II SA/Op 75/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-07-13	
Data wpływu	2021-02-04	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu	
Sędziowie	Beata Kozicka
Elżbieta Kmiecik
Krzysztof Bogusz /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6136 Ochrona przyrody	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	III OSK 7231/21	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 1219;  art. 115a  ust. 1; Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2021 r. sprawy ze skargi A w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu oddala skargę.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A w [...] (zwaną dalej też: "skarżącą" lub "A") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (zwanego dalej też: "SKO" lub "Kolegium") z dnia 30 listopada 2020 r., nr [...], wydana w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

A korzysta z instalacji 3 dzwonów spiżowych zamontowanych na wieży [...].

Mieszkanka budynku przy ul. [...] w [...] zgłosiła organowi administracji nadmierny hałas powodowany przez bicie dzwonów [...] [...] w [...]. W ramach właściwości miejscowej i rzeczowej Prezydenta Miasta Opola, jako organu administracji publicznej w sprawach ochrony środowiska, w dniu 9 października 2019 r. na terenie A przeprowadzone zostały oględziny, a w dniu 8 lipca 2020 r. przeprowadzone zostały pomiary hałasu impulsowego przenikającego do środowiska w trakcie działania dzwonów. Wyniki przeprowadzonych pomiarów przedstawione zostały w raporcie z dnia 13 lipca 2020 r. sporządzonym przez J. K.

Następnie, zawiadomieniem z dnia 22 lipca 2020 r. Prezydent Miasta Opola poinformował skarżącą A o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu.

Pismem z dnia 13 sierpnia 2020 r. skarżąca wniosła o umorzenie postępowania wywodząc, że nie istnieją okoliczności uzasadniające wydanie decyzji.

Działając na podstawie art. 115a ust. 1 w zw. z art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 1219) zwanej dalej "ustawą" lub w skrócie "p.o.ś.", decyzją z dnia 11 września 2020 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola określił dopuszczalne poziomy hałasu poza terenem A w [...], wyrażone równoważnym poziomem hałasu w porze dnia - LAeq D - 55 dB, a w porze nocy – LAeq N = 45 dB.

W uzasadnieniu decyzji, powołując się na wyniki przeprowadzonej kontroli organ ustalił, że w kościele A znajdują się 3 dzwony spiżowe umiejscowione na wieży kościelnej na wysokości ok. 35 m, które są wzbudzane elektroniczne. Dzwony używane są od poniedziałku do soboty w godzinach 7.30 i 18.00 - trzy dzwony, o godzinie 12.00 używany jest jeden dzwon, natomiast w niedzielę używane są 3 dzwony w godzinach 7.30, 9.00, 10,30, 12.00 i 17.30. W odniesieniu do dokonanych pomiarów hałasu organ wyjaśnił, że zgodnie z normą PN- ISO 1996-2:1999/A:2002 dźwięk wytwarzany przez dzwony [...] zaliczany jest do dźwięków o typowej impulsowości, wobec czego zasadne było zastosowanie podczas pomiarów wymogów załącznika nr 8: "Metodyka referencyjna wykonywania okresowych pomiarów hałasu impulsowego w środowisku, pochodzącego z instalacji lub urządzeń" do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów pobieranej wody (Dz. U, z 2019, r., poz. 2286).

Pomiary zostały przeprowadzone w 3 punktach pomiarowych: P1 (ul.[...]), P2 (na posesji przy ulicy [...] w świetle okna mieszkania osoby interweniującej) i P3 (ul. [...]).

W oparciu o wyniki ustalono, że równoważny poziom dźwięku A w porze dnia (podczas bicia dzwonów kościelnych), był większy od dopuszczalnej wartości 50 dB przyjętej dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (wg tabeli 1, poz. 3 rozporządzenia) o:

- 7,8 dB (LAeqD = 57,8 dB) w punkcie pomiarowym PI;

- 13,2 dB (LAeqD = 63,2 dB) w punkcie pomiarowym P2;

- 17,5 dB (LAeqD = 67,5 dB) w punkcie pomiarowym P3.

Wobec przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu podstawę prawną do wydania decyzji stanowił art. 115a ust. 1 p.o.ś.

