Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Asesor WSA Joanna Brzezińska Protokolant Starszy specjalista Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2009 r. sprawy ze skargi R.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...] Burmistrz, działając na podstawie art. 98 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, póz. 2603 ze zm.), Uchwały Rady Miejskiej Nr XVII/116/07 z dnia [...] grudnia 2007 r. (Dz. U Woj. z 2008 r, nr 5, póz. 136) oraz art. 104 k.p.a., ustalił opłatę adiacencką w wysokości 24.226,00 złotych dotyczącą nieruchomości położonych w [...] oznaczonych w ewidencji gruntów, jako działki nr ewid. [...], do której uiszczenia zobowiązany został R.O..

W uzasadnieniu organ podał, iż nieruchomości stanowiące własność R.O. położone we wsi [...] (KW [...]), przeznaczone zostały w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako teren zabudowy letniskowej i mieszkaniowej jednorodzinnej, tereny dróg dojazdowych stanowiących również korytarze infrastruktury technicznej, tereny zieleni trawiastej pod istniejącą linią elektryczną (uchwała Rady Miejskiej Nr XXX/175/05 z dnia [...] lipca 2005 r., ogłoszona w Dz. U. Woj. z 2005 r., nr 67, póz. 1259).

Organ wskazał, iż ostateczną decyzją Burmistrza z dnia [...] czerwca 2006 r. Nr [...], zatwierdzony został podział wyżej wymienionych nieruchomości na dwadzieścia pięć nowo utworzonych działek o łącznej pow 2.2992 ha, przeznaczonych pod zabudowę letniskową i mieszkaniową jednorodzinną, tereny dróg dojazdowych stanowiących również korytarze infrastruktury technicznej, tereny zieleni trawiastej pod istniejącą linią elektryczną.

Organ podał, iż z operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego wynika, iż wartość nieruchomości o nr ewid. [...] przed podziałem wynosiła 214.100,00 złotych, a po podziale na trzynaście działek wartość nieruchomości wyniosła 297.500,00 złotych, co stanowi różnicę wzrostu w wysokości 83.400,00 złotych. Natomiast wartość nieruchomości o nr ewid. [...] przed podziałem wynosiła 226.900,00 złotych, a po podziale na dwanaście działek wartość nieruchomości wyniosła 307.300,00 złotych, co stanowi różnicę wzrostu w wysokości 80.400,00 złotych. Należna opłata adiacencka, jak wskazał organ, naliczona została na podstawie uchwały Rady Miejskiej nr XVIl/116/07 z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej uchwalonej przy wzroście wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. U. Woj. z 2008 r., nr 5, póz. 136), która to stawka wynosi 27%.

W dalszej części uzasadnienia organ ustosunkował się do poszczególnych zarzutów wniesionych przez pełnomocnika R.O. – Z.O.. Na zarzut, że działka nr ewid. [...] posiadała powierzchnię 1,04 ha, a po podziale ubyło 490 m2, działka [...] też miały różnice i brakuje ok. 10 m2 (co do tych dwóch działek nie wniósł uwag), organ wyjaśnił, że powierzchnia działki została zmierzona przez uprawnionego geodetę. Ponadto na podstawie wykazu zmian gruntowych dokonano zmian w ewidencji gruntów i budynków, podział obejmował już działkę o zmniejszonej powierzchni.

Na zarzut pełnomocnika strony, dlaczego nie była wzięta wycena gruntów sprzed podziału wynosząca 25 zł/m2 przyjęta w uchwalonym planie z [...] lipca 2005 r. Nr XXX/175/05, organ wskazał, iż w planie zagospodarowania przestrzennego istnieje wymóg podania analizy skutków finansowych uchwalenia tego planu. Wynikające z tego ceny gruntów nie mogą być podstawą do naliczenia rzeczywistej opłaty adiacenckiej. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego wyjaśnienia dlaczego wszczęcie postępowania w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej nastąpiło w terminie odległym po podziale nieruchomości, organ podał, iż ustawodawca wyznaczył 3 letni okres do ustalenia opłaty adiacenckiej od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, wobec czego nie naruszone zostało prawo strony, bowiem organ w przepisanym terminie podjął czynności do ustalenia opłaty.

Natomiast na pytanie pełnomocnika strony jakie koszty poniosła gmina związane z przedmiotowym gruntem przed i po podziale organ podał, iż zgodnie art. 97 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami koszty związane z podziałem nieruchomości obciążają osobę, która wnosi o podział nieruchomości. Dodano, iż wniosek w sprawie żądania doręczenia operatów szacunkowych dotyczących wysokości opłaty adiacenckiej w odniesieniu do działek nr [...], zostały odebrane osobiście przez pełnomocnika strony.

