Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia NSA Anna Ostrowska po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 października 2024 r. sygn. akt I SA/Ke 424/24 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 22 lipca 2024 r. nr SKO.RD-52/2708/383/2024 w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 24 października 2024 r., sygn. akt I SA/Ke 424/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 22 lipca 2024 r. nr SKO.RD-52/2708/383/2024 w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił skarżący, zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący wniósł również o zasądzenie zwrotu na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono obrazę prawa procesowego, tj.:

a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 w zw. z art. 11 oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 45a ust. 3a i art. 66 ustawy o rehabilitacji, poprzez dokonanie nieprawidłowej oceny zgormadzonego materiału dowodowego, pominięcie słusznego interesu skarżącego poprzez nieuwzględnienie, że skarżący poddał się badaniu lekarskiemu podczas którego nie zasugerowano mu, że jego stan zdrowia stanowi przeciwwskazanie do kierowania pojazdami, co potwierdza tym samym jego zdolność do kierowania pojazdami, które winno zastąpić wymagany przez organ dokument, a co winno skutkować spełnieniem ustawowej przesłanki, a finalnie umorzeniem niniejszego postępowania,

b) obrazę przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie art. 102 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o kierujących pojazdami poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie ziściły się przesłanki jego zastosowania, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że brak jest w sprawie uzasadnionych i poważnych zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierowcy co potwierdza przedłożone przez skarżącego zaświadczenie lekarskie na samym początku postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy kategorii AM, B,1, B, B+E, C1, C, C+E, nr [...], w związku z nieprzedstawieniem w wymaganym terminie orzeczenia lekarskiego o istnieniu lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika – najogólniej rzecz ujmując – że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – wobec ich prawidłowości – przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, a w konsekwencji zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do zaktualizowania się przesłanek wydania decyzji, o której stanowi art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o kierujących pojazdami.

Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

Zwłaszcza, że – co trzeba podkreślić – ocena zasadności, a co za tym idzie skuteczności zarzutów zmierzających do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie może pomijać, nie dość, że znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. oraz określonych tymi przepisami prawa koniecznych wymogów, którym w relacji do celu powinny odpowiadać stawiane na ich podstawie zarzuty oraz korespondujące z nimi ich uzasadnienie (por. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15 oraz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 oraz wyroki NSA z dnia: 11 października 2022 r., sygn. akt II GSK 581/19; 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II FSK 187/20; 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18; 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09), to również, że w przypadku skargi kasacyjnej będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, czytelność formułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także, jeżeli nie przede wszystkim, z jego treścią (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17). W tym też kontekście podkreślenia i zarazem przypomnienia wymaga, że konsekwencją zasady dyspozycyjności, o której mowa była na wstępie jest to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z dnia: 14 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5181/21; 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II FSK 2031/18; 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).

Uwzględniając znaczenie konsekwencji wynikających z przedstawionych uwag wprowadzających oraz operując w granicach zarzutów stawianych w skardze kasacyjnej trzeba stwierdzić, że nie podważają one zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.

Zwłaszcza, gdy w punkcie wyjścia – i zarazem w odpowiedzi na te zarzuty, o czym mowa dalej – przede wszystkim podnieść, że w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. – którego znaczenie eksponuje strona skarżąca (s. 4 skargi kasacyjne) – granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa (sprawa administracyjna) będąca przedmiotem zaskarżenia, której treść i zakres wyznaczają normy prawa determinujące treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzujące czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07; wyrok NSA z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 915/97), co w relacji do sprawy stanowiącej przedmiot orzekania Sądu I instancji oraz jej istoty odnosi się do kontroli zgodność z prawem wydanej na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o kierujących pojazdami decyzji ostatecznej o zatrzymaniu prawa jazdy kategorii AM, B,1, B, B+E, C1, C, C+E, nr [...], w związku z nieprzedstawieniem w wymaganym terminie orzeczenia lekarskiego o istnieniu lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Abstrahując już nawet od tego, że z art. 134 § 1 p.p.s.a., aż nadto jasno i wyraźnie wynika, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi – co stanowi konsekwencję obowiązywania w postępowaniu przed tym sądem zasady oficjalności – trzeba stwierdzić, że analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie potwierdza, że rozpoznając sprawę ze skargi na wymienioną decyzję Sąd I instancji nie uwzględnił znaczenia konsekwencji wynikających z przywołanego przepisu prawa. Mianowicie, że nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy, co gdyby istotnie nastąpiło, mogłoby stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 2349/17; wyrok NSA z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3805/18). Jeżeli z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika przy tym (s. 2 - 4), aby strona skarżąca wykazała zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji lub sytuacji rodzajowo im podobnej, to eksponowanie znaczenia konsekwencji wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a., które miałyby być nieuwzględnione i niedostrzeżone przez Sąd I instancji, nie może być uznane za przekonujące i trafne.