Organ wyjaśnił, że A, która eksploatuje uruchamiane ręcznie lub mechanicznie dzwony, w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 48 p.o.ś., jest zakładem. Dzwony kościelne traktowane są bowiem jako instalacja, w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.o.ś. i wobec tego emisja ich dźwięku podlega rygorom tej ustawy. Jednocześnie, w sprawie nie znajduje zastosowania art. 156 p.o.ś., albowiem jej przedmiotem nie jest zakaz używania instalacji lub urządzeń nagłaśniających. Dalej organ wskazał, że wskaźniki hałasu LAeqD i LAeqN określono w decyzji w odniesieniu do rodzajów terenów (terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład. Skutkiem wydania decyzji, zgodnie z zapisami § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. z 2019 r., poz. 2286) jest z kolei obowiązek A w zakresie wykonywania okresowych pomiarów hałasu impulsowego w środowisku z częstotliwością raz na dwa lata. Stosownie też do art. 149 ust. 1 ustawy p.o.ś., wyniki tych pomiarów należy przedstawiać Prezydentowi Miasta Opola oraz Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w Opolu.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania. A zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie:

- art. 7 w zw. z 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że okoliczności faktyczne i prawne sprawy uzasadniają określenie dopuszczalnych poziomów hałasu;

- art. 7a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzyganie pozostających w sprawie wątpliwości na korzyść strony mimo, że z uwagi na nieoczywisty charakter sprawy wydanie decyzji o określonej treści nie było właściwym rozwiązaniem;

- art. 8 § 1 k.p.a. skutkujące określeniem dopuszczalnych poziomów hałasu mimo, że w okolicznościach faktycznych i prawnych nie było konieczności stosowania tak daleko idących środków;

- art. 115a ust 1 i 2 p.o.ś. w zw. z art. 156 p.o.ś. w związku z art. 157 p.o.ś. poprzez określenie dopuszczalnych poziomów hałasu poza terenem A w [...] mimo, że w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy nie zaistniały ku temu przesłanki z uwagi na kult religijny, panujący powszechnie zwyczaj i charakter emitowanego dźwięku;

- art. 3 pkt 3 oraz pkt 48 p.o.ś. poprzez błędne uznanie, że dzwony kościelne są instalacją w rozumieniu ustawy zaś ich zespół, bądź budynek kościoła jako całość są zakładem, choć istota dzwonu jako instrumentu muzycznego odbiega od obydwu tych pojęć.

Skarżąca podnosiła, że przeznaczeniem kościoła jest wyłącznie sprawowanie kultu religijnego i nie wiąże się z tym podjęcie żadnej działalności przemysłowej ani gospodarczej. Podkreśliła, że ani dzwon, ani wieża kościelna, ani kościół, jako budynek nie jest zakładem, a dzwon nie jest instalacją, lecz instrumentem muzycznym posiadającym określone stale parametry głośności i w praktyce nie ma możliwości wyciszenia dzwonu. Emitowany dźwięk jest związany z kościołem, a zatem obiektem, gdzie sprawowany jest kult religijny. Występuje jedynie w konkretnych momentach i wiąże się z wieloletnią tradycją, znaną powszechnie w całym kraju, akceptowaną nie tylko przez lokalną społeczność, ale przez ogół społeczeństwa. Jednocześnie, przekroczenie dopuszczalnych poziomów dźwięku jest w niniejszym przypadku tak znikome, że właściwie nie da się go zweryfikować bez użycia specjalistycznych przyrządów. Jest niesłyszalne dla ludzkiego ucha i nieszkodliwe. Nie można tego traktować jako dźwięk zakłócający spokój. Dźwięk nie stanowi problemu dla ludzi mieszkających w pobliżu A, a interes jednej mieszkanki nie może być w tym przypadku traktowany priorytetowo w stosunku do szerszych uwarunkowań społecznych.

Powołując się na zapisy Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzeczpospolitą Polską oraz zapisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancji wolności sumienia i wyznania skarżąca wywodziła, że Kościół Katolicki, a także poszczególne jego osoby prawne powinny korzystać z maksymalnie szerokiej swobody w prowadzeniu swej misji i sprawowaniu kultu. Wolność sumienia i wyznania obejmuje natomiast także wolności do wyrażania swych przekonań religijnych przy użyciu uświęconych wieloletnią tradycją sygnałów i znaków, powszechnie używanych przez daną wspólnotę. Dzwony jako instrumenty kościelne są właśnie takim jednoznacznym znakiem, a istota i sens korzystania z dzwonów musi być dostrzegana i honorowana przez przepisy prawa. Państwo nie może zakazać wykonywania poszczególnych czynności liturgicznych oraz towarzyszących mu czynności organizacyjnych, do których należy zwyczajowe nawoływanie do uczestnictwa w Mszy Świętej przy użyciu dzwonów kościelnych tradycyjnych lub elektronicznych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia 6 listopada 2020 r. zwróciło się do organu pierwszej instancji o uzupełnienie postępowania dowodowego i przekazanie fragmentu mapy ewidencji gruntów i budynków obejmującego teren A oraz tereny sąsiednie, w tym nieruchomości, na których dokonywane były pomiary.