Podsumowując organ powołał się w uzasadnieniu decyzji na treść art. 98 a ustawy o gospodarce nieruchomościami uznając, że opłata adiancencka jest należna gminie z tytułu podziału nieruchomości.

W odwołaniu wniesionym od w/w decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pełnomocnik strony podniósł, iż nie zgadza się z zaskarżoną decyzją, domagając się jej uchylenia. Odwołujący wskazał, iż podział przedmiotowych nieruchomości nastąpił z urzędu i był wykonany zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto wskazał, iż Trybunał Konstytucyjny uchylił art. 98 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc straciła moc część uchwały Rady Gminy i Miasta z dnia [...] listopada 2000 r. dotycząca opłaty adiacenckiej, który to przepis dotyczył podziału i wydzielenia dróg publicznych. Odwołujący zwrócił uwagę, iż w wyroku Trybunał doprecyzował, że opłata nie jest należna, jeżeli podział nieruchomości dokonywany jest na wniosek i wynika z miejscowego planu. Ponadto w ocenie odwołującego w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 36 pkt 4 związany z opłatą planistyczną za przekształcenie gruntów na budowlane. Dodatkowo strona podważyła rzetelność opracowanego operatu szacunkowego ze względu na przywołanie nieobowiązujących przepisów oraz przyjęte ustalanie dotyczące wartości poszczególnych działek przed i po podziale. Dotyczy to również zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...] marca 2008 r., w którym zostały przywołane nieobowiązujące przepisy dotyczące wysokości stawki opłaty adiacenckiej zmienionej na 27%, 1,5 roku po podziale nieruchomości (uchwała z dnia [...] grudnia 2007 r. Nr XVII/116/07).

Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 39 ust. 5 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j .t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591, ze zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (j, t. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, póz. 856, z późn. zm.), art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071, z późn. zm.) oraz art. 98a ust. 1, ust. 1a w zw. z art. 146 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.1. Dz. U. z 2004 r. Nr 261 póz. 2603 ze zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazał na treść przepisów prawa będących podstawą jej wydania w tym art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej ustawą. Organ podkreślił, iż wysokość stawki procentowej w/w opłaty ustala rada gminy w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Mocą zaś art. 98a ust. 1a ustawy, jak podkreślił organ, ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stalą się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwala rady gminy, o której mowa w ust. 1. SKO zwróciło uwagę, iż do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentowa obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Organ wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie Burmistrz decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Nr [...] zatwierdził podział przedmiotowych nieruchomości, która stała się ostateczna w dniu [...] lipca 2006 r. (adnotacja organu na decyzji). Natomiast ustalona przez Burmistrza decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...] opłata adiacencka dotycząca przedmiotowych nieruchomości naliczona została w oparciu o stawkę w wysokości 27%, ustaloną uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 2007 r. nr XVII/116/07. Zdaniem organu porównanie obu dat-ostateczności decyzji zatwierdzającej podział ([...] lipca 2006 r.) opisanych wyżej nieruchomości oraz daty podjęcia przez radę gminy opisanej uchwały pozwala stwierdzić, że w dacie ostateczności decyzji o podziale, niniejszej uchwały nie było w obrocie prawnym, a więc nie mogła stanowić w żadnym razie podstawy do jej ustalenia. SKO podkreśliło również, że wysokość ustalenia opłaty adiacenckiej przez organ I instancji nie koresponduje z ustaleniami zawartymi w operacie szacunkowym opracowanym w kwietniu 2008 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M.S. (str. 23).