Zwłaszcza, że w koniecznym do tego zakresie nie dostrzega ich sama strona skarżąca.

Odpowiadając na podnoszone w pkt 1. lit. a) petitum skargi kasacyjnej naruszenie "[...] art. 151 ppsa w zw. z art. 80 w zw. z art. 11 oraz art. 77 § 1 k.p.a oraz w zw. z art. 45a ust. 3a i art. 66 ustawy o rehabilitacji przez dokonanie nieprawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, pominięcie słusznego interesu skarżącego, poprzez nieuwzględnienie, że skarżący poddał się badaniu lekarskiemu podczas którego nie zasugerowano mu, że jego stan zdrowia stanowi przeciwwskazanie do kierowania pojazdami co potwierdza tym samym jego zdolność do kierowania pojazdami, które winno zastąpić wymagany przez organ dokument a co winno skutkować spełnieniem ustawowej przesłanki a finalnie umorzeniem niniejszego postępowania" oraz na podnoszone w pkt 1. lit. b) jej petitum naruszenie [...] art. 102 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o kierujących pojazdami poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że [...] ziściły się przesłanki jego zastosowania podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że brak jest w sprawie uzasadnionych i poważnych zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierowcy co potwierdza przedłożone przez skarżącego zaświadczenie lekarskie na samym początku postępowania", trzeba przede wszystkim stwierdzić – wskazując przy tym, że wobec braku w ustawie o kierujących pojazdami jednostki redakcyjnej art. 102 ust. 1 pkt 2 lit. a), w kontekście stanowiska strony należałoby przyjąć, że odnosi się ono do art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a tej ustawy – zarzuty te nie mogą być uznane za uzasadnione, a co za tym idzie skuteczne, z następujących powodów.

Wobec tego, że przedmiot kontroli Sądu I instancji w rozpatrywanej sprawie stanowiła decyzja ostateczna o zatrzymaniu prawa jazdy kategorii AM, B,1, B, B+E, C1, C, C+E, nr [...], w związku z nieprzedstawieniem w wymaganym terminie orzeczenia lekarskiego o istnieniu lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, która została wydana na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o kierujących pojazdami – co uzasadnia wniosek, że to wymieniony przepis prawa wyznaczał zakres postępowania wyjaśniającego w rozpatrywanej sprawie, albowiem przedmiot postępowania (przedmiot sprawy) determinują normy prawa materialnego, które wyznaczają zakres koniecznych ustaleń, a tym samym zbiór koniecznych do załatwienia sprawy prawnie relewantnych faktów – trzeba stwierdzić, że w świetle jego treści nie ma podstaw, aby podważać zgodność z prawem zaskarżonego wyroku z pozycji stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Ich konstrukcja oraz uzasadnienie w ogóle bowiem nie uwzględnia treści art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o kierujących pojazdami, zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, w przypadku, między innymi, gdy osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem nie przedstawiła w wymaganym terminie orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, o którym mowa w art. 79 ust. 2, a w tym kontekście, że z punktu widzenia wyznaczonego nim zbioru koniecznych do ustalenia w sprawie faktów o prawnie istotnym znaczeniu, pozbawione tego znaczenia i waloru są – eksponowane przez stronę – okoliczności, zagadnienia i kwestie odnoszące się do jej kondycji zdrowotnej, a w konsekwencji odnoszące się do braku zaktualizowania się przesłanek wydania decyzji, o której jest mowa w art. 99 ust. 1 pkt 2 (w związku z art. 75 ust. 1 pkt 5) wymienionej ustawy, a mianowicie decyzji o skierowaniu na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, co miałoby – jej zdaniem – wynikać z wcześniej przez nią złożonych orzeczeń lekarskich z dnia 29 kwietnia 2024 r., które miałyby podważać zasadność kierowania jej na badania lekarskie (s. 2 - 4 skargi kasacyjnej).