Przy piśmie z dnia 13 listopada 2020 r. organ pierwszej instancji przekazał stosowne dokumenty. Jednocześnie organ przekazał pismo pełnomocnika strony, celem przeprowadzenia dowodu z dołączonego do wniosku pisma parafian. Organ poinformował przy tym, iż pismo parafian zostanie rozpatrzone przez niego na podstawie przepisów ustawy o petycjach.

Decyzją z dnia 30 listopada 2020 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i określiło dopuszczalne poziomy hałasu poza terenem A w [...], wyrażone równoważnym poziomem hałasu w porze dnia – LaeqD = 50 dB.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało na art. 112 pkt 2 p.o.ś. i powołując regulacje art. 115a ust. 1, ust. 3 i ust. 5 p.o.ś. wyjaśniło, że przez wskaźniki hałasu rozumie się parametry hałasu określone poziomem dźwięku A wyrażonym w decybelach (dB), w tym wskaźniki hałasu mające zastosowanie do ustalenia i kontroli warunków korzystania ze środowiska w odniesieniu do jednej doby: a) LAeqD - równoważny poziom dźwięku A dla pory dnia (rozumianej jako przedział czasu od godz. 6.00 do godz. 22.00), b) LAeqN - równoważny poziom dźwięku A dla pory nocy (rozumianej jako przedział czasu od godz. 22.00 do godz. 6.00). Dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku, zróżnicowane ze względu na przeznaczenie terenów (sposób ich zagospodarowania), określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w Środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112) zwane rozporządzeniem. Uwzględniając ustalenia faktyczne dokonane przez organ pierwszej instancji Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji co do uwarunkowań prawnych zakwalifikowania spornych dzwonów jako instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.o.ś. - stanowiącej stacjonarne urządzenie techniczne, którego eksploatacja może spowodować emisję, o której mowa w art. 3 pkt 4 lit. b p.o.ś., czyli hałas. Tym samym uznało, że emisja ich dźwięku podlega rygorom ustawy i przepisów wykonawczych.

Wskazało, że niezależnie od sposobu uruchamiania dzwonów, czy też sterowania pracą dzwonów całość niewątpliwie tworzy stacjonarne urządzenie techniczne, a więc instalację w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy. W konsekwencji A, jako podmiot posiadający tytuł prawny do terenu, na którym prowadzi instalację będzie zakładem w rozumieniu art. 3 pkt 48 p.o.ś. Okoliczność podniesiona w odwołaniu, że kościół nie ma charakteru przemysłowego lub gospodarczego, nie stanowi przeszkody dla uznania kościoła za zakład w rozumieniu powyższego przepisu, albowiem charakter budynku nie ma w tej sprawie znaczenia prawnego. Emitowany przez dzwony kościelne hałas nie stanowi też powszechnego korzystania ze środowiska w rozumieniu art. 2 ust. 2a p.o.ś.

Uznając, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 7a § 1 K.p.a. Kolegium wyjaśniło, że ustawa wiąże wydanie decyzji na podstawie art. 115 a p.o.ś z działalnością zakładu, bez ograniczeń co do częstotliwości, z jaką następuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu.

Już zatem jednokrotne naruszenie dopuszczalnego poziomu zobowiązuje organ do jej wydania. Z akt sprawy wynika co prawda, że łączny czas używania dzwonów nie jest znaczny, jednak mimo to ze względu na ich regularne i codzienne używanie przed każdą mszą, trudno uznać powstający z tym hałas za działalność incydentalną. Wskazany przez stronę art. 156 ust. 2 p.o.ś., nie ma natomiast w sprawie zastosowania, albowiem przedmiotem postępowania nie był zakaz używania instalacji lub urządzeń nagłaśniających. Podobnie art. 157 ust. 2 p.o.ś., nie mógł być brany pod uwagę, bowiem ograniczenie takie następuje w drodze uchwały właściwej rady gminy, a w mniejszej sprawie źródłem obowiązku skarżącej jest decyzja wydana na podstawie art. 115a ust. 1 ustawy.

