie lokalu od opinii uznającej zasadność przyznania środków nie określił kryteriów wydawania takiej opinii. Należy zatem podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, że podstawowym kryterium przy badaniu zasadności przyznania środków powinno być ustalenie w jakim stopniu utrzymanie lokalu mieszkalnego obciąża rodzinę, co możliwe jest poprzez porównanie wydatków ponoszonych na mieszkanie do dochodów uzyskiwanych przez rodzinę. Matematyczne ustalenie dochodów rodziny i wydatków mieszkaniowych nie zmierza natomiast do obliczania kryterium dochodowego przypadającego na członka rodziny.

Jak wynika z akt sprawy organizator rodzinnej pieczy zastępczej - Zespół ds. Pieczy Zastępczej w dniu 25 czerwca 2016 r. wydał opinię w sprawie przyznania środków finansowych oraz w dniu 12 listopada 2015 r. opinię uzupełniającą. Z ich uzasadnienia wynika, że na miesięczny dochód rodziny zastępczej w I kwartale 2015 r. składało się wynagrodzenie M. R. z tytułu pełnienia funkcji zawodowej rodziny zastępczej w wysokości 1.825,23 zł netto, wynagrodzenie A. R. w wysokości 3.200 zł netto oraz świadczenie wypłacane na pokrycie kosztów utrzymania czworga wychowanków w rodzinie zastępczej w łącznej wysokości 4.000 zł. Na utrzymanie lokalu mieszkalnego rodzina zastępcza poniosła wydatki w łącznej wysokości 2.307 zł, co spowodowało że koszty ponoszone na utrzymanie lokalu mieszkalnego skarżących kasacyjnie stanowiły średnio 8,52% całkowitych środków finansowych będących w dyspozycji rodziny. Powyższych ustaleń skarżący kasacyjnie nie zakwestionowali, a zatem uznać należy, że sytuacja finansowa rodziny w rozpatrywanym okresie była dobra i umożliwiająca zaspokojenie potrzeb małoletnich dzieci w rodzinie zastępczej. Negatywna opinia organizatora rodzinnej pieczy zastępczej uzasadniała zatem odmowę przyznania środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.