Organ odwoławczy podkreślił, iż w myśl art. 98a ust. 1a ustawy możliwość wymierzenia opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku jej podziału jest uzależnione od obowiązywania w dniu jej ostateczności, uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki procentowej tej opłaty. Brak uchwały wyłącza możliwość wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. SKO wskazało, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwolił stwierdzić czy w momencie ostateczności decyzji ustalającej podział nieruchomości obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej, a organ I instancji nie wyjaśnił tej okoliczności w uzasadnieniu podjętej decyzji, czym naruszono art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 11 kpa. Dodatkowo odnosząc się do zarzutów odwołującego SKO wyjaśniło: co do zgłoszonych wątpliwości ustaleń w operacie szacunkowym, iż art. 98a ust. 1 ustawy określa sposób ustalania wartości nieruchomości przed i po podziale. Rzeczoznawca majątkowy w opracowanym operacie zastosował podejście porównawcze metoda korygowania ceny średniej. Zgodnie z art. 146 ust. 1a ustawy ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającego wartość nieruchomości. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ustawy), Organ odwoławczy powołując się na art. 157 ust. 1 ustawy podał, iż oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, zatem zastrzeżenia w sposobie ustalenia opłaty przez innego rzeczoznawcę tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzonego już operatu szacunkowego. Organ dodatkowo podkreślił, że wzrost wartości nieruchomości związanej z jej podziałem powoduje obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej, której pojęcie zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 11 ustawy. Poza tym przywołany przez odwołującego art. 36 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 póz. 717 z późn. zm.), przewiduje obowiązek zapłaty tzw. "renty planistycznej" jeżeli z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrośnie wartość nieruchomości. Świadczenie powyższe związane ze wzrostem wartości nieruchomości nakładane są na właściciela po spełnieniu określonych przesłanek, ustalane są w odrębnych tokach postępowania administracyjnego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł R.O.. Skarżący w treści skargi wskazał na wątpliwości, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji, jednocześnie ponownie powołał się na zarzuty i argumenty uprzednio zawarte w odwołaniu do SKO.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 11 lutego 2009 r. pełnomocnik skarżącego podał, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] SKO utrzymało w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. Burmistrza ustalająca opłatę adiacencką dotyczącą nieruchomości – działek o numerach ewid. [...] (pełnomocnik załączył do akt kserokopie w/w decyzji). Pełnomocnik skarżącego sprecyzował ponadto, iż jego zdaniem SKO prawidłowo uchyliło decyzję organu I instancji, natomiast nieprawidłowo zasugerowało organowi I instancji poszukiwanie innej uchwały dotyczącej opłaty adiacenckiej i od Sądu oczekuje rozstrzygnięcia, czy ta sugestia, która skutkowała niekorzystnymi dla niego decyzjami ustalającymi wyższą opłatę, była uprawnioną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podstawę prawną wydania decyzji w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału stanowi art. 98 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Ustawa o gospodarce nieruchomościami w obecnym brzmieniu, wprowadzonym od dnia 22 października 2007 r. ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173 poz. 1218), przewiduje w art. 98 a ust. 1 a, iż ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Wprowadzona przez ustawodawcę nowelizacja nie stanowi w istocie zmiany stanu prawnego, lecz doprecyzowanie treści przepisu wyrażającego wolę ustawodawcy w tym zakresie.

Przesłanką wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką jest wydanie przez wójta, burmistrza albo prezydenta, przewidzianej w art. 96 cytowanej ustawy, decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości oraz wzrost wartości nieruchomości. Z treści art. 98 a ust. 1 ustawy wynika nadto, iż koniecznym wymogiem wymierzenia opłaty adiacenckiej jest istnienie uchwały rady gminy określającej stawki procentowej tej opłaty. W sytuacji, gdy rada gminy nie uchwali uchwały określającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej, opłata ta nie może być wymierzona. Uchwała rady gminy w przedmiocie wysokości opłaty adiacenckiej ma charakter normy powszechnie obowiązującej i stanowi prawo miejscowe. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2002 r. sygn. I SA 30 62/01 lex Nr 82647).

W niniejszej sprawie, decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości została wydana w dniu [...] czerwca 2006r. i stała się ostateczna w dniu [...] lipca 2006r. Burmistrz wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2008r. nakładającą na skarżącego R.O. obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej działkami nr ewid. [...] spowodowanej jej podziałem ustalił jej wysokość w oparciu o uchwalę Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 2007r. nr XVII/116/07 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej od wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału podjęta, która została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 5 poz. 136).

Z okoliczności sprawy wynika – na co trafnie zwrócił uwagę organ II instancji - iż w dacie i jej ustatecznienia się decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości nie funkcjonowała w obrocie prawnym uchwała Rady Miejskiej wskazana w decyzji Burmistrza regulująca kwestię stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