Odnosząc się do kwestii związanych z wolnością wyznania organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja nie ogranicza swobody i wolności sprawowania kultu religijnego, ponieważ dotyczy wyłącznie dopuszczalnych poziomów hałasu, wydawanego przez dzwony kościelne, limitując je na poziomie wynikającym z przepisów powszechnie obowiązujących, bez ograniczeń co do możliwości praktykowania samego kultu religijnego. Wolność jego sprawowania nie doznaje uszczerbku poprzez dostosowanie działalności polegającej na budowie obiektów sakralnych i kościelnych do obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa administracyjnego. Tym samym, stosownie do art. 24 Konkordatu zawartego między Stolicą Apostolską a Rzeczpospolitą Polską, zaskarżona decyzji nie narusza przepisów tego Konkordatu. Wskazując, że obszar, na których umiejscowiono punkty pomiarowe, jest terenem nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, stosownie do art. 115 ustawy Kolegium uwzględniło, że teren poddany oddziaływaniu źródeł hałasu należących do A to teren, na którym w przeważającej części znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Stosownie do tego, na podstawie załącznika do rozporządzenia przyjęło, że dopuszczalne poziomy hałasu dla tego terenu wynoszą: 50 dB dla pory dnia (od 6.00 do 22.00) i 40 dB dla pory nocy (od 22.00 do 6.00).

Następnie, na podstawie przeprowadzonych badań i sporządzonego na ich podstawie raportu organ odwoławczy ustalił, że dzwony będące źródłem hałasu nie są uruchamiany nocą, wydawany przez nie dźwięk należy do grupy typowych dźwięków impulsowych, a ustalony poziom hałasu przekroczył dopuszczalną wartość standardu akustycznego odpowiednio: dla punktu P1 w niedzielę (trzy dzwony) o 7,8 dB, a w dzień powszedni (jeden dzwon) o 3,3 dB, w punkcie P2 w niedzielę (trzy dzwony) o 13,2 dB, a w dzień powszedni (jeden dzwon) o 8,1 dB, a w punkcie P3 w niedzielę (trzy dzwony) o 17,5 dB, w dzień powszedni (jeden dzwon) o 11, 8 dB. Uwzględniając te okoliczności uznał, że sposób przeprowadzenia pomiarów oraz zmierzone wartości poziomów dźwięku nie budzą wątpliwości w zakresie prawidłowości ich przeprowadzenia i odpowiadają metodykom referencyjnym ich wykonywania zawartym w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz.U.2019 r., poz. 2286).

Skoro wynik pomiarów nie został skutecznie podważony, a pomiary zostały wykonane z ustalonych zachowaniem zasad, brak jest powodów do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w postaci ponownych pomiarów, a zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie znajdują uzasadnienia.

W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji prawidłowo określił w zaskarżonej decyzji dopuszczalne poziomy hałasu emitowanego do środowiska dla pory dziennej, wyrażone równoważnym poziomem dźwięku w odniesieniu dla, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji bez rozważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wskazało, że w celu realizacji zasady praworządności konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa. Interes społeczny, w tym wypadku protest społeczny, którego celem jest zapewnienie możliwości używania dzwonów na dotychczasowych zasadach, nie może prowadzić do nie stosowania norm prawa powszechnie obwiązujących. Podobnie zasada proporcjonalności może być stosowana wyłącznie w sytuacjach, gdy organom administracji pozostawiono pewien rodzaj uznania.

Decyzje wydawane w trybie art. 115 p.o.ś. mają jednak charakter decyzji związanych, co oznacza, że w przypadku wystąpienia wskazanych w tym przepisie, organy administracji zobowiązane są do wydania decyzji określonej treści. Wydając tego rodzaju decyzję właściwy organ nie nakłada na zakład nowych obowiązków, lecz jedynie stwierdza, że w związku ze swoją działalnością emituje on hałas, który poza terenem zakładu przekracza dopuszczalny poziom dla określonego terenu objętego prawną ochroną.

Zaskarżona decyzja nie ogranicza więc swobody i wolności sprawowania kultu religijnego. Dotyczy wyłącznie dopuszczalnych poziomów hałasu wydawanego przez dzwony kościelne, limitując je na poziomie wynikającym z przepisów powszechnie obowiązujących, bez ograniczeń co do możliwości praktykowania kultu religijnego.

Kolegium uznało jednak, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo określił dopuszczalne poziomy hałasu dla pory nocnej wskazując, że decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu kierowana jest wyłącznie do oznaczonego indywidualnie podmiotu (zakładu) emitującego hałas i w odniesieniu do zakresu czasowego, w którym przekroczone zostały dopuszczalne normatywnie poziomy hałasu. Wyjaśniło, że dopuszczalny poziom hałasu może być przekroczony dla pory dziennej lub dla pory nocnej, a efekt w postaci rozstrzygnięcia zawartego w decyzji musi być adekwatny do ustaleń zawartych w zgromadzonym materiale dowodowym. Stosownie do tego Kolegium uznało, że w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do określania dopuszczalnego poziomu hałasu w porze nocne, bowiem z akt sprawy wynika, że dzwony w porze nocnej nie są używane.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżąca wniosła o uchylenie decyzji odwoławczej oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Powtarzając argumenty przedstawione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 115a ust 1 i 2 p.o,ś. w zw. z art. 156 p.o.ś. w zw. z art. 157 p.o.ś. skutkujące określeniem dopuszczalnych poziomów hałasu poza terenem A w [...] wyrażone równoważnym poziomem hałasu w wysokości wskazanej w decyzji, mimo że w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy nie zaistniały ku temu przesłanki z uwagi na kult religijny, powszechnie panujący zwyczaj i charakter emitowanego dźwięku;