Podkreślając w tej mierze, że nie chodzi o jakiekolwiek orzeczenie lekarskie, lecz o orzeczenie lekarskie pochodzące od lekarza uprawnionego, o którym jest mowa w art. 77 ustawy o kierujących pojazdami (zob. również np. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2024 r., sygn. akt II GSK 1310/23), trzeba podnieść, że w rozpatrywanej sprawie nie jest sporny fakt wydania decyzji, o której stanowi art. 99 ust. 1 pkt 2 (w związku z art. 75 ust. 1 pkt 5) wskazanej ustawy – która ma już walor decyzji prawomocnej, co stanowi konsekwencję oceny jej zgodności z prawem przeprowadzonej w sprawie sygn. akt I SA/Ke 372/23 – ani też fakt nieprzedstawienia przez stronę w wymaganym terminie orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, o którym jest mowa w art. 79 ust. 2 – a więc innymi słowy, fakt niewykonania tej decyzji przez stronę skarżącą – które to fakty implikowały wydanie przez uprawniony organ administracji decyzji, o której jest mowa w art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a), a mianowicie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy.

Wobec treści przywołanego przepisu prawa określającego treść kompetencji, o której w nim mowa, formę jej realizacji oraz faktyczną podstawę podejmowanego rozstrzygnięcia, za uzasadniony trzeba uznać wniosek – zwłaszcza gdy uwzględnić w tej mierze konwencję językową, którą operuje ustawodawca – że decyzja administracyjna o zatrzymaniu prawa jazdy ma charakter decyzji związanej, a to wobec jasno i wyraźnie określonych przesłanek jej podjęcia – "osoba posiadająca prawo jazdy [...] nie przedstawiła w wymaganym terminie orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, o którym mowa w art. 79 ust. 2" – co siłą rzeczy – oraz wbrew oczekiwaniom strony skarżącej – prowadzi do wniosku o wyłączeniu możliwości stosowania art. 7 k.p.a., który może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji administracyjnych podejmowanych na podstawie tzw. uznania administracyjnego, a więc innymi słowy w sytuacji pozostawienia organowi administracji "luzu decyzyjnego", jak określa się to w opisie wyboru konsekwencji prawnych normy prawa (materialnego) w decyzyjnym modelu stosowania prawa (por. w tej mierze również np. wyroki NSA z dnia: 18 grudnia 1995 r., sygn. akt SA/Kr 2198/94; 23 czerwca 1995 r., sygn. akt SA/Wr 2744/94).

Jeżeli w korespondencji do przedstawionych argumentów podnieść również, że strona skarżąca nie wyjaśniła w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle wymagań art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. (zob. np. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13), na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 80, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a., jako wzorców kontroli legalności zaskarżonej decyzji – zwłaszcza, że przez "wpływ", o którym jest mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy bowiem rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem, a związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc innymi słowy oznacza obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby (mógłby być) inny – ani też nie wyjaśniła i nie wykazała, z jakich powodów i dlaczego adekwatny wzorzec kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji miałby – jej zdaniem – stanowić "[...] art. 45a ust. 3a i art. 66 ustawy o rehabilitacji [...]" (s. 1 skargi kasacyjnej), który miałby zostać pominięty i niedostrzeżony przez Sąd I instancji, to również wobec tego rodzaju deficytów uzasadnienia skargi kasacyjnej stawiane w niej zarzuty należało uznać, za nieuzasadnione, przede wszystkim zaś za nieskuteczne.

W rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów należało stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.