W sytuacji braku w dacie podziału nieruchomości uchwały określającej wysokość opłaty, nie byłoby zatem możliwe wymierzenie takiej opłaty, nawet jeżeli uchwała taka obowiązywała w dacie wydawania decyzji o ustaleniu opłaty. Podkreślić należy, iż w ciągu 3 lat od dokonania podziału, w którym to okresie mogło nastąpić wymierzenie opłaty adiacenckiej, stan prawa miejscowego odnośnie stawki procentowej opłaty adiacenckiej mógł ulegać zmianom, polegającym zarówno na zmianie wysokości tej stawki, jak również na uchwaleniu bądź utracie mocy obowiązującej uchwały rady gminy regulującej tę kwestię. Osoba decydująca się na dokonanie podziału nieruchomości winna znać konsekwencje prawne tego podziału, w tym wymiar obciążenia opłatą adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, wynikający z treści uchwały obowiązującej w dacie podziału. Zasadność wymierzenia i wysokość takiej opłaty nie może być natomiast uzależniona od daty podjęcia przez organ decyzji o ustaleniu opłaty. Niezależnie zatem od daty wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką wysokość stawki procentowej tej opłaty nie może przekraczać stawki wynikającej z uchwały obowiązującej w dacie ostatecznego podziału. W sytuacji, gdyby w tej dacie nie obowiązywał akt prawny określający stawkę opłaty, wymierzenie opłaty nie jest w ogóle możliwe. W wyroku z dnia 23 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 897/04, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wymierzenie opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy, regulującego poprzednio kwestię opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek podziału, jest dopuszczalne, jeżeli w chwili podziału obowiązywała uchwała rady gminy o ustaleniu stawki procentowej tej opłaty. Sąd ten wskazał, iż z celowościowej wykładni tego przepisu wynika, że możliwość wymierzenia opłaty jest uzależniona od uprzedniego, przed dokonaniem podziału, ustalenia przez radę gminy stawki procentowej tej opłaty. Za przyjęciem takiej argumentacji przemawia podobieństwo tej opłaty do opłaty wymierzanej na podstawie art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz fakt, iż z treści art. 145 ust. 2 w związku z art. 98 ust. 4 ustawy wynika jedynie możliwość wymierzenia opłaty. Sąd ten stwierdził, iż dopuszczenie możliwość wymierzenia opłaty mimo braku uchwały w dacie podziału prowadziłoby do nierównego traktowania podmiotów będących w tej samej sytuacji, jedne osoby mogłyby być obciążone opłatą, gdyby uchwała rady gminy została podjęta w ciągu 3 lat, a inne nie zostałyby obciążone takim obowiązkiem, gdyby w terminie 3 - letnim uchwała taka nie została podjęta. Nadto, w przytoczonym wyroku wskazano, iż zgodnie z zasadą nieretroakcji przepisów prawa, jakim w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jest uchwała rady gminy stanowiąca akt prawa miejscowego, wymierzenie opłaty adiacenckiej na podstawie późniejszej uchwały rady gminy wiązałoby się ze wstecznym działaniem tej uchwały, a wymaganie uprzedniego istnienia uchwały odpowiada konstytucyjnym standardom państwa prawnego, pozwala bowiem obywatelom na podejmowanie, odpowiadającej ich interesowi decyzji co do dokonania lub zaniechania podziału nieruchomości. (vide: Wokanda 2005/6/36) Takie też stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 9 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 419/2003(Lex Nr 235067)

Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie przyjęło, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie w jednoznaczny sposób czy w momencie ostateczności decyzji ustalającej podział nieruchomości obowiązywała uchwała rady gminy ustalającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej. Ponieważ ustalenie tej kwestii ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy organ II instancji prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2008r. i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uprawnione było do podjęcia zaskarżonej decyzji treścią przepisu art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy może zatem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Za poglądami judykatury można przyjąć, że wydanie decyzji kasacyjnej tego rodzaju może nastąpić tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (por. wyr. WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2005 r., I SA/Wa 237/05, niepubl.; wyr. NSA z dnia 2 kwietnia 2001 r., IV SA 208/99, niepubl.; wyr. NSA z dnia 21 grudnia 2000 r., I SA 430/99, niepubl.).

Sąd uznał, iż merytoryczne rozpoznania sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze mogłoby doprowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Rozstrzygnięcie organu II instancji jest bowiem takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Nie spełnia powyższego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz ,Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2005r. , s. 96-97, por. także wyr. NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35; wyr. NSA z dnia 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00, niepubl.). Dlatego właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyr. NSA z dnia 29 kwietnia 1999 r., I SA/Łd 112/98, niepubl.; wyr. NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Chodzi zatem o to, by "przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (uzasadnienie uch. SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 82).

Przenosząc wskazane rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż obowiązkiem organu pierwszej instancji tj. Burmistrza było rozpoznanie sprawy ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości z tytułu jej podziału w oparciu o obowiązujące w dniu ostateczności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości przepisy prawne. Istotnym elementem wymagającym sprawdzenia jest data ogłoszenia uchwały Rady Miejskiej w sprawie stawki procentowej opłaty adiaceńskiej ustalanej przy wzroście wartości nieruchomości w wyniku jej podziału.

W tej sytuacji, badanie zarzutów skargi związanych z wadliwością wymiaru opłaty adiaceńskiej było zbędne.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.