- art. 3 pkt 3 p.o.ś. w zw. z art. 48 p.o.ś. skutkujące uznaniem, iż dzwony kościelne są instalacją w rozumieniu ustawy zaś ich zespół, bądź budynek kościoła jako całość są zakładem, choć istota dzwonu jako instrumentu muzycznego odbiega od obydwu tych pojęć;

- art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. skutkujące brakiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i twierdzeń strony i tym samym błędne uznanie, że okoliczności faktyczne i prawne sprawy uzasadniają określenie dopuszczalnych poziomów hałasu poza terenem A wyrażone równoważnym poziomem hałasu w wysokości wskazanej w decyzji, mimo że przedstawiono słuszne i poparte merytoryczną argumentacją stanowisko uzasadniające niewydawanie decyzji o oznaczonej treści; ponadto nieuwzględnienie przez organ pierwszej instancji interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

- art. 7a § 1 K.p.a. skutkujące nierozstrzygnięciem pozostających w sprawie wątpliwości na korzyść strony skutkujące określeniem dopuszczalnych poziomów hałasu poza terenem A wyrażonych równoważnym poziomem hałasu w wysokości wskazanej w decyzji, mimo że z uwagi na nieoczywisty charakter niniejszej sprawy wydanie decyzji o określonej treści nie było właściwym rozwiązaniem;

- art. 8 § 1 K.p.a. skutkujące określeniem dopuszczalnych poziomów hałasu poza terenem A, mimo że w okolicznościach faktycznych i prawnych nie było konieczności stosowania tak daleko idących środków.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu uzasadniającym podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.

Zdaniem Sądu, w sprawie nie zaistniały nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone właściwie, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a podjęte rozstrzygnięcie odpowiada przepisom prawa.

Decyzja poddana kontroli Sądu wydana została w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu. Materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.) zwanej nadal "ustawą" lub w skrócie "p.o.ś.", która określa zasady ochrony środowiska i w art. 112 stanowi, że ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez: utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie (pkt 1), zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany (pkt 2).

Zgodnie z art. 115a ust. 1 p.o.ś. w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich wadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. Stosownie do art. 115a ust. 3 p.o.ś. w decyzji, o której mowa w ust. 1, określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład.

Do terenów chronionych przed hałasem, dla których ustala się w drodze decyzji dopuszczalne poziomy hałasu, należą tereny przeznaczone: pod zabudowę mieszkaniową, pod szpitale i domy pomocy społecznej, pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, na cele uzdrowiskowe, na cele rekreacyjno-wypoczynkowe oraz pod zabudowę mieszkaniowo-usługową (art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś.). Dla tych poszczególnych terenów, w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 113 ust. 1 p.o.ś., został określony różny dopuszczalny poziom hałasu. Jeżeli natomiast teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, w myśl art. 114 ust. 2 p.o.ś uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu. Zgodnie zaś z art. 115 p.o.ś., w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów, przy czym przepis art. 114 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

W niniejszej sprawie w toku postępowania przed organem pierwszej instancji ustalono, że trzy dzwony [...] zlokalizowane na terenie A w [...] są źródłem emitującym dźwięki, które co do natężenia i głośności negatywnie oddziałują na tereny sąsiednie, stanowiące w przeważającej części tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ustalenia w tym zakresie zostały dokonane na podstawie pomiarów emisji dźwięku i zdaniem Sądu nie budzą żądnych wątpliwości. Nie są też kwestionowane przez skarżącą. Stąd zarzuty skargi dotyczące braku przeprowadzenia prawidłowego i wyczerpującego postępowania wyjaśniającego są nieuzasadnione.

Odnosząc się do kwestii prawidłowości przeprowadzonych pomiarów hałasu wskazać należy na pewną specyfikę przepisów Prawa ochrony środowiska. Zgodnie z art. 115a ust. 5 p.o.ś. postępowanie w przedmiocie wydania decyzji określającej dopuszczalny poziom hałasu wszczynane jest z urzędu.

Podstawę wszczęcia stanowią natomiast wyniki kontroli dokonanej przez upoważnione organy. Jak wynika bowiem z treści art. 115a ust. 1 p.o.ś. postępowanie powinno być oparte na konkretnych dowodach wyraźnie wymienionych w tym przepisie, tj. na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia. Przeprowadzenie takich dowodów przez wskazane podmioty stanowi podstawę do wszczęcia z urzędu przez organ ochrony środowiska postępowania w przedmiocie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu (art. 115a ust. 1 i 4 p.o.ś.). Dowód potwierdzający przekroczenie dopuszczalnych norm natężenia hałasu przeprowadzany jest zatem poza postępowaniem w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu, gdyż stanowi on asumpt do jego wszczęcia, co ma miejsce w związku z tym po przekroczeniu dopuszczalnego poziomu hałasu.

Skoro więc podstawą wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji z art. 115a ust. 1 ustawy jest wcześniejsze przeprowadzenie dowodów, potwierdzających przekroczenie dopuszczalnych norm natężenia hałasu i do tego przez ściśle określone we wskazanym przepisie podmioty, to tym samym w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu po pierwsze co do zasady nie ustala się poziomu dźwięku emitowanego przez dany zakład, to bowiem ma miejsce przed jego wszczęciem, a po drugie decyzję o przekroczeniu dopuszczalnego poziomu hałasu opiera się wyłącznie na jednym z wyraźnie wskazanym w art. 115a ust. 1 ustawy środków dowodowych (pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, podmiot obowiązany do ich prowadzenia lub przez organ ochrony środowiska).

Powyższe nie stanowi oczywiście przeszkody do możliwości kwestionowania wskazanych środków dowodowych w już wszczętym postępowaniu o wydanie decyzji z art. 115a ust. 1 p.o.ś, w oparciu o inne dowody, np. przestawioną przez stronę zainteresowaną opinię biegłego. Wówczas to możliwe jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu w postaci ponownych pomiarów celem weryfikacji przeprowadzonych poza postępowaniem dowodów. Dowód ten jednak, z uwagi na ograniczenie dowodowe z art. 115a ust. 1 p.o.ś., może być przeprowadzony wyłącznie przez podmiot wskazany w tym przepisie.

W niniejszej sprawie pomiary natężenia hałasu emitowanego do środowiska przez sporne dzwony zostały dokonane przez organ pierwszej instancji w ramach pomiarów własnych, które obejmowały pomiar hałasu impulsowego i tła akustycznego w porze dnia. Jak wynika z raportu sporządzonego na okoliczność pomiarów, przeprowadzone badania wykazały przekroczenie dopuszczalnej wartości standardu akustycznego ustalonego w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w Środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112), gdzie dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dopuszczalny poziom hałasu w porze dnia ustalono na poziomie 50 dB. Dokonane ustalenia, które zostały dokładnie przedstawione w zaskarżonej decyzji, zdaniem Sądu nie budzą żądnych wątpliwości. Nie są też kwestionowane przez skarżącą, która nie przedłożyła przeciwdowodu mogącego podważać legalność dokonanego pomiaru. Stąd uznać należy, że prawidłowo na podstawie przeprowadzonych pomiarów wszczęte zostało z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, a zaskarżoną decyzją prawidłowo określono dopuszczalne poziomy hałasu poza terenem A w [...], wyrażone równoważnym poziomem hałasu w porze dnia – LaeqD = 50 dB.

Podkreślić trzeba, że dla wydania decyzji na podstawie art. 115a ust. 1 p.o.ś. nie ma znaczenia incydentalny charakter religijnych czynności polegających na biciu kościelnych dzwonów wyłącznie w ściśle określonych dniach i godzinach i wystarczające jest jednorazowe przekroczenie normatywnego poziomu hałasu. W świetle tego przepisu właściwy organ tylko bowiem stwierdza określony stan faktyczny i prawny, przyporządkowując konkretnemu zakładowi określone w rozporządzeniu dopuszczalne poziomy hałasu, które muszą zostać spełnione poza zakładem. Decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu jest decyzją związaną, a jej celem jest ochrona otoczenia przed szkodliwym oddziaływaniem hałasu. Ponadto, skoro sama strona skarżąca stwierdza, że dzwony używane są przed każdą mszą, to trudno uznać powstający w związku z tym przekraczający normy hałas, za działalność wyłączoną spod ochrony środowiska przed hałasem.

Sąd w pełni podziela przy tym także stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia co do uwarunkowań prawnych zakwalifikowania spornych dzwonów jako instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.o.ś. - stanowiącej stacjonarne urządzenie techniczne, którego eksploatacja może spowodować emisję, o której mowa w art. 3 pkt 4 lit. b p.o.ś., czyli hałas. Stosownie do tego, za prawidłowe uznaje też ustalenie, że A, jako podmiot posiadający tytuł prawny do terenu, na którym prowadzi instalacje jest zakładem w rozumieniu art. 3 pkt 48 p.o.ś. Zdaniem Sądu nieuzasadnione są tym samym zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 48 p.o.ś. i art. 115a ust. 1 p.o.ś.

Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 3 pkt 6 p.o.ś. instalacjami są: a) stacjonarne urządzenie techniczne, b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję. Instalacjami, w przedstawionym znaczeniu, będą zatem urządzenie techniczne lub zespół urządzeń technicznych. Trzeba zważyć, że w art. 3 pkt 42 p.o.ś. wyodrębniono pojęcie "urządzenia", do których zalicza niestacjonarne urządzenia techniczne, w tym środki transportu. Cechą (czynnikiem) rozgraniczającym używane pojęcia "instalacji" i "urządzenia" jest ich stacjonarność lub jej brak.

Dzwony (zwłaszcza dzwony kościelne usytuowane w dzwonnicach, sygnaturkach, wieżach kościelnych itd.), aby realizować swoją podstawową funkcję tj. generować dźwięk muszą być tam w odpowiedni sposób umieszczone, zamontowane oraz wprawione w ruch. Niezależnie od sposobu uruchamiania dzwonów (ręcznie lub automatycznie), czy też sterowania ich pracą (fazą rozruchu, pełnej pracy i hamowania) całość niewątpliwie tworzy stacjonarne urządzenie techniczne, a więc instalację w rozumieniu art.3 pkt 6 p.o.ś. W konsekwencji A, jako podmiot posiadający tytuł prawny do terenu, na którym prowadzi instalacje będzie zakładem w rozumieniu art. 3 pkt 48 p.o.ś. Podkreślić należy, że ustawodawca w przepisie tym wprowadził legalną definicję zakładu – odrębną od potocznego rozumienia tego słowa, znajdującego swoje odzwierciedlenie w słownikach języka polskiego. Stąd, fakt, że kościół wraz z dzwonami nie ma charakteru przemysłowego lub gospodarczego nie stanowi przeszkody dla uznania dzwonów kościelnych za instalację w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.o.ś., zaś kościoła za zakład w rozumieniu art. 3 pkt 48 p.o.ś.

Zakładem, w rozumieniu ww. przepisu jest jedna lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdującymi się na nim urządzenia. Charakter budynku nie ma w tej sprawie znaczenia prawnego. Biorąc bowiem pod uwagę cele ustawy sformułowane w przepisie art. 6 p.o.ś., chodzi tu o skuteczne podjęcie działań prewencyjnych mających wyeliminowanie lub ograniczenie negatywnego oddziaływania na środowisko, którego cechą jest specyficzne źródło immisji - urządzenie (zespół) techniczne negatywnie oddziaływujące na środowisko w stałym układzie przestrzennym, w stałym miejscu. Emitowany przez dzwony kościelne hałas nie stanowi także powszechnego korzystania ze środowiska w rozumieniu art. 2 ust. 2a p.o.ś., bowiem korzystanie ze środowiska (realizowane bez wykorzystania instalacji), będzie mogło być rozumiane jako powszechne, tylko wówczas, gdy będzie pozostawało w związku z zaspokojeniem potrzeb osobistych i gospodarstwa domowego, w tym wypoczynku i uprawiania sportu (art. 4 ust. 1 p.o.ś.).

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że prawidłowo w zaskarżonej decyzji zastosowano art. 115 ust. 1 p.o.ś., a zarzuty skargi sformułowane w zakresie jgo naruszenia, zdaniem Sądu są bezzasadne.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 115 ust. 2 p.o.ś. który to przepis w niniejszej sprawie nie znajdował zastosowania, albowiem eksploatacja dzwonów nie mieści się w jego hipotezie, która obejmuje eksploatację dróg, linii kolejowych, linii tramwajowych, kolei linowych, portów oraz lotnisk lub działalność osoby fizycznej niebędącej przedsiębiorcą.

Ponadto, w sprawie nie mają także zastosowania przepisy art. 156 i art. 157 p.o.ś. Stosownie do art. 156 p.o.ś. zauważyć przejdzie, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie nie był zakaz używania instalacji lub urządzeń nagłaśniających. Zakaz taki nie został też sformułowany w wydanych decyzjach. Podobnie art. 157 ust. 2 p.o.ś., wyłączający możliwość ustanowienia względem instalacji lub urządzeń znajdujących się w miejscach kultu religijnego ograniczenia, co do czasu funkcjonowania instalacji lub korzystania z urządzeń, z których emitowany hałas może negatywnie oddziaływać na środowisko, nie mógł być brany pod uwagę, bowiem ograniczenie takie następuje w drodze uchwały właściwej rady gminy, a w niniejszej sprawie źródłem obowiązku skarżącej jest decyzja organu I instancji, wydana na podstawie art. 115a ust. 1 p.o.ś.

W pełni należy również podzielić argumentację Kolegium wskazującą na brak naruszenia w sprawie przepisów Konkordatu, zawartego między Stolicą Apostolską, a Rzeczypospolitą Polską. Zaskarżona decyzja nie ogranicza swobody i wolności sprawowania kultu religijnego, ponieważ dotyczy wyłącznie dopuszczalnych poziomów hałasu wydawanego przez dzwony kościelne, limitując je na poziomie wynikającym z przepisów powszechnie obowiązujących, bez ograniczeń co do możliwości praktykowania kultu religijnego.

W ocenie Sądu zgodzić się należy z tym, że dźwięk dzwonów kościelnych wiązać należy z wielowiekową tradycją związaną z wyznaczaniem rytmu życia, odmierzaniem czasu pracy i modlitwy. Ponadto, zgodnie z art. 24 Konkordatu Kościół ma prawo do budowy, rozbudowy i konserwacji obiektów sakralnych i kościelnych oraz cmentarzy - zgodnie z prawem polskim, a budowę obiektów sakralnych i kościelnych oraz założenie cmentarza inicjują właściwe władze kościelne po uzgodnieniu miejsca z kompetentnymi władzami i po uzyskaniu wymaganych decyzji administracyjnych.

Powyższe oznacza, że wolność sprawowania kultu nie doznaje uszczerbku poprzez dostosowanie działalności polegającej na budowie obiektów sakralnych i kościelnych do obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa administracyjnego. Podkreślić wyraźnie trzeba, że zaskarżona decyzja nie wprowadza żadnego zakazu w zakresie wykonywania kultu religijnego, a jedynie określa dopuszczalny poziom hałasu emitowanego przez dzwony, w celu dostosowania natężenia dźwięku do norm określonych w obowiązujących przepisach prawa dla środowiska, w którym koegzystują A, jej [...] i społeczność lokalna nie należąca do Kościoła.

Reasumując, skoro w sprawie bezspornie ustalono przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu spowodowanego biciem dzwonów uznać należy, że zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo. Podkreślić trzeba, że w jej uzasadnieniu w sposób wyczerpujący wskazano podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia. Brak było przy tym jakichkolwiek wątpliwości, które uzasadniałaby zastosowanie art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) zwanej K.p.a.

Prawidłowo natomiast, stosując art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i orzekł wyłącznie w zakresie określenia poziomu hałasu w porze dnia, tj. stosownie do czasookresu objętego przeprowadzonym pomiarem. Brzmienie przepisów art. 115a ust. 1 i ust .3 p.o.ś. prowadzi bowiem do wniosku, że dopuszczalne poziomy hałasu ustala się dla konkretnego zakładu powodującego jego emisję w określonej porze doby (dnia lub nocy, albo całej doby).

Decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu, jako akt kreujący obowiązek o charakterze publicznoprawym, kierowana jest wyłącznie do oznaczonego indywidualnie podmiotu (zakładu) emitującego hałas i w odniesieniu do zakresu czasowego, w którym przekroczone zostały dopuszczalne normatywnie poziomy hałasu. Dopuszczalny poziom hałasu może być przekroczony dla pory dziennej lub dla pory nocnej, albo w ciągu całej doby. To, że zgodnie z brzmieniem art. 115a ust. 3 p.o.ś. określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeqD (dla pory dziennej) i LAeqN (dla pory nocnej) oznacza, że są one formułowane tylko w takim zakresie czasowym w ujęciu dobowym, w jakim nastąpiło owo przekroczenie.

W konsekwencji też, tylko w takim zakresie dobowym, w jakim następuje ponadnormatywne przekroczenie hałasu, organ może wydać decyzję określającą dopuszczalne poziomy hałasu.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.

Już tylko na marginesie można dodać, że w ramach ww koegzystencji i dobrego sąsiedztwa A może poczynić czynności techniczne regulujące intensywność i czas bicia spornych dzwonów, ustalając je tak, aby Anie byli zgodnie z tradycją wzywani ich dźwiękiem na liturgię a osoby trzecie nie doznawały uszczerbku w środowisku wokół kościoła.